深化產權改革還需突破的幾個障礙
——以浙江省寧波市江北區為例

張兆康 朱 蕓

浙江省寧波市江北區自2019年成功入選全國第一批農村集體產權制度改革試點典型單位以來，與時俱進，加快發展新型農村集體經濟，改革的紅利不斷放大。據2021年農經年報顯示，目前全區所有村社集體經濟總資產52.30億元，全區集體經濟總收入4.84億元，其中集體經營性收入2.53億元。每一行政村經營性收入均達到20萬元以上，每一持股股東股份人均分紅達到4909元，占當年農村居民人均可支配收入45534元的10.78%，這一成績名列全市乃至全省前茅。

一、股份合作制改革后推出的新舉措

搭建綜合性的集體資產監管平臺。運用“一圖管理”“一碼公開”“三色預警”“綜合評價”四個大數據技術手段，融合資產、資源、資金管理，破解治理端監管難、服務端參與難的問題，提升基層工作效率、治理水平和群眾滿意度。“一圖管理”即集體資產一圖全清，“一碼公開”即陽光公開一碼全明，“三色預警”即通過建立紅、橙、黃三色預警機制實現風險事項一鍵智控，“綜合評價”即治理能力一網通判，以此實現基層治理能力全面提升。

制定配套管理制度。針對實行動態調整的股份經濟合作社，規定其每五年對章程進行修改調整，新增人員配置人口股，死亡等喪失成員資格人員不享受人口股。針對監督不力的問題，制定了《監事會成員工作行為暫行辦法》，規范其具體的監督方法。辦法規定：監事會成員必須具有高度的責任感，對收支業務存有疑問的，有權要求股份經濟合作社經手人員進行解釋，解釋不清楚的，有權不簽名，不同意入賬，監事會也可向上級報告情況。

出臺經濟欠發達村的扶持政策。加大資金投入，落實農村集體經濟發展保障機制。區政府每年統籌2000萬元以上財政資金扶持發展集體經濟。對上一年度集體可用收入不足80萬元的村補足80萬元，補差額的村必須提供相應量的閑置集體資產交街道（鎮）農村集體資產經營管理中心或區旅投公司，統一收儲經營。

拓寬股權質押、轉讓和繼承等方面權能。江北區自2008年10月起就推出了股份經濟合作社股權質押貸款改革舉措，符合條件的自然人可以在股權質押登記有效期內循環使用，并對股權的轉讓和繼承等作出了詳盡的規定和操作細則。據辦理單位甬城農村商業銀行股份有限公司提供的數據，共有1435位股東通過銀行質押貸款0.62億元。

二、改革后仍存在的障礙因素

產權方面存在的障礙。無償獲得的股權，催生了部分股東坐要分錢的惰性思維，并有部分人員提出種種不合理的要求，時常與上級政府職能部門糾纏不休。而股權分配的絕對平均配置，又造成一些股東積極性不高和“搭便車”現象，不關心經營狀況，只想要分紅的年年增長。這一不合理的要求致使村社經營者為迎合股東或者選舉民意等常常做出不正當的超額分配、攀比分配等行為。

經營方面存在的障礙。經營管理者基本上是原村級領導班子轉換而來的，村級集體經濟管理人才缺乏。從實施情況來看，絕大多數股東對經營層存在較強的排他性，極力反對優秀經營人才的引進，這樣就難以提高班子整體的決策和經營能力，難以突破低技術門檻的“以地生財”“物業出租”的盈利模式。

治理方面存在的障礙。雖然確立了“三會四權”的管理模式，但仍與現代企業管理制度相距甚遠，股份經濟合作社與社區存在“管轄范圍、服務對象、職責邊界”多個層面的交叉重疊，造成決策層次不高、經營目標不確定，相互之間又缺乏監督和制約，不同程度上又阻礙了經濟發展速度和層次的提升。

負擔方面存在的障礙。目前村級集體經濟組織承擔了過多的公共服務提供和公共事務支出。據農經報表顯示，2021年江北區109個村管理費用支出為5549.27萬元，社會福利費用支出高達10884.54萬元，兩項合計村均支出達150.77萬元，這讓一些股份經濟合作社不堪重負。

監管方面存在的障礙。內部監督機構履行職責依然弱化，章程中也缺乏對監事開展監督工作的激勵措施，以及對理事會、經營者強有力的監督和制衡。上級部門在法規上對監管內容也沒有作出具體詳細的規定，特別是合同簽訂沒有經當地鎮（街道）鑒證、低價賤賣或賤租的行為該如何承擔賠償損失，值得探討研究。

三、進一步完善深化改革的對策舉措

規范內部管理制度。對已經改制的股份經濟合作社實施一次回頭看行動，對股份經濟合作社的章程、實施方案以及與之相關的決議，按照上級有關政策以及法律規定重新梳理與更改，特別是動態管理和相對靜態管理的股份經濟合作社必須按章程規定的內容予以及時調整。同時經社員股東代表大會討論通過，制定理事會、監事會以及社員股東代表大會的操作規程與議事細則，建立新增人員的股權購買、現金購股以及股權管理等相關操作辦法，規范社員股東與非社員股東的權利，并將已經通過的章程等材料匯編成冊，印發于全體持股股東，讓大家共同監督。

股權逐步實現靜態管理方式。對經營性資產，經成員大會或戶代表會議表決通過予以靜態管理，今后的新增人員通過分享家庭內部擁有的集體資產權益的辦法，按章程獲得集體資產份額。當集體承包地全部被征用、撤村建居以及村莊整體拆遷的，股權必須依照規定實行靜態管理。同時實施“政經分離”，剝離依附在農村集體經濟組織身上的不合理社會負擔，回歸到其單一的經濟屬性。

建立規范有序的收益分配制度。出臺政策文件明確收益分配范圍，制定嚴格的提出收益分配方案、當地政府批準、社員股東代表大會討論通過以及公開欄中公示等操作流程，培育持股股東的風險意識和市場意識，樹立起有經營所得才能收益分配的理念。強化收益分配監管力度，對違反規定的分配行為，如超過審批額度超額分配、攀比分配以及發放不合理資金，按相關辦法予以制止與處置。同時，應該發揮股份分紅的社會控制功能作用，對不贍養老人等違反社會公序良俗行為，可以采用“股份分紅+積分管理”等辦法進行治理。

建立運轉順暢、權力相互制衡的內部治理結構。關鍵是建立健全內部監督體制，以制度的形式規定監事會的組成和權力，選擇有會計知識、辦事公道的社員股東擔任監事，積極發揮社員股東代表大會的監督力量，推出獨立董事或執行董事的創新辦法，從多方入手激勵理事會成員相互監督。同時，還要完善外部監督，所有決議必須對外公布，建立社員股東代表與持股股東的聯系制度，創建多樣化的監督渠道，鼓勵持股股東共同參與監督。

多元化發展新型集體經濟。總的原則是實施經營性資產運營多元化，大力開拓集體經濟發展路子。可以采用“統”的方法如村村抱團、村企聯合等，與各類市場主體發展混合所有制經濟。在“統”的方法不具備的情形下也可以采用“分”的方法，由不同股東自由組合成社區物業、置業等股份經濟合作社分社經營。