預算與績效管理一體化系統的實踐與展望

楊鵬鵬

摘要：為落實中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》及《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》的文件精神，文章著重探討在財政部《預算管理一體化規范》及《預算管理一體化系統技術標準》的框架下，如何將項目資金績效管理過程納入預算管理一體化系統平臺，利用平臺的大數據技術，實現改進預算管理、優化資源配置、控制節約成本、提高公共產品質量和公共服務水平的目的。

關鍵詞：績效管理；預算管理一體化；大數據；數字財政

一、引言

2018年9月，中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》作為全國預算績效管理的綱領性文件，對全國實施預算績效管理進行了統籌謀劃和頂層設計，意見明確要求力爭用3～5年時間建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。所謂全方位是指囊括全部評價對象；全覆蓋是指覆蓋所有政府部門；全過程是指貫穿預算活動始終，從預算資金運動環節來看，預算績效全過程管理要求績效目標管理、績效跟蹤、績效評價、結果應用之間應當建立起有機聯系，從項目生命周期視角來看，應做好前期、中期和后評價等全周期的績效管理。全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容，是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措。

2021年3月，國務院印發實施《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，確立了“堅持目標引領”的基本原則，按照建立現代財稅體制的要求，堅持目標導向和問題導向相結合，完善管理手段，創新管理技術，破除管理瓶頸，推進預算和績效管理一體化，以信息化推進預算管理現代化，加強預算管理各項制度的系統集成、協同高效，提高預算管理規范化、科學化、標準化水平和預算透明度。

如何將中央、國務院的文件落到實處，多方已經有不同的實踐。包括中央層面建立的扶貧開發系統，《財政專項扶貧資金績效評價辦法》已將該系統的有關信息作為財政專項扶貧資金績效評價的重要依據，有效提高了扶貧財政資金的使用效率。

在地方層面，海南省率先建設全省統一的財政預算管理一體化系統，浙江省成立數據財政管理中心，《江蘇省全面實施預算績效管理四年行動計劃》的出臺及江蘇省預算績效指標體系框架的發布等等在預算績效管理、數字財政上都作出了積極的探索。

本文著重探討在財政部制定的《預算管理一體化規范》和《預算管理一體化系統技術標準》框架下，項目資金預算績效管理如何納入預算管理一體化系統平臺，通過平臺流程及要素的設計達到“預算管理圍繞績效目標進行，預算管理的每項工作都以績效為核心導向”的要求。

二、預算管理一體化系統平臺與績效管理流程

2021年是全國大部分省市建設預算管理一體化系統平臺（以下簡稱一體化平臺）的起始年，隨著一體化平臺在全國范圍的推行，作為省級平臺，它必將完成海量數據的搜集，這些數據中包括了資金收支信息流數據、資金收支過程數據、資金使用結果數據等，如能妥善處理并科學應用這些數據，必將使財政資金管理工作實現智能化與自動化，發生大數據式飛躍。所謂大數據是指需要新處理模式才能具有更強的決策力、洞察發現力和流程優化能力來適應海量、高增長率和多樣化的信息資產。需要指出的是預算管理一體化系統根據支出性質和用途將項目區分為人員類項目、運轉類項目和特定目標類項目，前兩者主要對應基本支出，目標主要為三保支出中的保開門、保運轉。本文下述所指項目均為特定目標類項目，特定目標類項目是指部門和單位為完成其特定的工作任務和事業發展目標所發生的支出項目，該類項目屬性最明顯、占比最大，是項目核算的重點，也是績效管理的難點。特定目標類項目的績效管理具備體量巨大、類型繁多、價值巨大、實時處理的典型大數據特征，將一體化平臺打造成具有大數據功能的平臺以應對績效管理要求可謂正逢其時。

下面詳述預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有應用的績效管理閉環，如何在一體化平臺的流程及要素中實現。

（一）預算編制環節與績效目標

根據財政部預算管理一體化要素目錄，關于績效管理的14個要素均為填報項，包括績效目標、績效指標、產出指標、數量指標、質量指標、時效指標、成本指標、效益指標、經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響、滿意度指標、服務對象滿意度等指標。在預算編制期，進入項目庫的項目必須提供績效指標。歷來績效指標沒有統一標準是績效管理的難點之一，這里的標準既包括預算項目支出的價格定額標準體系，因為市場價格波動、預算項目信息復雜且封閉、項目經辦人員可能利用權力尋租等等原因，同樣的貨物與服務，使用預算資金的價格經常高于市場價格，導致財政資金出現浪費或者流失；也包括績效目標水平的標準體系，因為不同層級、不同行業、不同地區需要達到的績效目標水平有所不同，如何根據不同的績效水平制訂出符合項目內部要求的標準，對預算項目編制人員而言難度很大，在沒有大數據支持的情況下，財政部門的審核也存在較大困難。通過將現有指標體系嵌入一體化平臺可以解決這個問題，以江蘇省為例，該省已建立包含20個依據具體事務分類的共性指標及20類依據預算支出功能分類的個性指標體系，該體系涵蓋了大量決策、過程、產出、效益等一級指標及二級三級指標。在一體化平臺建設初期，可根據市場標準、歷史標準、行業標準、財政標準設置參考指標值。預算單位在確定績效目標后，可通過模糊搜索、精準推薦確定項目的各級指標。隨著預算執行與績效評價的反饋，一體化平臺數據積累量越來越大，大數據的價值將得以凸顯，將提供新的參考指標值。在原有標準體系的基礎上，為實現預算績效管理的自動化和智慧化等更高目標，還可以動態測算同類評價項目的合理指標和評價標準，比如通過收集同類項目多年的預算績效指標及其評價數據，結合數據包絡法、層次分析法等分析方法綜合測算選取該項目的新評價指標和評價標準。通過每年修正指標參考體系及參考值，來提高預算績效指標的科學性和客觀性。在以后年度的預算編制環節，同行業及同類型項目就可以對照指標數據對項目是否有必要立項、資金使用是否高效、績效目標是否合理、項目方案是否可行、籌資行為是否恰當等作出基本判斷。對于新政策、新需求、新產業導致的新項目，因為沒有任何參考數據，預算單位和財政部門應重點關注，共同設置新指標進行事前績效評價。

（二）預算執行環節與績效監控

預算執行與績效目標融合，實現績效目標引領預算執行、績效目標約束預算執行是項目實施的最佳狀態，目前仍有較多問題需要解決。據較早運行一體化平臺的海南省財政廳的專題報告，該省已經在項目庫中嵌入績效目標、項目支出標準和資金測算模塊，預算項目編制的科學性、精準性不斷提高。對于如何在一體化系統中構建績效管理體系，實現預算分配與績效目標分解，如何健全預算執行進度和績效目標程度雙監控，創新預算管理方式，如何在一體化系統中構建全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，從而實現預算和績效管理一體化，據該省報告稱這些仍在探索之中。所謂雙監控要對績效目標與預算執行進行同步監控，實現多少績效目標，就動用多少預算資金，未達績效目標預算資金的使用就要打問號。實現同步雙監控的難度主要為：績效目標的設定遵循從效果-產出-成本的路徑，在效果目標的指導下，明確該目標需要達到的產出。而預算執行過程則是從產出到效果的反向過程，所以效果目標往往具有滯后與難以評估的特征，例如某些環保項目的效果可能要數年甚至數十年時間才能得到檢驗，再如政策研究類項目的常用效果指標“對經濟增長的影響或提升程度”、“對社會經濟發展的影響或提升程度”等指標量化難度非常大。

因此筆者認為，為實現預算執行進度和績效目標實現程度雙監控的目標，一體化平臺應為每個項目設置一個核心績效指標作為項目預算執行及績效管理的抓手，在預算資金使用以及賬務處理的同時必須錄入該核心績效指標。

關于核心績效指標的理念詳述如下：在以績效目標為導向的預算管理過程中，為達到特定的經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響和服務對象滿意度效果，必須明確為達到這些效果所需要的產出指標，效果目標的實現依托于產出目標的實現。以城市居民最低生活保障金項目為例，該項目通過發放補助補貼要達到的效果是改善城市低收入群眾的生活水平，促進和諧社會建設。要達到這一效果應先設置城市居民最低生活保障標準，隨后排查統計出低于該標準的人群及每個人達到最低生活保障標準所需的補差金額，最后根據受益人數及所需補助金額確定預算項目資金。再比如物資采購類項目，應當根據不同效果指標對應不同的數量與單價標準，既要達到效果，又要避免浪費。筆者認為核心績效指標應當從產出指標中的數量指標中選擇，根據產出數量指標在項目實施過程中呈現的不同形態以及效果與產出指標的相關程度，可以將項目分為三類。第一類項目產出數量指標的特點是與財務支出憑證中的數量基本一致，預算的執行率與項目效果關聯度較高，包括物資采購類項目的商品數量與單價、社會保障類項目的受益人數與每個人的補助金額、農林業補貼類項目的自然稟賦數量與單位自然稟賦補貼金額等等。此類項目性質單純，并且涉及大量民生保障補助資金及工農業生產補貼資金，一體化平臺使用商品數量、受益人數等作為核心績效指標，在預算資金使用及賬務處理的同時錄入該指標，基本可以初步實現預算執行與績效目標的雙監控。第二類項目產出數量指標與財務支出原始憑證有直接對應關系，但預算的執行率與項目效果關聯度一般，比如大型會議類項目要達到的效果通常為“促進某項事業的發展，落實某項政策的執行”，而其財務支出的會議費發票僅有參會人數、會議天數等數量指標，與效果的實現并無直接關聯，此類項目可以用參會人數等作為核心績效指標，但需結合其他績效指標完善雙監控流程。第三類項目產出數量指標與財務支出原始憑證沒有直接對應關系，預算的執行率與項目效果關聯度較低。比如科研類項目的產出指標“研究報告數量”等，在預算執行過程中支出的印刷費、差旅費等與該指標關系不大。這類項目在預算編制過程就會出現從效果到產出難以量化的問題，應在實踐過程中通過同類項目的綜合分析，探索“研究進度”等績效核心指標，再進一步通過定期采集績效目標數據的方式盡量實現績效目標與預算執行過程的匹配。

在以核心績效指標為抓手的前提下，所有項目都需要定期收集并填報績效監控數據并上傳一體化平臺。根據以上三類項目的不同情況對績效監控數據可以提出不同要求，但每年除了項目結束后的績效評價，至少應組織一次中期績效評價。參考《江蘇省省級預算績效監控管理辦法》，中期績效評價主要包括以下工作：收集、整理、分析績效監控信息并填寫預算績效監控情況表，按序時進度將項目實際執行的情況與績效目標進行對比，在中期績效評價的基礎上對全年績效目標完成情況進行預測等等。對于涉及民生保障等重要項目資金，應當進行多次績效評價，也可以結合核心評價指標簡化流程。通過動態掌握預算資金的使用與績效目標的實現程度是否匹配，一體化平臺對于發生偏離的項目應當發出預警提示，對于有異常的發出整改通知，為資金支付提供參考。對于因國內外環境變化、國家政策變化、突然事件等等引起的預算執行波動較大的項目，一體化平臺應提供項目預算資金增加或減少的流程，并同步調整績效目標。對于績效監控中發現與目標嚴重偏離或者大概率將造成預算資金損失的項目，一體化平臺應提供項目中止執行程序，防止財政資金進一步的損失。

（三）預算完成評價及成果運用

預算執行結束后的評價包括單位自評、部門評價、財政評價等等方式，本文所指的是自預算執行完畢后應同步完成績效目標數據采集，作出一體化平臺系統自身的績效評價。平臺應嵌入以指標評價法為核心的各類績效評價方法，運用下列常規分析方法對項目績效進行評價：比如用因素分析法、比較法、最低成本法等模型分析項目的經濟性；用投入產出模型分析項目的效率性；用成本效益法分析項目的效益性等等。運用上述評價方法并結合預算標準、歷史標準等評價標準一體化平臺自動計算分析出評價結果。結合專家評審、公眾評判等主觀評價方法，得出綜合的預算績效評價結果。

項目績效評價結果主要運用在以下幾個方面：

1. 實現“以結果為導向”的預算管理，將績效評價結果與以后年度預算資金安排及績效管理強度結合。對于績效評價結果優良的項目，資金方面應該優先予以保障；對績效評價結果一般的項目應該增加績效評價的次數，督促項目績效管理水平的提升；對于績效評價差的項目可以根據情況相應調減預算或整改到位后再予以安排。

2. 在原有預算公開的基礎上加入項目績效評價結果的公開，非涉密項目，尤其是涉及民生保障類的項目，資金使用應接受全社會監督。

3. 建立專家智庫，利用智庫對數據進行更專業的分析，如多元回歸分析、聚類分析、判別分析等，進一步提升數據使用效率。同時利用智庫，加強財政大數據建設的理論基礎研究，預算績效評價需要和預算支出種類的各類數據，因此有必要重點研究和財政大數據建設有關預算相關性理論。

4. 一體化平臺可在保障隱私與數據使用正當性前提下，對各級人大代表開放查詢功能，人大代表包含各行業的精英，對各行業有深刻的認識，他們的參與可進一步提升我國公共管理水平，為財政管理提供新的活力與思想。

5.? 通過數據接口實現不同地區同類項目績效的綜合對比分析，進而查找各地區財政項目管理的不足，持續改進項目管理水平；通過數據接口探索一體化平臺與教育、環保、衛生等部門平臺的互聯互通，進行跨行業、跨部門的關聯性分析，進而通過調整宏觀財政政策，改善資源在各部門的配置。

綜上所述，績效指標標準不統一、數據共享不足、信息化程度不高等問題一直是推進績效管理的主要障礙。這些障礙隨著一體化平臺的建設都將迎刃而解，應當探索一體化平臺的績效管理模塊并擴展其大數據管理功能，逐步實現預算績效管理與預算執行的一體化，實現改進預算管理、優化資源配置、控制節約成本、提高公共產品質量和公共服務水平的目的。

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（作者單位：金湖縣財政局）