加強科研經(jīng)費“放管服”政策落地的幾點思考

楊秀文 鄒玉娜

科研經(jīng)費管理的基本原則是以人為本，以調(diào)動科研人員積極性和創(chuàng)造性為出發(fā)點和落腳點，強化激勵機制，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力，讓經(jīng)費為人的創(chuàng)造力服務，而不是人的創(chuàng)造力為經(jīng)費服務。2016年以來，以中共中央辦公廳國務院辦公廳印發(fā)《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號，以下簡稱“50號文”）為標志的系列科研經(jīng)費“放管服”政策不斷落地實施，取得了一定成效，但在實際工作中科研人員對“放管服”政策的獲得感仍未達到預期效果。筆者以公益性科研單位為例，分析科研經(jīng)費管理存在的問題，并提出相關解決建議。

一、落實科研經(jīng)費“放管服”政策存在的堵點問題

（一）大政方針既定，細化政策不及時不到位

近年來，科研經(jīng)費改革步伐不斷加快。早在2014年，國務院出臺的《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)〔2014〕11號）中強調(diào)，在評估評審中不得簡單按比例核減預算，不得在預算申請前先行設定預算控制額度。進一步下放預算調(diào)整審批權限，嚴格控制會議費、差旅費、國際合作與交流費，項目實施中發(fā)生的三項支出之間可以調(diào)劑使用，實施總額控制；項目完成任務目標并通過驗收，且承擔單位信用評價好的，項目結余資金按規(guī)定在一定期限內(nèi)由單位統(tǒng)籌安排用于科研活動的直接支出。可以說“國發(fā)〔2014〕11號”文件是科研經(jīng)費“放管服”政策的總領性文件，當時該文件下發(fā)非常激動人心，科研經(jīng)費改革創(chuàng)新管理理念樹立起來了，但文件的執(zhí)行基本被束之高閣，未能及時地細化實化，預算單位和科研人員也沒有實質(zhì)性體驗到改革的獲得感。直到2016年50號文的印發(fā)，科研經(jīng)費“放管服”才有了實施細則：包括簡化預算編制，下放預算調(diào)劑權限；提高間接經(jīng)費比重，加大績效激勵力度；勞務費支出不設比例限制；明確結轉(zhuǎn)結余資金留用政策等。“放管服”制度有了細則，政策實施就有了抓手，各公益性科研單位開始修訂、細化和完善科研經(jīng)費管理相關制度，有力地推動了科研經(jīng)費改革進展。2018年，國務院印發(fā)《關于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)〔2018〕25號）進一步指出：簡化科研項目申報和過程管理，減少不必要的資料申報；合并財務驗收和技術驗收；推行“材料一次報送”制度，賦予科研人員更大技術路線決策權等幾個方面的內(nèi)容。此次減負放權，在經(jīng)費管理上突出作用是科目調(diào)整的自主權增大了，“直接費用中除設備費外，其他科目費用調(diào)劑權全部下放給項目承擔單位”，但部分條款如有關分級責任擔當及基于績效、誠信和能力的科研管理改革等相關規(guī)定仍需進一步細化和落實。2021年，國務院辦公廳印發(fā)《關于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》（國辦發(fā)〔2021〕32號），改革力度空前，但相關管理部門針對科研經(jīng)費包干、預撥、推進無紙化報銷試點及合理核定科研單位工資總量等配套政策還有待細化。綜上，筆者認為，“放管服”政策落地的關鍵是貼近科研工作實際制定相應細則，減輕科研人員在經(jīng)費預算、執(zhí)行和驗收中的繁雜手續(xù)，從具體操作上加深細化實化“放管服”政策。

（二）科研經(jīng)費多頭管理，經(jīng)費管理從嚴從緊

公益性科研單位科研經(jīng)費管理和使用受橫向、縱向多方面制約。從橫向看，不同類別科研項目管理部門對資金管理和使用均制定了專門的規(guī)定，如重點研發(fā)項目、國家基金、基本科研業(yè)務費、成果轉(zhuǎn)化項目等都有專項資金管理辦法，經(jīng)費支出必須遵循該類科研項目經(jīng)費管理的要求。從縱向看，公益性科研單位隸屬于不同主管部門，在經(jīng)費支出管理模式上按中央財政主管部門的管理要求，細化本單位科研經(jīng)費管理辦法、財務報銷管理辦法、差旅費管理辦法等相關規(guī)定。按照這些規(guī)定編制預算、辦理資金收付等業(yè)務，對一些特定業(yè)務如屬于政府采購范圍內(nèi)的采購、服務及工程要按中央政府采購規(guī)定程序執(zhí)行；會議、培訓支出要按中央及主管部門關于會議培訓的要求執(zhí)行；試驗示范科研活動等凡有租地需求的項目必須在前一年“一上”預算申報新增資產(chǎn)配置計劃，這些是遵循中央部門管理相關要求執(zhí)行的；承接的地方科研項目還要遵照地方科研項目管理要求執(zhí)行。因此公益性科研單位經(jīng)費支出要遵循中央部門、項目主管部門及地方科研管理單位多頭管理，經(jīng)費管理存在從嚴從緊的情況。

（三）科研經(jīng)費“報銷難”，報銷手續(xù)繁雜苛細

為切實推進科研經(jīng)費“放管服”政策落地實施，從中央到主管部門不斷出臺規(guī)定，公益性科研單位也相應制定實施細則。但觀其成效，科研人員獲得感并不強，究其原因主要是在具體執(zhí)行過程中每類經(jīng)費支出規(guī)定的細節(jié)比較繁雜，例如會議費要在上年度制定計劃，確定資金來源、會議名稱、會議內(nèi)容、會議地點、參會人數(shù)，執(zhí)行中要對照上述因素做籌劃，會議地點、名稱、金額、列支渠道發(fā)生變動要進行變更申請，會議須到定點酒店召開，報銷時要填寫會議計劃執(zhí)行對照表等；材料采購需要驗貨，領用要有出庫登記；測試化驗費支出要附報告，大額測試費與預算的委托測試單位不一致時要提供說明；燃動費支出要附使用說明等。諸如此類，有些是國家及上級單位政策要求的，有些是單位內(nèi)控管理的必要環(huán)節(jié)，復雜繁苛的報銷手續(xù)使得科研人員不勝其煩，降低了其對“放管服”政策的獲得感。

（四）科研經(jīng)費“審計多”，審計口徑不一

經(jīng)費管理相關指導性文件都是國務院及財政部、科技部等制定的，各公益性科研單位對政策的解讀存在差異，各類審計要求的口徑也不近相同，例如某些科研項目執(zhí)行中購買冰箱用于低溫儲存化學試劑，在審計中不予認定，需要進行調(diào)賬處理；出版文獻信息傳播知識產(chǎn)權事務費只可列支外部印刷費，而項目執(zhí)行中使用的打印紙、硒鼓購置費審定為辦公用品等，只能調(diào)賬或在間接經(jīng)費列支；科研單位購置的電腦、打印機等通用辦公設備按行政單位通用辦公設備配置標準執(zhí)行，而且按在職在編人數(shù)計算，而實際上公益性科研單位除在職在編人員外還包括學生及勞務派遣人員，這些人數(shù)遠高于在編人數(shù)，按行政單位通用辦公設備配置標配的辦公條件達不到科研業(yè)務工作基本需求；個別審計單位將勞務派遣人員工資中代扣的工會經(jīng)費也不予確認等，導致公益性科研單位在制定實施細則時有所顧忌，經(jīng)費支出從嚴從緊，不能切實落實好“放管服”政策。

（五）科研人員關注“放”，未能理解“放管服”真正含義

近幾年“放管服”政策不斷出臺，每次都有新的亮點，非常吸引眼球，科研人員的著眼點基本都落在“放”的方面，對放開的前提條件關注較少，有些科研人員甚至對必須履行的基本內(nèi)控程序置之不顧，例如在差旅費執(zhí)行中，管理辦法明確規(guī)定了單位要建立健全公務出差審批制度，出差必須按規(guī)定報經(jīng)單位有關領導批準，從嚴控制出差人數(shù)和天數(shù)，但個別科研人員往往出差前不履行審批手續(xù)，報銷時后補審批，把審批作為可有可無的環(huán)節(jié)；項目經(jīng)費中列支相關性不強的支出、專家咨詢費支出單據(jù)咨詢內(nèi)容填寫不詳，咨詢時間填寫不細等，認為相關事項為經(jīng)費執(zhí)行中應“放”的內(nèi)容。

（六）預算管理績效指標設置缺乏統(tǒng)一標準，業(yè)財難以融合

簡化預算是落實“放管服”政策的重要內(nèi)容。歷經(jīng)幾年，雖不斷出臺預算簡化政策，但實際工作中預算仍比較繁雜：一是科研項目經(jīng)費預算和經(jīng)濟分類支出不統(tǒng)一，科技計劃項目與部門項目預算管理也不一致，科技計劃項目預算申報直接經(jīng)費簡化為設備費、業(yè)務費、勞務費三個科目，而部門預算項目需同時編制功能分類和經(jīng)濟分類預算，經(jīng)費支出時需要細化到會計核算的所有支出科目。預算執(zhí)行中，“類”及“款”級科目不能超預算執(zhí)行。二是績效指標設置缺乏統(tǒng)一規(guī)范性指導，指標設置不科學，績效自評難以充分對應評價。從2016年開始，入庫項目必須編制績效指標，經(jīng)過幾年修正，績效指標的完整性和規(guī)范性有很大程度提高，但可考核性仍存在差距，原因是部門預算項目執(zhí)行期和中期規(guī)劃期難以有效銜接，缺乏統(tǒng)一謀劃。另一方面，財務人員和科研人員都難以確定指標設置標準，往往是財務人員傳達布置，科研人員被動編制指標，匯總形成上報文本，后期的績效監(jiān)控和自評難度較大，耗費大家很多精力。

二、持續(xù)推進科研經(jīng)費“放管服”政策落地的幾點思考

2021年5月28日，習近平總書記在“兩院”院士大會上強調(diào)，要“強化規(guī)劃政策引導，給予科研單位更多自主權，賦予科學家更大技術路線決定權和經(jīng)費使用權，讓科研單位和科研人員從繁瑣、不必要的體制機制束縛中解放出來”。通過學習領會政策，筆者結合實際提出如下改進建議。

（一）盡快出臺有針對性的配套實施細則

2021年8月，國務院辦公廳印發(fā)《關于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》（國辦發(fā)〔2021〕32號），政策的相關內(nèi)容如“擴大經(jīng)費實施包干范圍，鼓勵有關部門和地方在從事基礎性、前沿性、公益性研究的獨立法人科研機構開展經(jīng)費包干制試點”，這一點需要項目主管部門和地方的具體措施；“擴大穩(wěn)定支持科研經(jīng)費提取獎勵經(jīng)費試點范圍。將穩(wěn)定支持科研經(jīng)費提取獎勵經(jīng)費試點范圍擴大到所有中央級科研院所。允許中央級科研院所從基本科研業(yè)務費、中科院戰(zhàn)略性先導科技專項經(jīng)費、有關科研院所創(chuàng)新工程等穩(wěn)定支持科研經(jīng)費中提取不超過20%作為獎勵經(jīng)費”，這一實質(zhì)內(nèi)容最為激動人心，主管部門需盡快制定具體措施和要求；“合理核定績效工資總量”亦需有明確的操作流程等。諸如此類，建議政策制定部門和上級單位廣泛調(diào)研，盡快制定細化實化操作性強的配套措施。

（二）切實做到上下政策有效銜接

一是科研機構主管部門、地方科研管理單位及項目管理部門在政策制定上把國家大政方針落到實處，細節(jié)上遵循“放”的原則，針對部門或地方的特殊情況，提出“放”的政策支持及“管”的對策，力爭在“減”字上下功夫，有利于創(chuàng)新和執(zhí)行；二是在經(jīng)費支出細節(jié)上遵照項目承接主體的管理規(guī)定，有利于遵循科研活動發(fā)展規(guī)律和經(jīng)費需求的實際情況。

（三）進一步簡化經(jīng)費支出要求

衡量科研經(jīng)費“放管服”政策是否落地的關鍵是經(jīng)費支出環(huán)節(jié)。各級經(jīng)費管理部門應認真全面研究報銷流程的各個環(huán)節(jié)。首先，在保障內(nèi)控必要性的情況下，盡量簡化報銷審批環(huán)節(jié)，給項目負責人更大的經(jīng)費使用自主權。其次，挖潛“放”的深度，在經(jīng)費支出細節(jié)上做到能減盡減：一是在支出方式上，建議長期外聘人員及學生發(fā)生的差旅住宿費用及經(jīng)辦的業(yè)務等使用銀行卡支付，保留結算痕跡即可，不強制要求使用公務卡結算；二是針對會議培訓支出，建議科研業(yè)務性會議、培訓根據(jù)科研任務需要召開，無需前一年編制預算，報銷時無需填報會議執(zhí)行對照表，但執(zhí)行時要控制標準，禁止在高檔會所召開，報銷時須附會議支出流水等資料，確保會議支出真實，保證內(nèi)控管理需要；三是建議科研及成果轉(zhuǎn)化業(yè)務租房租地決定權視業(yè)務需要而定，弱化以租房租地年度新增資產(chǎn)配置預算限制業(yè)務執(zhí)行；四是建議差旅活動乘坐飛機強制要求購買公務機票，以給科研人員節(jié)約更多時間。總之，建議在風險可控情況下，大力簡化經(jīng)費支出報銷要求。

（四）明確審計重點轉(zhuǎn)變檢查理念

對科研經(jīng)費審計，一般分為上級主管單位組織的審計檢查及社會中介機構進行的項目驗收審計。建議上級主管部門將審計檢查重點放在單位內(nèi)部控制的完整性和主要風險點控制上，為科研單位在經(jīng)費管理和制度執(zhí)行大方向上把脈，突出指導性，協(xié)助解決經(jīng)費管理中存在的疑難問題；項目驗收審計重點放在考核經(jīng)費支出績效，而非拘泥于支出細節(jié)上。例如對科研項目需要儲存試劑而購置的冰箱、執(zhí)行科研任務主要儀器設備的維修費、勞務派遣人員相關的管理費用等，這些經(jīng)費支出在符合相關要求的情況下建議予以認定。另外項目審計驗收提供的資料應該適度精簡，減輕科研人員和財務助理工作負擔。科研管理部門及審計單位應共同研究制定符合“放管服”理念的審計管理規(guī)范，作為項目承擔單位和項目負責人項目執(zhí)行和審計驗收的范本。

（五）完善預算管理科學設置績效指標

一是加強科研項目預算頂層設計，建立適合科研經(jīng)費管理的核算體系，國家財政經(jīng)濟分類科目應單獨設計，使之適合科研經(jīng)費支出核算，解決科研經(jīng)費會計核算與經(jīng)費預算、決算“兩張皮”問題。二是完善項目預算及評審機制，項目評審的關鍵是科研項目績效產(chǎn)出，科研項目承擔單位和項目負責人對擬申報項目和資金需求必須充分醞釀，科學設計技術路線和產(chǎn)出指標，當年指標與中期指標要有效銜接。三是部門預算項目主管司局應對所管理的項目預算指標做統(tǒng)一規(guī)范性要求，并組織專家對基層科研單位績效指標進行審核，結合績效目標核定資金支持。四是合理分配資金，公益性科研單位根據(jù)設定的產(chǎn)出指標和科研業(yè)務安排等情況分配資金，加強科研經(jīng)費與績效指標有效銜接，保證分配的科研任務有相應的資金支持。五是項目管理單位根據(jù)基層科研單位績效指標完成情況給予資金獎懲，形成項目績效和資金匹配的良性循環(huán)。