公共物品供給的尋租行為研究
——以南京市經濟適用住房供給為例

王炳宏

（中水北方勘測設計研究有限責任公司，天津 300222）

一、問題的引出

我國城市住房制度的市場化改革始于20世紀末。1998年，國務院發布了《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發〔1998〕23號），標志著“高收入家庭購買或租賃市場價商品房，低收入家庭購買經濟適用房，最低收入家庭租賃政府或單位提供的廉租房”的城市住房供應制度的建立，隨后的《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》（國發〔2003〕18號）進一步鼓勵我國城市住房的市場化運作和爆發式發展。作為社會主義市場經濟發展的產物，城市住房市場的蓬勃發展無疑也促進了社會主義市場經濟體制的進一步完善。然而，當下居高不下且嚴重脫離土地和房屋使用價值的城市住房價格卻將相當一部分城市居民的“住房權”進行了實際上的剝奪。無論是1998年的23號文還是2003年的18號文，建立和完善滿足不同收入家庭需要的多層次城鎮住房供應體系都是其重要目標。因市場失靈而造成的這一結果顯然背離了這一目標，因此作為社會公共利益代表的政府必須以恰當的調控手段對此進行干預。

2004年11月22日，南京市人民政府根據國務院相關部委頒布的《經濟適用住房管理辦法》，制定并頒布實施了《南京市經濟適用住房管理實施細則》，該法規從建設管理、價格管理、銷售管理和監督管理等方面對南京市經濟適用住房的建設、銷售和管理行為做出了具體規定。該細則所稱的經濟適用住房，是指“政府提供政策優惠，限定建設標準、供應對象和銷售價格，具有保障性質的政策性商品住房”。由此可以看出，與純粹的商品性住房相比，由政府提供的經濟適用住房具有政策保障性、管制性和非營利性等特點，是一類典型的準公共物品。此外，根據該細則第三十六條的規定，只有少數符合條件的家庭才可申請限購一套經濟適用住房。由此也可以看出，經濟適用住房制度是以少數城市居民作為房屋銷售制度的政府干預行為，其目的在于有效保障城市中等偏低收入群體的基本住房權利，類似的還有城市廉租房制度。

根據“公共選擇”學派創始人詹姆斯·M. 布坎南(James M. Buchanan）的論述，租是政府干預的結果，其形成歸根于政府對自由市場經濟的政策干預。在政府干預過程中，如果政府行為違背市場規律或者政府取代市場的調節過程，那么租下降的趨勢就會被抵消，甚至完全停止，取而代之的便是政治交易中的尋租行為，而尋租從整個社會的角度來講顯然是一種資源的浪費。經濟適用住房作為由政府提供的一類準公共物品，在其供給過程中不可避免地存在著尋租行為。

二、公共物品供給和尋租行為的概念界定

（一）公共物品供給相關概念的界定與分析

“公共物品”這一概念最早見于著名財政學家A. R. 林達爾（A. R. Lindahl）的博士論文《公平稅收》，美國經濟學家保羅·A. 薩繆爾森（Paul A. Samuelson）在其1954發表的《公共支出的純理論》中第一次給出了判別是否為公共物品的兩個基本依據，即是否具有消費上的非競爭性和供給上的非排他性。從《南京市經濟適用住房管理實施細則》對經濟適用住房建設、銷售和監督等方面的管理規定可以看出，南京的經濟適用住房事實上是由政府供給的，是一類典型的具有供給排他性和消費非競爭性的準公共物品，盡管其開發建設和銷售遵循了一些市場運作原則。我國學者當前對于“公共物品”普遍傾向以“非競爭性”和“非排他性”兩個維度來對物品進行分類（表1）。

表1 社會供給的物品類型

（二）尋租行為相關概念界定

“租”也稱“租金”（rent），其最初的經濟含義始于地租，本文探討的“租”是指由制度稀缺性和政府干預所帶來的超額利潤。在布坎南等人看來，租或租金是指在支付給生產要素所有者的報酬中，超過要素在任何可替代用途上所能得到的那一部分。而“尋租”（rent-seeking）是“租”的衍生概念，本文對尋租的認識傾向于布坎南所強調的尋租制度含義，即尋租是“這樣一種制度背景中的經濟行為，在那里，追求滿足私利的個人盡力使價值最大化的行為造成的是社會浪費而不是社會剩余”，是指用較低的賄賂成本獲得較高的收益或超額利潤。

廣義的尋租行為不僅包括企業個體或利益集團通過宣傳、說服、哄騙等手段去獲得稀缺機會，還包括政府部門通過投入其所掌握的由民眾賦予的公共權力來創造租金空間，進而攫取暴利的設租（rent-setting）和抽租（rent-extracting）行為，而且尋租人與設租人之間因為利益的一致性形成了整個尋租行為的交易過程。下文對南京市經濟適用住房供給中尋租行為的分析，既包括對經濟適用住房建造者和消費者尋租行為的分析，也包括對經濟適用住房從項目建設到市場銷售整個過程中政府部門設租和抽租行為的探討。

三、南京市經濟適用住房供給中的尋租行為分析

（一）經濟適用住房供給中尋租行為分析

尋租理論認為，尋租行為的產生至少要同時滿足以下三個前提條件：一是要有“租”的存在；二是要有相關群體的逐利動機；三是要有產生前兩個前提條件的政策保障或政策漏洞。廣義的尋租行為過程，包括政府設租過程、企業尋租過程和政府抽租過程的有機統一。政府設租與企業或利益集團尋租的交易過程從供求關系來看通常表現為三種情況：第一種情況是先有租的供給（設租），然后產生租的需求（尋租）；第二種情況是先有對租的需求（尋租），然后有租的供給（設租），在政府滿足其訴求的過程中，貪污受賄（抽租）等行為便不可避免地產生了；第三種情況是設租和尋租的彼此作用和相互制約。在南京市經濟適用住房整個供給過程的不同階段，這三種情形都不同程度地存在著。

南京市經濟適用住房供給中的尋租行為相對復雜。第一，經濟適用住房供給過程涉及的群體較多。根據《南京市經濟適用住房管理實施細則》第一章第六條的規定，南京市經濟適用住房管理工作涉及包括市房產管理局、市規劃局、市國土資源局等在內的九個政府部門，再加上投標方、建設方、監理方和消費方，整個供給過程涉及的利益主體非常多。第二，在招投標、建設、銷售和售后以及監督管理的各個供給環節，需要審批的程序過多。《南京市經濟適用住房管理實施細則》第一章第五條規定，購買經濟適用住房實行申請、審批和公示制度。第三，在最初的招投標階段和最后的監督管理階段，第一種情況極有可能發生；在經濟適用住房建設階段，極有可能出現乙方尋租以后帶來的第二種情況；而在銷售階段，則有可能帶來第三種情況。此外，基于投標方和建設單位之間的轉包關系、銷售單位與采購者之間的供求關系而產生的尋租行為也帶來了巨大的尋租成本和危害。

（二）經濟適用住房供給中尋租行為的成因及成本分析

1.經濟適用住房供給中尋租行為的成因分析

第一，經濟適用住房與純粹的私人物品不同，它是由政府提供的一類對城市中低收入群體進行住房保障的準公共物品，這一性質就決定了經濟適用住房在純市場供給中“市場失靈”的必然性，因此通過政府干預進行該產品的供給行為必不可少。而根據布坎南關于租及尋租的理論，這一領域中潛在的大量“超額利潤”必然誘使“經濟人”開展廣泛的尋租行為。

第二，經濟適用住房較小的需求彈性和供房信息的不對稱，使得大量尋租者對尋租行為“趨之若鶩”。建立在信息不完全基礎上的成本-收益分析必然促使人們愿意支付額外的購房成本（尋租）來獲得這一購房機會，而事實上是大量的尋租成本無法收回，社會整體福利出現了較大損失。

第三，“委托-代理”等關系帶來的機制缺陷為創租和尋租行為提供了溫床。從博弈論的視角來看，準公共物品供給中的多個博弈主體由于權力地位和信息資源擁有等方面的不平等，極易形成委托代理關系。作為公有產權代理人的政府部門及其工作人員，或者作為政府委托方的壟斷組織，在市場機制貧乏和政府調控頻發的國家，極易出現政府或壟斷組織個別人員的尋租行為，經濟適用住房的供給也不例外。

2.經濟適用住房供給中尋租行為的成本分析

根據布坎南對尋租活動支出的分類，尋租成本的構成包括以下三個方面：①壟斷權潛在獲得者的努力和支出；②政府官員為獲得潛在壟斷者的支出，或對這種支出做出反應而采取的努力和措施；③作為尋租活動的一種結果，尋租行為帶來了尋租的社會成本。

南京市經濟適用住房供給中的尋租成本也包括個體成本和社會成本兩個部分。理性的“經濟人”在尋租之前總會進行成本-收益分析，因此我們先從尋租行為帶來的直接的個體成本進行分析。假設經濟適用房的供給過程僅涉及兩個政府部門甲和乙，兩個投標單位A和B，我們可以得到如圖1所示的尋租活動參與者的心理組合。

圖1 政府部門和投標單位的心理組合

其他具備潛在尋租活動生成條件的參與者的兩兩組合均可得到類似的心里組合，本文以圖1的例子對尋租的個體成本進行分析。心理組合1反映了當今社會最為腐敗，也是最為典型的尋租行為，即投標單位A妄圖通過“走捷徑”（尋租）來獲得經濟適用住房的獨家生成、銷售等權利，但這不是一個簡單的搜尋過程，其消耗的成本有信息搜尋上的投入，有通過賄賂等方式游說政府部門甲或者其主要負責人員的成本，還有被其他競爭者擊敗而功虧一簣的風險等。另外，政府部門甲或者其主要負責人員的“設租”成本則包括擊敗部門乙從而獲得招標權的時間、精力，以及被處罰停職的風險等。心里組合2和3則主要反映了個體的“避租”成本。在心理組合2的情況下，部門乙的避租成本主要是指乙在秉公執法的同時，為了自己職位的穩定，也需要投入一定的稀缺資源來保護自己。在心理組合3的情況下，投標單位B的避租成本表現如下：為了避免給政府部門甲留下不合作、不積極的印象，在A巨大的尋租投入面前，B也必須投入一定的尋租成本來保護自己，這樣的惡性循環勢必會帶來B避租成本的上升。心理組合4則要相對好一些，但難免會受到1、2、3這三種情況的影響，使得政府部門乙和投標單位B陷入不得不跟隨尋租的活動中。

在經濟適用住房供給過程中，尋租行為的社會成本主要表現在尋租的“擠占效應”上。首先，尋租導致了社會資源配置上的扭曲，尋租行為消耗了社會資源卻沒帶來任何產出，造成了社會資源的浪費；其次，尋租導致了社會創新的停滯，如果企業家的心思都花在通過制度缺陷獲取壟斷地位進而獲取超額利潤上，那么企業將喪失創新的動力；最后，尋租帶來的壟斷造成了社會福利的損失，通過尋租拿到經濟適用住房建設、銷售等資格的企業在售房過程中必然通過各種方式這部門成本內部化，經濟適用住房的住房保障功能會因此而喪失，這時消費者剩余會消失，甚至為負，社會福利損失慘重，這種現象往往可以從國家的壟斷性經營行業中看出端倪。

結 語

我國經濟適用住房供給中尋租現象產生的根本原因在于制度缺陷，對于大部分會降低社會福利的尋租行為需加以嚴格控制。

從宏觀層面來說，首先要從憲法入手，完善相關法律體系，《南京市經濟適用住房管理實施細則》需要進一步完善；其次應完善相關配套制度建設，包括收入分配制度和稅收制度等；最后，政府部門要通過讓公民參與政策措施的制定環節和進行有效建議，切實保障相關利益群體的知情權，盡力促進供房信息的對等和充分。

從微觀層面來說，一方面要通過廣播電視等傳媒途徑加強整個社會的道德觀念教育，同時建立社會成員的誠信檔案，盡可能地消除尋租的個體沖動；另一方面要加大尋租和設租的懲罰力度，提升尋租活動的成本，使相關利益群體在成本收益分析之后能主動放棄尋租。

總之，要充分協調好市場配置和政府干預在準公共物品供給中的配合和搭配，在尋租治理過程中，要通過尋租誘導制度的重新安排積極尋求尋租行為的正外部性。