邏輯與進(jìn)路：農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)實(shí)現(xiàn)與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展
——基于馬克思所有權(quán)理論的視角

崔 超

(山東師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)(1)2018年《中華人民共和國(guó)憲法》第八條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷(xiāo)、信用、消費(fèi)等各種形式的合作經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制經(jīng)濟(jì)。”是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要形式。“加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力是堅(jiān)持社會(huì)主義方向，實(shí)現(xiàn)共同致富的重要保證”(2)習(xí)近平：《擺脫貧困》，福建人民出版社1992年版，第142-143頁(yè)。，也是中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期堅(jiān)持的政策取向(3)關(guān)銳捷、黎陽(yáng)、鄭有貴：《新時(shí)期發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)踐與探索》，《毛澤東鄧小平理論研究》2011年第5期。。2020年黨的十九屆五中全會(huì)的召開(kāi)，標(biāo)志著我國(guó)將開(kāi)啟全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的新征程(4)崔超：《發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)：全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的路徑選擇》，《馬克思主義研究》2021年第2期。，在這一重要?dú)v史節(jié)點(diǎn)，黨中央將“發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”作為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容，寫(xiě)入《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》。這充分表明了在新時(shí)期發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)仍是黨中央所關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。土地是農(nóng)村集體資產(chǎn)中重要的資源性資產(chǎn)，歸農(nóng)民集體所有(5)2019年《中華人民共和國(guó)土地管理法》第九條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有。”2017年《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第六十條規(guī)定：“屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)。”，因而集體土地所有權(quán)能否實(shí)現(xiàn)關(guān)系著農(nóng)村土地的有效利用及價(jià)值顯化，進(jìn)而影響著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。宅基地作為農(nóng)村土地的一種類(lèi)型，其集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)，也必定會(huì)對(duì)促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義。

一、邏輯機(jī)理：宅基地集體所有權(quán)與集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

關(guān)于所有權(quán)問(wèn)題，馬克思有著較為系統(tǒng)的論述。一方面他認(rèn)為，所有權(quán)屬于法學(xué)范疇，即“占有，是一個(gè)事實(shí)，是無(wú)可解釋的事實(shí)，而不是權(quán)利。只是由于社會(huì)賦予實(shí)際占有以法律規(guī)定，實(shí)際占有才具有合法占有的性質(zhì)”(6)《馬克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社2002年版，第137頁(yè)。；另一方面他還認(rèn)為，所有權(quán)是“在一定所有制關(guān)系下產(chǎn)生出來(lái)的，并且在復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系中還涉及和反映著許多派生的權(quán)利”(7)葛揚(yáng)：《馬克思所有制理論中國(guó)化的發(fā)展與創(chuàng)新》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究》2016年第10期。。在此基礎(chǔ)上，馬克思進(jìn)一步提出了土地所有權(quán)的概念，他認(rèn)為，“土地所有權(quán)的前提是，一些人壟斷一定量的土地，把它當(dāng)做排斥其他一切人的、只服從自己私人意志的領(lǐng)域”(8)《馬克思恩格斯文集》第7卷，人民出版社2009年版，第695頁(yè)。。所以，在馬克思看來(lái)，土地所有權(quán)所體現(xiàn)的是土地完全排他地屬于其所有者，并且這種歸屬不僅體現(xiàn)在土地所有者對(duì)土地的實(shí)際占有，還存在于私人的意志領(lǐng)域。同時(shí)，馬克思對(duì)于從土地所有權(quán)中衍生出的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等權(quán)利，也有著較為系統(tǒng)的論述。

首先，就土地的占有權(quán)而言，馬克思認(rèn)為，“實(shí)際的占有，從一開(kāi)始就不是發(fā)生在對(duì)這些條件的想象的關(guān)系中，而是發(fā)生在對(duì)這些條件的能動(dòng)的、現(xiàn)實(shí)的關(guān)系中，也就是這些條件實(shí)際上成為的主體活動(dòng)的條件”(9)《馬克思恩格斯文集》第8卷，人民出版社2009年版，第144頁(yè)。。這意味著土地的占有所體現(xiàn)的是土地占有者與土地本身在現(xiàn)實(shí)中的一種實(shí)際互動(dòng)關(guān)系，而不是存在于意志中的占有關(guān)系，也就是土地所有權(quán)中所體現(xiàn)的對(duì)土地的實(shí)際占有。

其次，就土地的使用權(quán)和收益權(quán)而言，馬克思在談及地租問(wèn)題時(shí)指出：“為取得土地的使用權(quán)(無(wú)論是為生產(chǎn)的目的還是為消費(fèi)的目的)而以地租名義支付給土地所有者”(10)《馬克思恩格斯文集》第7卷，人民出版社2009年版，第714頁(yè)。。這既表明了土地使用權(quán)是從土地所有權(quán)中分離出來(lái)的一項(xiàng)權(quán)利，也表明了獲得土地的使用權(quán)需要獲得土地所有者的授權(quán)，因而土地使用者與土地所有者之間往往是一種經(jīng)濟(jì)關(guān)系。同時(shí)，土地所有者通過(guò)這種經(jīng)濟(jì)關(guān)系從其所有的土地上能夠獲得一定的收益，這種享有收益的權(quán)利也正是源于對(duì)土地的所有。當(dāng)然，土地所有者通過(guò)所有土地獲得的收益不僅只有地租，還有勞動(dòng)產(chǎn)品等。對(duì)此，馬克思在《資本論》《古代社會(huì)思想史筆記》等著作中都有著詳細(xì)的闡述。

最后，就土地的處分權(quán)而言，馬克思基于土地在其所有者將其出租前后，或者說(shuō)，依據(jù)使用權(quán)和占有權(quán)從所有權(quán)中分離后的不同鏡像，論及土地的處分權(quán)。在土地出租前，即使用權(quán)和占有權(quán)尚未從所有權(quán)中分離之時(shí)，土地所有權(quán)人可以“像每個(gè)商品所有者處理自己的商品一樣去處理土地”(11)《資本論》第3卷，人民出版社2004年版，第696頁(yè)。，也就是說(shuō)土地所有者在此時(shí)可以按照自己的意志決定土地的用途，不受他人干涉。而在土地出租后直至期滿(mǎn)，土地及地上附屬物將會(huì)從承租人手里，“再回到原來(lái)那個(gè)土地所有者的最后繼承人手里”(12)《馬克思恩格斯文集》第7卷，人民出版社2009年版，第876頁(yè)。，這時(shí)土地所有者將會(huì)重新獲得土地的處分權(quán)。足以見(jiàn)得，土地所有權(quán)是土地各項(xiàng)權(quán)能存在的基礎(chǔ)，只有確保土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)，才能確保土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等各項(xiàng)衍生權(quán)能得到充分發(fā)揮。

農(nóng)民集體土地所有制在我國(guó)的建立，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部全體成員都能平等享有集體土地的所有權(quán)，即占有、使用、收益、處分等各項(xiàng)權(quán)利，能夠有效規(guī)避土地私有可能造成的部分人喪失土地的弊端，從而使土地不僅成為農(nóng)民從事生產(chǎn)的主要依靠，也成為農(nóng)民家庭的福利保險(xiǎn)(13)杜潤(rùn)生：《談股份合作制》，《上海農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》1994年第5期。，因而通過(guò)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)，便使土地具備了對(duì)農(nóng)村集體成員的社會(huì)保障功能。這一功能具體體現(xiàn)在“耕者有其田”和“居者有其屋”兩個(gè)方面。其中農(nóng)村集體土地中的宅基地就是供集體經(jīng)濟(jì)組織成員建造房屋，以用來(lái)解決“居者有其屋”的一種集體建設(shè)用地。宅基地的所有權(quán)同樣由農(nóng)民集體來(lái)行使，而農(nóng)民集體中的各個(gè)成員也自然共同享有由宅基地所有權(quán)所衍生的各項(xiàng)權(quán)利，也就是說(shuō)，宅基地所有權(quán)本身具備居住保障價(jià)值。同時(shí)，宅基地作為一種集體資源性資產(chǎn)，其本身也具有財(cái)產(chǎn)屬性，而所有權(quán)則是某個(gè)主體擁有作為其財(cái)產(chǎn)的某個(gè)客體所得到的法律上的承認(rèn)和保護(hù)(14)劉偉、平新喬：《經(jīng)濟(jì)體制改革三論：產(chǎn)權(quán)論、均衡論、市場(chǎng)論》，北京大學(xué)出版社1990年版，第1-2頁(yè)。。所以，宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性能夠通過(guò)宅基地集體所有權(quán)得以體現(xiàn)。從這一角度來(lái)看，只有農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)實(shí)現(xiàn)，才能完全體現(xiàn)宅基地自身的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。而財(cái)產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)亦將惠及對(duì)其擁有所有權(quán)的農(nóng)民集體。因此，農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)能否實(shí)現(xiàn)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)。

概言之，在土地的各項(xiàng)權(quán)能之中，所有權(quán)是最基本的、最核心的權(quán)能，其他的各項(xiàng)權(quán)能都是由所有權(quán)衍生而來(lái)。我國(guó)農(nóng)村的宅基地制度和集體經(jīng)濟(jì)建立在農(nóng)村集體土地所有制基礎(chǔ)之上。宅基地的價(jià)值是通過(guò)宅基地集體所有權(quán)實(shí)現(xiàn)來(lái)得以體現(xiàn)，也正是由于宅基地自身價(jià)值的體現(xiàn)，才使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)從中受益而得到發(fā)展。可見(jiàn)，宅基地集體所有權(quán)實(shí)現(xiàn)與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著密切的內(nèi)在聯(lián)系。

二、追根溯源：宅基地集體所有權(quán)的建立與集體經(jīng)濟(jì)的形成

農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)與集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)在關(guān)聯(lián)的邏輯形成是有歷史根源的，但起初二者之間并無(wú)聯(lián)系。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)概念的提出要早于宅基地。“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)”一詞早在1931年就已經(jīng)出現(xiàn)在黨的重要文獻(xiàn)之中。1931年11月，在《中共中央關(guān)于土地問(wèn)題給蘇區(qū)中央局的信》中提出了“因?yàn)橹袊?guó)革命即使轉(zhuǎn)變到社會(huì)主義革命后，也必須進(jìn)展到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，才能提出消滅富農(nóng)的任務(wù)，這就是說(shuō)即在革命轉(zhuǎn)變后也還要經(jīng)過(guò)一個(gè)過(guò)程……這個(gè)過(guò)程的快慢，主要的決定于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力量與世界無(wú)產(chǎn)階級(jí)尤其是蘇聯(lián)無(wú)產(chǎn)階級(jí)的幫助”。這表明了在民主革命時(shí)期，黨中央就將發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)明確為推動(dòng)社會(huì)主義革命、消滅資產(chǎn)階級(jí)的重要路徑。但是當(dāng)時(shí)中國(guó)落后的生產(chǎn)力及反帝反封建的新民主主義革命性質(zhì)決定了在這一時(shí)期容許有資本主義因素的發(fā)展(15)賈繪澤：《論黨在民主革命時(shí)期保護(hù)民族工商業(yè)和發(fā)展資本主義的思想》，《思想理論教育導(dǎo)刊》2008年第1期。，因而當(dāng)時(shí)所形成的以“合作社”為代表的“小生產(chǎn)者的集體的經(jīng)濟(jì)”，雖然已經(jīng)“帶有了一些社會(huì)主義的成分”(16)《建黨以來(lái)重要文獻(xiàn)選編(1921—1949)》第10卷，中央文獻(xiàn)出版社2011年版，第174頁(yè)。，但還不能稱(chēng)之為社會(huì)主義的集體經(jīng)濟(jì)。中華人民共和國(guó)成立后，1950年中央人民政府頒布《中華人民共和國(guó)土地改革法》，正式廢除了“地主階級(jí)封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制”。同時(shí)還規(guī)定“土地改革完成后，由人民政府發(fā)給土地所有證，并承認(rèn)一切土地所有者自由經(jīng)營(yíng)、買(mǎi)賣(mài)及出租其土地的權(quán)利”。自此，農(nóng)村的土地歸為農(nóng)民私人所有。這是建國(guó)后有關(guān)土地產(chǎn)權(quán)歸屬的一次歷史性變革。可見(jiàn)，從民主革命時(shí)期到建國(guó)初期，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)尚未在我國(guó)正式形成，宅基地的概念也尚未出現(xiàn)，其作為土地中的一部分歸農(nóng)民個(gè)人所有，并受到法律的保護(hù)。

土地改革后，黨和國(guó)家根據(jù)當(dāng)時(shí)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)狀況，通過(guò)推動(dòng)合作化運(yùn)動(dòng)，對(duì)個(gè)體農(nóng)業(yè)進(jìn)行社會(huì)主義改造。在1954年第一部《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》)中，一方面提出了“勞動(dòng)群眾集體所有制”的概念，強(qiáng)調(diào)個(gè)體農(nóng)民終將走向勞動(dòng)群眾集體所有制；另一方面也強(qiáng)調(diào)國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地及其他生產(chǎn)資料、合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋、各種生活資料的所有權(quán)，以及私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)(17)1954年《中華人民共和國(guó)憲法》第八條規(guī)定：“農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”；第十一條規(guī)定：“公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)”；第十二條規(guī)定：“公民的私有財(cái)產(chǎn)的繼承權(quán)”。。隨著合作化運(yùn)動(dòng)的不斷推進(jìn)，對(duì)土地交易的限制也不斷加強(qiáng)。在1955年《關(guān)于農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)移及契稅工作的通知》中，就明確指出要通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)村土地買(mǎi)賣(mài)、典當(dāng)及其他轉(zhuǎn)移的審核和批準(zhǔn)，來(lái)防止農(nóng)民不必要的出賣(mài)和出典土地。隨后1956年頒布的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定了“入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有”。同時(shí)，在《章程》中還規(guī)定，社員新修房屋需用的地基則需要由合作社統(tǒng)籌解決，或者通過(guò)鄉(xiāng)人民委員會(huì)協(xié)助解決，但原有的房屋地基不必入社。這里的“地基”實(shí)際上就是“宅基地”的前身。這標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村土地制度由私有向私有和集體所有并存的制度過(guò)渡，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)得以初步形成。此時(shí)的宅基地雖然仍歸農(nóng)民個(gè)人所有，但是其所有權(quán)權(quán)能在一定程度上已經(jīng)開(kāi)始受到集體的限制。

直到1958年人民公社化運(yùn)動(dòng)在全國(guó)范圍內(nèi)大規(guī)模推行，宅基、私有的房屋等才一律轉(zhuǎn)為人民公社集體所有(18)吳遠(yuǎn)來(lái)：《農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度研究》，湖南人民出版社2010年版，第56頁(yè)。，我國(guó)農(nóng)村土地制度也一并實(shí)現(xiàn)了由私有和集體所有并存向集體所有的歷史性過(guò)渡。但是人民公社成立初期“一平二調(diào)”的盛行，侵害了“農(nóng)民集體”的宅基地和房屋所有權(quán)。為此，我們黨開(kāi)始調(diào)整農(nóng)村政策，最終在1961年正式確立了“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制。并于1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》中，首次提出“宅基地”的概念，還明確規(guī)定，宅基地歸生產(chǎn)隊(duì)所有，由生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一規(guī)劃，不準(zhǔn)出租和買(mǎi)賣(mài)，但社員擁有房屋的所有權(quán)以及出租和買(mǎi)賣(mài)的權(quán)利(19)1962年《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定：“生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買(mǎi)賣(mài)”；“社員新建房屋的地點(diǎn)，要由生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一規(guī)劃”；“社員有買(mǎi)賣(mài)或者租賃房屋的權(quán)利”。。同時(shí)，為了進(jìn)一步明確宅基地相關(guān)權(quán)利，在1963年《關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》中，對(duì)宅基地的權(quán)屬、宅基地與房屋的關(guān)聯(lián)、宅基地的取得等方面進(jìn)行了明確規(guī)定。一是宅基地所有權(quán)歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有，而社員則享有使用權(quán)；二是宅基地禁止出租和買(mǎi)賣(mài)，但宅基地上的房屋可以出租和買(mǎi)賣(mài)；三是新宅基地的取得需要進(jìn)行申請(qǐng)，如占用耕地，還需要經(jīng)過(guò)縣委審批(20)韓清懷：《農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2015年版，第93頁(yè)。。至此，宅基地集體所有權(quán)與集體經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系也逐漸清晰，在人民公社體制下的公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體享有宅基地的所有權(quán)，并由生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一規(guī)劃、分配，社員則享有宅基地的使用權(quán)，生產(chǎn)隊(duì)不能任意收回或調(diào)用宅基地，故而宅基地主要體現(xiàn)出居住價(jià)值。因此，宅基地集體所有權(quán)權(quán)屬雖然清晰，卻無(wú)法對(duì)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到直接影響。

三、相互割裂：宅基地集體所有權(quán)的虛化與集體經(jīng)濟(jì)的“空殼化”

如果說(shuō)人民公社時(shí)期，農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)能發(fā)揮達(dá)到峰值，那么改革開(kāi)放后，在農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度創(chuàng)新和城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌管理逐步強(qiáng)化的雙重影響下，農(nóng)村集體土地所有權(quán)呈“虛化”態(tài)勢(shì)，而與農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛化相對(duì)應(yīng)的，是集體經(jīng)濟(jì)的“空殼化”。

改革開(kāi)放后，黨和國(guó)家總結(jié)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在不改變土地等基本生產(chǎn)資料集體所有的前提下，打破了政社合一的、高度集體化的人民公社體制，建立了“使用權(quán)與所有權(quán)相分離”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，給予農(nóng)民以生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)以及在生產(chǎn)和流通領(lǐng)域的合作經(jīng)營(yíng)權(quán)，極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)勞動(dòng)積極性、解放了農(nóng)村的生產(chǎn)力。但是由于缺乏法律制度的規(guī)范，加之農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)和使用權(quán)認(rèn)識(shí)的偏差，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地使用混亂，在宅基地的劃分和占用方面具有較強(qiáng)隨意性，濫占耕地建房現(xiàn)象頻出。同時(shí)，宅基地規(guī)模也呈迅速擴(kuò)張之勢(shì)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978年至2012年間，農(nóng)村新建房屋面積由1.0億平方米增長(zhǎng)至9.51億平方米，其中2011年更是達(dá)到10.26億平方米(見(jiàn)表1)。

表1 1978年至2012年農(nóng)村新建住宅面積

為了既要確保農(nóng)民的居住權(quán)，又要控制宅基地的需求，黨和國(guó)家在不同階段對(duì)農(nóng)村宅基地政策進(jìn)行調(diào)整，宅基地集體所有權(quán)也隨之逐步明晰和細(xì)化。

第一階段是宅基地集體所有權(quán)的明晰階段。1981年《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》規(guī)定，農(nóng)村宅基地歸農(nóng)村社隊(duì)集體所有，社員只享有使用權(quán)，不得出租、買(mǎi)賣(mài)或擅自轉(zhuǎn)讓(21)1981年《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》規(guī)定：“農(nóng)村社隊(duì)的土地都?xì)w集體所有。分配給社員的宅基地、自留地(自留山)和承包的耕地，社員只有使用權(quán)，即不準(zhǔn)出租、買(mǎi)賣(mài)和擅自轉(zhuǎn)讓。”。在1982年2月頒布的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》中，首次以法規(guī)形式明確規(guī)定，宅基地歸集體所有，使用權(quán)由農(nóng)民享有,并依法進(jìn)行登記頒證；禁止買(mǎi)賣(mài)、出租和違法轉(zhuǎn)讓宅基地；出賣(mài)、出租房屋的，不得再申請(qǐng)宅基地等內(nèi)容，還對(duì)村莊規(guī)劃用地、建房用地限額、宅基地面積、宅基地申請(qǐng)主體、宅基地收回、農(nóng)村房屋買(mǎi)賣(mài)時(shí)宅基地轉(zhuǎn)移等事項(xiàng)做出了新的補(bǔ)充規(guī)定。同年5月國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》對(duì)宅基地的征用補(bǔ)償進(jìn)行了明確的規(guī)定。隨后1982年“宅基地”一詞首次寫(xiě)入我國(guó)《憲法》，明確規(guī)定了宅基地屬于集體所有。1984年8月《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》規(guī)定，人民法院受理涉及宅基地使用權(quán)案件時(shí)，應(yīng)遵循土地歸國(guó)有或集體所有，不能出租、轉(zhuǎn)讓、買(mǎi)賣(mài)的原則，確保國(guó)家、集體和個(gè)人利益。在這一階段通過(guò)立法明確了宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)歸屬。

第二階段是宅基地集體所有權(quán)的調(diào)整階段。自1986年至1996年間，我國(guó)先后頒布了《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《土地管理法》)、《土地管理法實(shí)施條例》《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《擔(dān)保法》)等一系列的法律法規(guī)及政策，對(duì)宅基地集體所有權(quán)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整。首先是宅基地所有權(quán)主體的調(diào)整。由生產(chǎn)小隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)、人民公社調(diào)整為村內(nèi)、村級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)“農(nóng)民集體”即集體經(jīng)濟(jì)組織。其次是宅基地所有權(quán)權(quán)能的調(diào)整。一是關(guān)于處分權(quán)。各級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體不僅能夠收回農(nóng)民主動(dòng)放棄的宅基地，對(duì)于超標(biāo)、空閑或房屋倒塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，也可收回。二是關(guān)于使用權(quán)。在《擔(dān)保法》中規(guī)定了不得將宅基地作為抵押財(cái)產(chǎn)。三是關(guān)于收益權(quán)。各級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體可以采取有償?shù)姆绞綄⒄胤峙浣o城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶(hù)口人員。并且，1990年1月國(guó)務(wù)院同意國(guó)家土地管理局《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作的請(qǐng)示》后，在全國(guó)范圍內(nèi)還短暫推行了宅基地的有償使用。此外，政府對(duì)宅基地的管理也開(kāi)始得到加強(qiáng)，這主要體現(xiàn)在宅基地審批程序中政府的權(quán)重更大。例如，1986年《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村居民使用原有宅基地建住宅，經(jīng)由鄉(xiāng)級(jí)政府批準(zhǔn)即可，而不用經(jīng)過(guò)村一級(jí)。

第三階段是宅基地集體所有權(quán)的細(xì)化階段。自1997年至2009年間，我國(guó)先后頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》《土地管理法》(1998年修訂)、《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革的通知》《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》、《關(guān)于深化收入分配制度改革重點(diǎn)工作分工的通知》等一系列的法律法規(guī)及政策，在加強(qiáng)城鄉(xiāng)土地統(tǒng)籌管理的同時(shí)，對(duì)宅基地集體所有權(quán)所涉內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化。首先，對(duì)宅基地所有權(quán)主體的細(xì)化，將所有權(quán)主體統(tǒng)一明確為“農(nóng)民集體”，并明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村內(nèi)各級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織代表其相應(yīng)的“農(nóng)民集體”行使所有權(quán)。其次，對(duì)宅基地所有權(quán)權(quán)能的細(xì)化。一是關(guān)于處分權(quán)。宅基地只能分配給本村村民，不得出賣(mài)給城鎮(zhèn)居民，可以收回用于公共設(shè)施、公共事業(yè)以及不按批準(zhǔn)的用途使用的宅基地，但不得強(qiáng)制或變相強(qiáng)制收回進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民的宅基地。二是關(guān)于使用權(quán)。在符合規(guī)劃、尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的前提下，可以依法盤(pán)活利用農(nóng)村集體建設(shè)用地，依法流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)，但不得用于商業(yè)住宅開(kāi)發(fā)。三是關(guān)于收益權(quán)。保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán)，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，不得在宅基地審批中向農(nóng)民收取有償使用費(fèi)。與此同時(shí)，政府對(duì)宅基地的處分權(quán)則進(jìn)一步得到加強(qiáng)。例如，占用非耕地也需由縣級(jí)政府批準(zhǔn)，村一級(jí)的申請(qǐng)環(huán)節(jié)以及批準(zhǔn)后都需要政府人員進(jìn)行實(shí)地審查和丈量，鼓勵(lì)村民集中修建農(nóng)民住宅小區(qū)或農(nóng)民新村，將節(jié)約的宅基地指標(biāo)用作小城鎮(zhèn)發(fā)展的建設(shè)用地指標(biāo)。

雖然宅基地集體所有權(quán)在逐步明晰、調(diào)整和細(xì)化，但實(shí)際上在政府不斷加強(qiáng)對(duì)宅基地管理的過(guò)程中，各級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體對(duì)宅基地的獨(dú)立處分權(quán)正逐步被削弱：一方面在供應(yīng)、收回、轉(zhuǎn)讓宅基地上，由于須經(jīng)政府審批等程序，因而相關(guān)權(quán)利受到限制；另一方面在新建、翻建、改建房屋等方面，政府對(duì)宅基地的規(guī)劃和管理權(quán)也得到進(jìn)一步加強(qiáng)。可見(jiàn)，從宅基地的審批和供應(yīng)，到收回和轉(zhuǎn)讓?zhuān)俚揭?guī)劃和管理等這些重要的權(quán)利處分環(huán)節(jié)上，政府都是主導(dǎo)者，加之大部分宅基地都無(wú)償分配給農(nóng)戶(hù)，也就意味著絕大部分宅基地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)都已讓渡給農(nóng)戶(hù)，集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際占有的宅基地?cái)?shù)量較少，從而導(dǎo)致了宅基地集體所有權(quán)權(quán)能的逐步虛化。

同時(shí)，隨著統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的確立，黨和國(guó)家開(kāi)始以新的思路發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)：一是將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)作為發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的主要方向；二是將農(nóng)業(yè)農(nóng)村新型合作經(jīng)濟(jì)融入到集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中；三是推動(dòng)非農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不斷拓展集體經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域；四是推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的混合所有制改革(22)馬桂萍、崔超：《改革開(kāi)放后黨對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)認(rèn)識(shí)軌跡及創(chuàng)新》，《理論學(xué)刊》2019年第2期。。在一系列的政策舉措作用下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵和外延都得到了豐富和發(fā)展，但是村集體收入并沒(méi)有得到實(shí)際的提高，在部分地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)空殼化已成為常態(tài)(23)鐘憲章：《空殼村發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的理性思考》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》2018年第12期。。這一方面是由于土地的使用權(quán)與所有權(quán)的分離，一并將收益權(quán)也完全分離出去，加之農(nóng)業(yè)稅的取消，使得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)固定收入來(lái)源大幅削弱；另一方面是由于人力資本等市場(chǎng)要素的缺乏，導(dǎo)致非農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中往往處于劣勢(shì)地位，抗風(fēng)險(xiǎn)能力薄弱，難以在激烈市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中得以生存。就宅基地而言，由于在出租、買(mǎi)賣(mài)、轉(zhuǎn)讓等方面的限制以及房屋出租、買(mǎi)賣(mài)收益歸農(nóng)民個(gè)人所有，使得宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值無(wú)從體現(xiàn)，無(wú)法為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)直接影響。可見(jiàn)，宅基地集體所有權(quán)虛化與集體經(jīng)濟(jì)空殼化都不是偶然發(fā)生的，兩者之間也存在著必然的聯(lián)系。

四、未來(lái)進(jìn)路：宅基地集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)與集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

從農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)的確立到逐步“虛化”，宅基地主要用于滿(mǎn)足農(nóng)民的居住需求，其財(cái)產(chǎn)價(jià)值難以充分體現(xiàn)，因而“建國(guó)以來(lái)宅基地制度演進(jìn)的基本邏輯是以保障居住功能弱化財(cái)產(chǎn)權(quán)利、為了耕地保護(hù)削弱鄉(xiāng)村內(nèi)部治權(quán)，替代‘產(chǎn)權(quán)’和‘治權(quán)’的是以國(guó)家公權(quán)為支撐并不斷強(qiáng)化的‘管制’權(quán)”(24)劉守英、熊雪鋒：《產(chǎn)權(quán)與管制——中國(guó)宅基地制度演進(jìn)與改革》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2019年第6期。。隨著我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的不斷變遷，越來(lái)越多的農(nóng)村人口進(jìn)入城市，從而造成農(nóng)村大量宅基地處于閑置和低效利用狀態(tài)。

為進(jìn)一步盤(pán)活利用集體建設(shè)用地資源，2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的政策主張。這意味著農(nóng)村集體建設(shè)用地可以和國(guó)有建設(shè)用地一樣，在市場(chǎng)中出讓、租賃、抵押等，從而為增強(qiáng)宅基地的收益權(quán)，實(shí)現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值創(chuàng)造了條件。而針對(duì)宅基地取得困難、利用低效、退出不暢等問(wèn)題，2014年在《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中提出：完善宅基地權(quán)益保障和取得方式；改革宅基地審批制度，發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用；有條件地實(shí)行宅基地有償使用、退出和轉(zhuǎn)讓?zhuān)唤?guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制等政策主張，從而使宅基地集體所有權(quán)和自身的財(cái)產(chǎn)價(jià)值在一定程度上得以實(shí)現(xiàn)。并且，在2014年至2021年間，我國(guó)還先后出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)辦法》《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問(wèn)題的通知》《土地管理法》(2019年修訂)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》《關(guān)于積極穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤(pán)活利用工作的通知》《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》《關(guān)于加快宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作的通知》《土地管理法實(shí)施條例》(2021年修訂)等一系列法律法規(guī)和政策，明確了以下內(nèi)容：一是推動(dòng)宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證和抵押，并明確了相關(guān)細(xì)則；二是將宅基地審批權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，對(duì)申請(qǐng)審查程序、審核批準(zhǔn)機(jī)制等進(jìn)行了明確和完善；三是允許采用自營(yíng)、出租、入股、合作等多種方式盤(pán)活利用農(nóng)村閑置宅基地，且規(guī)定由此產(chǎn)生的土地增值收益須全部用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，但禁止對(duì)宅基地實(shí)行強(qiáng)制流轉(zhuǎn)和違法收回；四是允許將宅基地用于發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項(xiàng)目、復(fù)墾等。同時(shí)，為盤(pán)活閑置宅基地，以及進(jìn)一步激活宅基地各項(xiàng)權(quán)能，自2018年起，積極探索宅基地“三權(quán)分置”改革，并將落實(shí)宅基地集體所有權(quán)作為改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容(25)2018年中央一號(hào)文件首次提出，探索宅基地“三權(quán)分置”，并將落實(shí)宅基地集體所有權(quán)作為其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在2020年中央一號(hào)文件中，更是將宅基地“三權(quán)分置”作為宅基地制度改革的重點(diǎn)。。黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)的一系列政策舉措都足以表明，黨和國(guó)家在進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理的同時(shí)，也高度重視宅基地集體所有權(quán)以及宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

宅基地集體所有權(quán)實(shí)現(xiàn)及其所帶來(lái)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，在一定程度上將對(duì)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重要的促進(jìn)作用。因?yàn)楫?dāng)前我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)結(jié)構(gòu)主要由經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、公益性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)構(gòu)成。其中的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的過(guò)程中已量化到每位集體成員，并且對(duì)于是否設(shè)置“集體股”沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定。所以，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)所得收益中的絕大部分都用于集體經(jīng)濟(jì)組織成員分紅，集體經(jīng)濟(jì)組織從中所得收益基本只夠滿(mǎn)足組織的日常運(yùn)轉(zhuǎn)。而公益性資產(chǎn)的無(wú)償性又決定了其無(wú)法給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織帶來(lái)收益。只有資源性資產(chǎn)，尤其是其中的土地資源，尚且留有為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織帶來(lái)收益的可能，這在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)也同樣得以體現(xiàn)(26)趙鯤、王剛：《堅(jiān)持共同富裕方向 發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)——山東省茌平縣耿店村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)啟示》，《農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理》2019年第7期。。就土地資源而言，其中的耕地是以家庭經(jīng)營(yíng)為主，加之農(nóng)業(yè)收益有限，由此帶給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益也必然有限；集體建設(shè)用地中的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地?cái)?shù)量有限，但宅基地?cái)?shù)量龐大，并存在大量的閑置和低效率利用狀況，其財(cái)產(chǎn)價(jià)值也尚未被完全激發(fā)。因此，宅基地將是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的一方極具潛力的“寶地”，激發(fā)宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值將為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)可能。而農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的激活則離不開(kāi)農(nóng)村集體所有權(quán)權(quán)能的發(fā)揮。例如，浙江省義烏市在宅基地“三權(quán)分置”改革進(jìn)程中，通過(guò)設(shè)立宅基地超標(biāo)有償使用費(fèi)、宅基地有償選位費(fèi)、非本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員繼承房屋繳納宅基地使用費(fèi)，以及通過(guò)利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策復(fù)墾宅基地等方式落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，并獲得了較為可觀的集體收益。

綜上，黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，黨和國(guó)家以新的思路解決宅基地問(wèn)題，將落實(shí)宅基地集體所有權(quán)作為宅基地制度改革的主要目標(biāo)之一，并相應(yīng)地采取了一系列舉措，使宅基地集體所有權(quán)中的處分權(quán)、收益權(quán)等各項(xiàng)權(quán)能在一定程度上得到激活，加之宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的逐步顯化，這一方面既能轉(zhuǎn)化為支撐農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的集體積累，也能為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供用地保障，從而為推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，進(jìn)而擺脫“空殼化”，提供了有效路徑；另一方面根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，代表農(nóng)民集體行使宅基地集體所有權(quán)的是各級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織。因此，也只有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織得到發(fā)展，或者說(shuō)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，才能確保宅基地集體所有權(quán)的有效行使。故而發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，也是確保宅基地集體所有權(quán)實(shí)現(xiàn)及其權(quán)能發(fā)揮的重要保障。同時(shí)，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)是確保農(nóng)民享有占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)的基礎(chǔ)，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)則是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)共同富裕的基礎(chǔ)。所以，農(nóng)民個(gè)人的富裕離不開(kāi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這正體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義的基本原則，因而宅基地集體所有權(quán)與使用權(quán)可以分離但不能割裂。

五、結(jié)論

在馬克思看來(lái)，土地所有權(quán)產(chǎn)生于一定的所有制關(guān)系，包含著占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等衍生權(quán)利，其所體現(xiàn)的是土地完全排他地屬于其所有者，這種排他性既表現(xiàn)為對(duì)土地的實(shí)際占有，也體現(xiàn)在私人的意志領(lǐng)域。我國(guó)宅基地集體所有權(quán)產(chǎn)生于農(nóng)民集體土地所有制關(guān)系下。宅基地集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)能夠確保全體農(nóng)村集體成員平等享有對(duì)農(nóng)村宅基地的占有、使用、收益、處分等各項(xiàng)權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)宅基地自身所具有的居住價(jià)值和財(cái)產(chǎn)價(jià)值。而宅基地自身價(jià)值的實(shí)現(xiàn)則有助于促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因而農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)實(shí)現(xiàn)與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展密不可分。同時(shí)，農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)實(shí)現(xiàn)與集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間邏輯關(guān)系的產(chǎn)生也有其歷史根源。在高度集體化的人民公社時(shí)期，農(nóng)村宅基地歸公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)集體所有。在這一時(shí)期，宅基地雖然只體現(xiàn)出居住保障價(jià)值，但通過(guò)對(duì)其合理規(guī)劃和分配，能夠在一定程度上激發(fā)社員的生產(chǎn)積極性，從而對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到間接推動(dòng)作用。改革開(kāi)放后，隨著新的經(jīng)營(yíng)體制的建立，加之在城鄉(xiāng)關(guān)系變遷的過(guò)程中，由于政府對(duì)宅基地管理的不斷加強(qiáng)，導(dǎo)致宅基地集體所有權(quán)逐漸“虛化”，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)“空殼化”現(xiàn)象也越發(fā)嚴(yán)重。黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，黨和國(guó)家在進(jìn)一步完善宅基地管理的同時(shí)，高度重視宅基地集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)，使得宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值逐漸得到體現(xiàn)，尤其是隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，宅基地已然成為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)發(fā)展的重要資源。因此，農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)將會(huì)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到積極的促進(jìn)作用。并且，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也會(huì)進(jìn)一步鞏固宅基地集體所有權(quán)，確保其權(quán)能的有效發(fā)揮。

為此，本文的政策建議是：一是應(yīng)當(dāng)以推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為宅基地制度改革的落腳點(diǎn)。我國(guó)現(xiàn)階段的基本經(jīng)濟(jì)制度是以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。集體經(jīng)濟(jì)作為公有制經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村的主要表現(xiàn)形式，其主體地位理應(yīng)受到重視。因此，包括宅基地制度改革在內(nèi)的有關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的各項(xiàng)改革都應(yīng)當(dāng)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)聯(lián)。所以，應(yīng)當(dāng)厘清農(nóng)村宅基地制度改革的方向，在盤(pán)活利用農(nóng)村閑置宅基地、激活宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值等方面，不應(yīng)只將其落腳點(diǎn)與確保農(nóng)民實(shí)現(xiàn)增收聯(lián)系在一起，而首先應(yīng)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展相聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)以共同富裕為基礎(chǔ)的個(gè)人富裕。為此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確農(nóng)民集體共同享有農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，農(nóng)民個(gè)人從其中所獲得收益須建立在農(nóng)民集體共同獲益的基礎(chǔ)之上，也就是說(shuō)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與農(nóng)民個(gè)人富裕是緊密相連、不可分割的。二是應(yīng)將落實(shí)宅基地集體所有權(quán)作為推動(dòng)宅基地制度改革的核心內(nèi)容。宅基地作為農(nóng)村集體土地資源的一種，歸屬于農(nóng)民集體所有——農(nóng)村土地的所有權(quán)由農(nóng)民集體享有，而農(nóng)民個(gè)人只有憑借集體成員身份才能享有農(nóng)村集體土地所有權(quán)的各項(xiàng)衍生權(quán)利。為此，在農(nóng)村宅基地制度改革中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確宅基地所涉權(quán)利的先后與主次關(guān)系，明確集體所有權(quán)的核心地位，圍繞如何落實(shí)宅基地集體所有權(quán)來(lái)進(jìn)行改革，即應(yīng)當(dāng)在落實(shí)集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，保障農(nóng)戶(hù)資格權(quán)及適度放活使用權(quán)，而不是將三者割裂開(kāi)進(jìn)行單獨(dú)討論，或僅將改革重點(diǎn)聚焦于如何保障農(nóng)戶(hù)資格權(quán)或如何放活使用權(quán)上。