民事檢察一體化辦案機制現狀與完善

涂房勝 邱國裕 劉書南

江西省全南縣人民檢察院，江西 贛州 341800

一、民事檢察一體化辦案理論基礎與現實意義

（一）民事檢察一體化的定位

民事檢察一體化作為檢察一體化的重要組成部分，其辦案模式與刑事檢察一體化辦案模式在理論上相通，但在實踐中往往表現相對乏力。［1］從運用民事檢察一體化辦案模式辦案的數量以及成效來看，遠不及刑事檢察一體化辦案的質效。

（二）民事檢察一體化理論意義與現實意義

在具體實踐中，民事檢察案件來源有限，渠道不寬，沒能完全發揮出檢察機關作為法律監督機關在民事訴訟活動中的監督作用，如對法院生效判決不服，或者認為法院在執行民事生效判決過程中存在違法情形的都可以向檢察機關申請監督。但以Q縣檢察院為例，Q縣地處山區，城市化率較低，群眾法制觀念不強。雖然每年經法院審理案件量不少，但向檢察機關尋求救濟的群眾屈指可數，很大一部分群眾甚至還不知道可以向檢察機關申請監督或再審，本院每年辦理的民事檢察監督案件數量僅為十幾件。從所受理的案件質量來看，部分案件存在不能立案的情形。民事檢察一體化在優化資源配置方面有著重要的意義。一方面，能夠促進辦案資源的優化配置，促進案源線索共享，有助于提高檢察資源的整合利用效率，完善內部監督機制。［2］另一方面，在上級檢察機關的指導下，有助于提高下級檢察機關辦案水平。

（三）民事檢察領域一體化辦案的法律監督功能與模式

建立完善的民事檢察一體化辦案機制，能夠在民事檢察辦案的各個環節發揮重要的作用。在線索發現方面，通過構建橫向、縱向一體化民事檢察案件線索發現、移送工作機制，檢察機關內部各個部門之間緊密配合，強化一體化辦案格局，在履行刑事訴訟檢察、控告申訴等案件中，對從中發現的問題線索能夠及時向民事檢察部門移送。在上下級檢察機關之間，能夠有效破解當前民事檢察上級院和基層院案件數量“倒三角”的難題。在案件辦理方面，上級院在案件復雜、數量較多的情況下，可以通過調用下級院民事檢察辦案人員參與到案件辦理中，充實上級院辦案力量，也可以根據案件客觀情況，派員到下級檢察院民事檢察部門，發揮上級院指導辦案作用。除此之外，還可以成立由上下級民事檢察人員組成的專門辦案團隊，緩解上級院辦案壓力，為下級院辦理案件積累經驗。在調查取證方面，主要通過橫向發揮一體化辦案功能，提升民事檢察部門調查取證能力。如各地、各層級民事檢察部門加強與當地法院民事審判部門、執行部門的溝通并建立相關案件辦理協作機制，對疑難復雜案件加強溝通，從中梳理關鍵疑難點，為調查取證提供方向。

在全省檢察機關落地實施一體化辦案工作機制，需要全省三級民事檢察條線的全部檢察人員共同參與，集中辦案力量，形成統一高效的辦案機制。在一體化辦案機制的實際運用過程中，各地可以根據實際情況，因地制宜選擇合適的模式開展，在實踐中主要有以下方式：一是成立臨時辦案組織。在辦理重大疑難復雜案件中，一般是由省級院或者市級院牽頭，采取交辦、提辦等方式，各層級檢察院協調一致，抽調人員成立專案組集中辦理；二是長期協作的工作方式。檢察機關內部各層級民事檢察部門之間，可以在案卷調閱、調查核實、法律文書送達、釋法說理等方面，建立常態化的日常工作機制。上下級檢察機關、同級檢察機關在辦理民事訴訟監督案件中，需要調閱案卷材料的，可以采取互相委托的方式完成調閱工作；三是橫向的溝通聯系機制。與涉及辦案相關的法院、紀檢監察、公安、市場監督、稅務等相關部門協作配合，并在此基礎上形成制度規范性文件。

二、民事檢察一體化辦案機制現狀與運行障礙

（一）一體化辦案機制內生動力來源

在我國，檢察機關上下級是領導與被領導的關系，從最高檢，到省級檢察院和專門檢察院，再到區縣檢察院，自上而下形成了逐層領導關系。整個檢察機關由各級檢察機關構成一個嚴格層級的整體。檢察機關內部呈現垂直管理模式，從上至下呈現出一個金字塔狀結構，成為一體化辦案機制內生動力來源。［3］根據《憲法》第一百二十九條、第一百三十一條等，對檢察機關的法律監督職責賦予了憲法依據。另外，根據《人民檢察院組織法》第二條對各層級檢察機關的組織架構的設置和構成進行了明確的規定，在檢察院組織內部，有詳細而明確的條線設置，一體化辦案機制在立法的層面上能夠找到組織保障。

（二）近年來江西省檢察機關民事檢察一體化辦案現狀

1.一體化辦案數量增長較快。一體化辦案機制改革實施以來，2020年，全省檢察機關運用一體化辦案機制受理案件192件，2021年，全省檢察機關運用一體化辦案機制受理案件322件，增長68.58%。同時，全省11個地級市均運用一體化辦案機制辦理了案件，一體化辦案范圍實現業務全覆蓋。

2.一體化辦案組織辦案發揮了重要作用。2020年全省共組建了一體化辦案團隊38個，如N市檢察院辦案團隊既有縱向上下級檢察人員組成的一體化辦案團隊，也有橫向民事、刑事的一體化辦案團隊。同時，將3名下派和20名上掛人員編入辦案團隊，充分發揮了一體化辦案機制辦案力量融合，既實現了一體化辦案質效，還使基層檢察人員辦案能力得到充分鍛煉，提升了基層民事檢察人員的監督本領。

3.一體化辦案數量地區不均衡。以2020年一體化辦案數量為例，N市全年辦理案件77件，占全省總數的40.1%，其他地區多為10件左右，與運用一體化辦案機制辦理案件較多的地區存在較大的差距。N市、Y市作為此次改革示范聯系點，運用一體化辦案機制辦案數量領先于其他大部分地區，G市雖然并非聯系示范點，2020年也運用一體化辦案機制辦理案件24件，領先于其他地區。

（三）民事檢察一體化辦案機制困境

1.人員工資、單位經費與地方政府的影響。檢察機關人員工資、單位經費的來源由各級政府財政保障，財源在地方政府控制下，必然會給檢察工作的獨立性開展帶來一定的影響。因此，檢察機關在辦理某些案件時，部分地區存在領導干部違法違規過問司法案件的情況。2019年最高檢也出臺了一系列政策制度，在很大程度上保障了檢察機關獨立辦理案件，有效防范了地方政府素養不高的官員對檢察機關辦理案件的干涉。但地方檢察機關能夠完全獨立辦理案件而不受地方政府官員干涉，恐怕仍需努力。

2.法檢觀念的分歧。在事實認定上，檢察機關辦理民事檢察監督案件多局限于“守株待兔”式辦案。案件辦理過程中，依據案卷證據反映的法律事實多，不能較為完整還原案件事實；與此同時，審判機關享有案件調查權，并且能夠依據自身的職權，主動調查案件事實；在證據認定上，法官有較大自由裁量權，而檢察官則在爭取認定方面采取較為被動的法定主義，其靈活性遠不如法官的自由心證；在辦案立場上，檢察機關更加注重維護法律尊嚴，審判機關在維護法律權威的同時也注重法律實施的社會效果。2020年，全省民事生效裁判監督案件中提出抗訴案件82件，抗訴案件再審結果改變55件，約占抗訴再審案件總數的67.07%。檢法對于民事案件的辦理存在審查角度與立場的分歧符合現行體制下的辦案規律，實踐中卻導致法院不愿意檢察機關對法院已決案件的法律監督，影響檢察機關民事檢察案件法律監督質效，從而形成一道民事檢察一體化辦案的壁壘。

3.地區民事檢察事業發展不均衡。我國正處于法治建設的新起點，人民群眾對司法公正的期待給民事檢察監督質效提出了更高要求，國際社會環境嚴峻，新冠肺炎疫情反復，各類社會現象層出不窮，給民事檢察工作帶來了巨大挑戰。各地民事檢察事業發展不均衡，檢察干警挖掘案件、辦理案件能力參差不齊。此外，實踐中大多數民事檢察官始終把注意力集中在抗訴案件上，認為不辦理抗訴案件就感覺整個案件不適合監督，案件來源主要為當事人申請監督，案件來源有限，缺乏與法院的必要溝通，且主動參與到法院案件評查少，甚至從未到法院檔案室查找案源線索，不管是依職權還是依申請，檢察機關辦理民事檢察監督的力度和方式都有所欠缺。地區民事檢察事業發展不均衡也就嚴重制約了民事檢察一體化辦案的發展進程。

4.“民事檢察一體化”辦案成績與理論構想相去甚遠。社會公眾對檢察監督的認知水平較低，甚至有很多人不知道檢察機關有民事檢察部門。由于民事檢察產生較晚，長期以來，民事檢察作為檢察機關的邊緣業務一直得不到足夠的重視，更多的檢察資源通常都被配置到刑事案件中，雖然，近年來民事檢察監督的案件和宣傳力度不斷增強，但與實際差距仍然不小，仍需繼續努力。檢察機關仍需繼續強化民事檢察監督的救濟功能，多辦理一些影響面更廣、社會效果更加良好的監督案件擴大民事檢察影響力，推動民事檢察更好更快發展。因此，“民事檢察一體化”辦案成績歸結于民事檢察本身成績的約束，“民事檢察一體化”理論構想與制度設計層面從成績上沒有給民事檢察工作和“民事檢察一體化”本身帶來應有的收獲。

三、民事檢察一體化辦案機制完善建議

（一）適應《民法典》時代民事檢察監督

《民法典》時代的到來，給所有法律職業人員的法律知識儲備和實務技能提出了新的要求和挑戰。對于民事檢察工作人員而言，《民法典》對很多內容進行了修改與完善，此外，大量《民法典》相關司法解釋將陸續出臺并生效，這就要求民事檢察干警及時更新知識儲備，不斷加強對《民法典》的學習研究，以便更好地應對《民法典》時代的到來。從事民事檢察工作的人員一方面要掌握《民法典》與以往法律法規的不同之處，尤其是要對比分析修改的內容，深入理解法條變動的立法宗旨和意義。另一方面，在學懂弄通《民法典》的同時，要將《民法典》的內容融入到民事檢察工作當中，準確把握《民法典》在民事檢察工作的價值和作用。既要保證民事檢察工作對于法律監督職責的發揮，也要保證民事當事人的合法權益，實現公平正義。

（二）克服地方政府的影響，縮小法檢兩家分歧

如前所述，檢察機關人員工資、單位經費的來源由各級政府財政保障，受上級檢察機關與各級政府雙重領導，檢察機關在改革之前很大程度上依賴當地政府。從今年起，縣、市、區檢察機關財務收為市管后，基層檢察機關受當地政府影響的局面有所改變，但一時還難以形成獨立局面，各級檢察機關及檢察干警在思想上應樹立司法機關獨立辦案的理念。加強橫向一體化機制建設，推動民事檢察與刑事、行政、公益訴訟檢察職能融合發展，挖掘民事檢察監督案件背后問題線索，促進一體化辦案機制運行有效，運行高效。此外，要積極消除法檢兩家在民事檢察監督案件上的分歧。民事檢察監督不是在雞蛋里挑骨頭式的辦案，而是切實維護當事人合法權益的有力監督制度，在具體辦案中，檢察人員應盡顯檢察機關在民事監督案件上的辦案自信、法律素養、業務專業水準，做到對每一起民事監督案件的精準發力，從而縮小法檢兩家分歧，提高民事檢察監督質效。

（三）深化民事檢察隊伍自身建設與一體化工作機制

民事檢察干警應當從思想上進一步增強政治責任感，注重更新司法理念、強化法治自覺，堅持把“從政治上看”融入民事檢察履職全過程。各級檢察機關要牢固樹立檢察工作“一盤棋意識”，暢通縱向一體化、銜接橫向一體化民事檢察辦案路徑，形成合力。在現有的民事檢察一體化工作機制中，民事檢察人員要不斷開拓創新，從發現案源、挖掘線索、證據把關、證言采信等關鍵環節出發，整合上下級檢察機關優質資源，通過一體化平臺辦理更多讓人民滿意、讓群眾舒心的案件，精心哺育“民事檢察一體化”，爭取取得更好更大成績。