取保候審執行監管現狀研究

卓 玥 吳林倩

貴州民族大學，貴州 貴陽 550025

取保候審作為一種強制措施，監管是執行過程中的重要環節。當前適用取保候審的案件數量巨大，但監管不嚴卻恰是司法實踐中的突出問題。2012年《中華人民共和國刑事訴訟法》增加了強制執行令的措施，《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》也進一步明確了違反取保候審相關規定的后果。盡管取保候審的監管得到了完善，但其缺陷仍然可以從相關規定和實踐中窺見端倪。

一、問題的提出

取保候審執行的監管是指法定機關、組織對被取保候審人及保證人履行義務的情況所進行的監督管理，具有預防各種妨礙訴訟活動的行為發生，保障刑事訴訟活動的順利進行的性質。［1］對保證人的管理需求來自于其承擔監督報告義務，并且保證人是否有能力繼續履行相應義務，決定其能否對被取保人的活動進行有效監督，能否預防或阻止被取保人在取保期間發生妨礙偵查、起訴和審判活動順利進行的情況。［2］而取保候審具有天然的公權力屬性，需要配備相應的途徑來抑制公權力的濫用。在司法實踐中，取保候審的監管存在諸多問題，而這些問題將嚴重影響取保候審制度功能的發揮。

（一）監管主體混亂

監管主體的混亂是取保候審執行監管中最突出的問題。當前我國公、檢、法三機關均有決定適用取保候審的權力，但對取保候審執行監管的主體卻并未明確。從條文表述上看，擁有監管權力的主體可以有以下幾種理解：1.取保候審的決定機關。在《關于取保候審若干問題的規定》中，對被取保候審人履行義務情況的監管權力由取保候審的決定機關履行，①《關于取保候審若干問題的規定》第十一條規定了決定機關發現被取保候審人違反相關規定，認為依法應當沒收保證金的，應當提出沒收部分或者全部保證金的書面意見，并將材料交由執行機關執行。但《刑事訴訟法》經過多次修改，被取保候審人的法律義務存在變動，舊時規定是否仍能適用值得商榷。實踐中，當法院決定對被告人適用取保候審并移交相關材料后，除傳喚被告人到庭外法院不再對其采取任何監管措施。因此，無論在理論上還是在實踐中，決定機關的監管地位均未得到確認。2.執行機關。由取保候審的執行機關進行監管有邏輯上的連貫性，司法實踐中也由被取保候審人居住地基層派出所監管，但這種監管方式也具有一定的局限性，將在后文詳細論述。3.人民法院。在相關司法解釋中，規定了人民法院對保證人和保證金負有監管責任。②見于《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第一百五十六條和第一百五十八條。該條文既可以廣義理解為對所有取保候審的執行均具有監管權，也可以狹義理解為僅對由人民法院決定的取保候審具有監管權，但不可否認該司法解釋明確了人民法院的監管主體地位。4.人民檢察院。該規定體現在《人民檢察院刑事訴訟規則》中，同人民法院一樣，雖可做兩種理解，但仍可認為人民檢察院具有監管的權力。

同時，監管主體的混亂也導致了銜接程序的混亂。如法院和檢察院在將材料移交給公安機關后，還需要對取保候審的情況進行監管，那么完善的銜接程序和及時的溝通就極為重要。但此時公安機關對這類被取保候審人是否有監管權力？交接的手續、方式是否明確？是否有相關機關對交接過程中存在的問題進行管理？這些都是實踐中現實存在的問題。

（二）監管壓力較大

當前公安機關監管壓力主要來自于繁重的日常業務。實踐中，公安機關將取保候審監管的權力分配給了被取保人住所地的派出所，但以公安部發布的數據為例，派出所任務極為繁重，年處理各種業務近3800萬件，［3］在工作任務如此繁重的情況下，一線警力面臨著事多人少的問題。取保候審的監管是一項費時費力的工作，無論將該責任分配給哪個機關都會帶來不小的壓力，而對于本就工作繁多的基層派出所而言更是一個負擔。

（三）監管方式更新困難

監管方式更新困難則源于相關法律的缺失。早在2012年，山東省就研發建設了電子手表智能監控系統，實現了對取保候審人員“全時段、全方位”監督，但當前大量基層派出所仍采用定時報告的方式進行監管。究其原因，是缺少相關法律對適用新型手段進行支撐，而背后則是相關理論研究的缺乏。最高檢提出推廣電子監控設施的適用，①見于《最高人民檢察院關于充分發揮檢察職能服務保障“六穩”“六保”的意見》。但在無罪推定的情況下，對被告人適用電子設備進行全天候監控是否超出必要限度？電子設備的應用是否會對被監管者帶來歧視性對待？種種問題都需要通過理論研究進行指導。法律的缺失導致公安機關在面對新的取保候審的執行方式時，因擔心與取保候審的初衷相背離而不敢適用。

二、我國取保候審執行監管問題成因之分析

（一）權利定位不明確

造成前述問題的最根本原因在于實踐中取保候審的定位發生了異化。實踐中取保候審幾乎都由權力機關決定適用，目的是為公權力的行使服務，解決的主要是我國刑事訴訟案件審前羈押率偏高，羈押時間較長，羈押后被判輕刑、緩刑率較高等問題，②見于《最高人民檢察院關于印發全國檢察機關首批檢察改革典型案例的通知》。這與推行“權利主導型”法治的目標背道而馳。人權是關乎國家、民族和個人生死存亡和發展等權益之大事，［4］《刑事訴訟法》也應突出對人的關懷。取保候審應當被解讀為被羈押人的一項權利，盡管被取保候審人的人身自由受到一定限制，但取保候審具有使其從完全失去自由到限制自由的救濟功能，這決定了其權利性質。［5］

（二）法律規定不明確

針對取保候審的執行，法律層面一直沒有對理論界和實務界的探索予以回應。筆者認為主要有如下兩個原因導致了這種現象：1.相關探索缺少對其合理性的系統論證。例如長時間以來，學者呼吁將電子監管系統作為取保候審的執行方式，但少有對電子監管系統是否符合必要性、是否會造成權利侵害等問題進行論述，導致將其納入法律規定的法理基礎較為薄弱。改革需要法理支撐，當法理分析不足時，學者的建議很難真正落地實施。2.相關改革需要經過試點并推廣后才能明文規定。因此一個新興事物要被法律明文確認，需要具備運用廣泛的前提條件，如在打印機普及多年后，打印遺囑才被規定為遺囑的法定方式之一，而當前電子監控系統的運用尚未普及，被法律明文規定還需一定的時間。

（三）責任機制不健全

當前實踐中，相關責任機制也存在較大缺陷。首先，對違反相關義務的保證人進行處罰難以實現監督的目的。通常，保證人都是被取保候審人的親友，切實履行監管義務的意愿并不高，甚至可能為被取保人“打掩護”。而對保證人事后追責，對被取保人已完成的行為也于事無補，追責效果難以達到預期。其次，對保證人履責進行監管也是一個難題：一是如何確定監管主體？如果交由派出所進行監管，那本就沉重的工作壓力還要再度加碼，而交給其他主體又顯得混亂。二是如何證明保證人消極履行義務？通常直到被取保人違反規定時，保證人的消極監管才會得到處罰，而此時再進行處罰就已經沒有意義了。

三、我國取保候審執行監管之改進

（一）明確相關主體

1.明確公安機關為監管主體。針對公安機關人手不足的問題，許多學者提出諸如設立專門機關或由檢察機關進行監管等建議，但公安機關的監管主體地位不宜變動。首先，公安機關負責執行具有邏輯上的一致性；其次，公安機關在發展中已在社區治安管理過程中形成了警務區制度，能夠以社區為單位進行更為細致的管理。但顯然，公安機關作為執行監管機關也需要盡快完善相應配套制度，才能更好合理分配其人力資源，一方面提高公安機關的監管效率，另一方面更好監管被取保人。

2.充分吸納社會力量進行輔助。在取保候審執行監管中，可以讓社會機構承擔輔助監管職能。相較于派出所，基層自治組織在對流動人口進行監管方面更加靈活。首先，各轄區派出所原本就同基層組織有緊密聯系，兩者之間有完善的交流溝通渠道；其次，這類組織機構本身對管理范圍內的安全就有一定的保障義務；最后，這類社會力量較派出所工作人員更充足，更有利于對被取保人執行狀況進行考察。警務區本身便依托于村、街道為單位進行設置，能夠對應到相應基層組織及單位，因此可以以警務區片警作為監管主體，同時吸納相應的村委會、居委會、單位等相關社會力量對被取保人進行輔助監管，制定定期匯報制度，同時重大情況應及時報告，這樣就可以分散龐大的監管壓力，減輕公安機關的監管負擔，達到更好的監管效果。

3.明確執行中的權利救濟主體。權利救濟是取保候審權利定位的重要體現，其目的在于避免被取保候審人的權利受到公權力的不當侵害。由于取保候審和行政法都具有限制公權力的性質，并且行政法的相關程序較為成熟，因此可以借鑒移植行政法相關規定對取保候審救濟程序進行完善。當前取保候審復議申請范圍狹窄，可以擴大復議范圍，如被告人對申請適用取保候審被駁回不服的，可以在一定期限內向決定機關的上一級主管機關申請復議，不僅能凸顯取保候審的權利屬性，也能進一步提高取保候審的適用率。對復核決定仍不服的，被告人可向同級檢察院申訴，作為法律監督機關，檢察機關本身就被賦予了對法院、檢察院作出的決定的申訴進行受理的權力，因此檢察院作為取保候審的申訴機關具有合理性和正當性。

（二）完善相關規定

1.確立取保候審的權利定位。取保候審具有多重功能，但應當以權利保障功能作為其基本定位。尊重和保障人權，具有政治、倫理、文明和人文上的重要價值，對于穩定國家政治大局，保障公民生存、尊嚴、財產、自由等權利具有重大意義，［6］被取保候審人的人權理應得到尊重和保障。取保候審的權利定位不僅契合我國《刑事訴訟法》向權利救濟方向進行改革的趨勢，同時也符合無罪推定原則的內涵。將取保候審定位為權利保障程序，就應當改變以權力機關決定適用為主的現狀，以當事人申請適用為主，并除法律明確規定必須羈押外，應首先考慮適用取保候審措施。

2.規范交接程序。因取保候審決定機關較多，且通常需要異地執行，一個完善的交接程序對于取保候審的順利執行具有重要意義。在執行過程中，應當建立一個可以快速傳遞信息的平臺，決定機關作出決定后，可直接將相關材料上傳至該平臺，執行機關接收后即可開始對被取保人進行管理。同時考察情況也可以通過平臺共享，由決定機關及時決定是否更改強制措施。異地執行也可以通過平臺加強溝通協作，充分保障涉罪流動人員的管理的同時，減少了司法資源的投入。

3.對實踐中的探索予以及時回應。取保候審執行方式的更新，不僅可以加強監管力度，還可以降低監管壓力和成本。對于電子監控手段是否具備合理性的憂慮，只要把握好電子監控的程度即可。以電子手環為例，其具有輕便、隱蔽的特征，相較于手機更不易脫離被取保人。同時，手環的功能應當局限于當被取保人試圖破壞手環、進入被禁止進入的區域或者脫離取保候審范圍時對其進行警告并將信息發送給監管機構，而被取保人的其他信息應當有不被監管的權利，這樣就只是將主動報告義務轉變為違反相關規定時才觸發的報告機制，并沒有加重對被取保人權利的限制。

4.完善相關責任制度。完善相關責任制度，需要完善保證人和監管輔助人員的責任制度。明確保證人違反相關義務應當受到相應處罰，視保證人違反義務的具體情況，如消極履行報告義務的，可以對保證人警告，并在警告無效后處以罰款等措施；明知被取保候審人違反相關義務而隱瞞不報甚至幫助被取保候審人違反相關義務的，可以對其處以罰款甚至行政拘留。對于消極履行職責和積極幫助被取保候審人違反相關義務的監管輔助人員，可參照前述對保證人的處罰方式進行處罰。