鄉(xiāng)村治理“三治融合”的路徑優(yōu)化探析
——以 Y 鎮(zhèn)為例

董翠華

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 福州 350315)

一、 問(wèn)題提出與文獻(xiàn)綜述

“三治融合”可以有效激活鄉(xiāng)村治理“神經(jīng)末梢”，是鄉(xiāng)村與社會(huì)治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)。“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的內(nèi)涵發(fā)軔于浙江省2013 年試行的“自治、德治、法治”基層社會(huì)治理模式，黨的十九屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》明確要求“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系”[1]。 因此，結(jié)合國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村治理與發(fā)展的新要求，從“三治融合”共治出發(fā)，研究Y 鎮(zhèn)治理實(shí)踐中“三治融合”的優(yōu)化路徑，積極推進(jìn)自治、法治、德治相結(jié)合的“三治”建設(shè)，深化“三治融合”以營(yíng)造更具活力的鄉(xiāng)村治理環(huán)境，推動(dòng)治理能力現(xiàn)代化，助力鄉(xiāng)村振興。

近幾年，學(xué)術(shù)界對(duì)鄉(xiāng)村“三治融合”治理給予高度的關(guān)注，產(chǎn)出了不少有影響力的學(xué)術(shù)成果。 總體來(lái)看，既有研究成果大致探討了“三治”要素間的邏輯關(guān)系，在鄉(xiāng)村治理體系中的問(wèn)題解決與路徑構(gòu)建。一是對(duì)“三治”關(guān)系梳理及其功能辨析。 侯宏偉和馬培衢用相互嵌入梳理自治、德治與法治三要素之間的關(guān)系[2]。 高青蓮和于書(shū)偉認(rèn)為自治、德治與法治三者的關(guān)系就如同“一體兩翼”，共同推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化[3]。 二是“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系問(wèn)題研究。 王文彬指出，仍有鄉(xiāng)村在治理過(guò)程中存有村文化式微、自治主體缺位、協(xié)同治理乏力以及行動(dòng)規(guī)則尚不健全等困境，這些問(wèn)題將影響“三治融合”鄉(xiāng)村治理的體系建設(shè)[4]。 李小偉從公眾參與、制度建設(shè)、黨的領(lǐng)導(dǎo)等維度探討了“三治融合”的問(wèn)題[5]。三是“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系的路徑構(gòu)建。 姜曉萍和阿海曲洛認(rèn)為，“三治融合”的實(shí)現(xiàn)需要在治理實(shí)踐過(guò)程中，做到完善法治體系、堅(jiān)持人民當(dāng)家做主、引導(dǎo)社會(huì)行為規(guī)范[6]。 謝煒和郝宇青指出，目前“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系在村規(guī)民約、自治參與、德治基礎(chǔ)及法律保障等方面仍存有不足，需要從暢通村民自治途徑、引入新鄉(xiāng)賢、健全群眾共同價(jià)值準(zhǔn)則等方面彌補(bǔ)不足[7]。

二、 Y 鎮(zhèn)“三治融合”鄉(xiāng)村治理的成效

Y 鎮(zhèn)隸屬于福建省，是省內(nèi)小城鎮(zhèn)全面改革建設(shè)的試點(diǎn)鎮(zhèn)。 近年來(lái)，Y 鎮(zhèn)構(gòu)建了“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系以推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程，逐步實(shí)現(xiàn)了“三治融合”的有效治理與鄉(xiāng)村迅速發(fā)展。

(一)自治意識(shí)迅速提升

Y 鎮(zhèn)采用干部定責(zé)與村民自治結(jié)合，喚醒群眾鄉(xiāng)村治理參與的內(nèi)在活力。 一方面，以“一約四會(huì)”載體實(shí)現(xiàn)和諧自治。 推進(jìn)“一約四會(huì)”治理載體的全覆蓋，發(fā)揮村規(guī)民約的引導(dǎo)與約束作用，通過(guò)微信群、宣傳欄的事項(xiàng)公示與村務(wù)信息公開(kāi)，引導(dǎo)民主協(xié)商保障村民參與自治權(quán)利，促進(jìn)村事民議、村事民辦、村事民管，在遏制婚喪嫁娶大肆操辦、摒棄封建迷信、破除陳規(guī)陋習(xí)等方面具有明顯成效。 另一方面，以“七員”定崗制度實(shí)現(xiàn)活力激發(fā)。 推行“一崗雙責(zé)、勞得對(duì)應(yīng)、能上庸下”的工作制度，堅(jiān)持在一線崗位上進(jìn)行干部的鍛煉、發(fā)現(xiàn)、考核與提拔，同時(shí)培養(yǎng)村級(jí)的后備干部，每個(gè)村均配備一些后備干部，后備干部需提前了解村情村務(wù)，參與村居的日常事務(wù)管理，大力激發(fā)基層干部的工作熱情。

(二)法治建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)

Y 鎮(zhèn)以法治政府建設(shè)來(lái)保障法治作用的發(fā)揮，引導(dǎo)村民形成守法、懂法、用法的鄉(xiāng)村法治良序。 一方面，“一村一法律顧問(wèn)”形成法律服務(wù)體系。 Y 鎮(zhèn)司法所通過(guò)與所在市律師事務(wù)所的通力協(xié)作，創(chuàng)新“線上+線下”“定時(shí)+預(yù)約”的相關(guān)服務(wù)工作，積極推進(jìn)基本公共法律服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸、扎根，鞏固深化法律顧問(wèn)工作，努力增強(qiáng)村民的法律意識(shí)，取得了一定成效。 另一方面，開(kāi)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的本土化實(shí)踐。 充分發(fā)揮調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解作用，努力達(dá)到大事不出鎮(zhèn)、小事不出村、矛盾即時(shí)解的鄉(xiāng)村治理局面。 Y 鎮(zhèn)現(xiàn)有14 個(gè)人民調(diào)解委員會(huì)，人民調(diào)解員共59 名，其中還聘有少量專(zhuān)職人民調(diào)解員。 2021 年，Y 鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)共受理158 件各類(lèi)矛盾糾紛，調(diào)處成功率達(dá)到100%，化解了多起民間矛盾糾紛案件，未有因糾紛調(diào)解不當(dāng)或不及時(shí)而引起群體性事件的發(fā)生，促進(jìn)了社會(huì)的和諧穩(wěn)定[8]。

(三)德治引導(dǎo)有序展開(kāi)

Y 鎮(zhèn)組織開(kāi)展了文明家庭、文明村鎮(zhèn)、道德模范等多樣化活動(dòng)，以道德評(píng)議與社會(huì)力量充分激發(fā)德治活力，改進(jìn)民風(fēng)。 一方面，挖掘并創(chuàng)新鄉(xiāng)村熟人社會(huì)所蘊(yùn)含的道德規(guī)范。 通過(guò)鄉(xiāng)村的老人理事會(huì)成立道德評(píng)議會(huì)，定期評(píng)選“孝女賢婿”“孝子賢媳”、好人好事等，涌現(xiàn)了一批優(yōu)秀的道德模范人物。 利用“我們的節(jié)日”等各類(lèi)活動(dòng)，經(jīng)常性地組織開(kāi)展道德講堂活動(dòng)，有助于引導(dǎo)村民孝親敬老、勤儉持家、重義守信、守德向善，以積極的態(tài)度與善義之心宣傳中華傳統(tǒng)美德。 另一方面，挖掘并培養(yǎng)“新鄉(xiāng)賢”強(qiáng)化價(jià)值引領(lǐng)。 堅(jiān)持社會(huì)主義核心價(jià)值觀的價(jià)值引領(lǐng)，緊扣文化建設(shè)與鄉(xiāng)風(fēng)文明兩抓手，邀請(qǐng)退伍軍人、鄉(xiāng)土人才、學(xué)校教師、致富能手等進(jìn)行道德宣講推進(jìn)移風(fēng)易俗。 采取各種形式豐富村民的文化生活，有效激發(fā)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)道德文化活力，使社會(huì)主義核心價(jià)值觀在鄉(xiāng)村德治活動(dòng)中落地生根，推動(dòng)村民自我管理、自我監(jiān)督、自我教化，形成較好的村風(fēng)民俗。

三、 “三治融合”鄉(xiāng)村治理面臨的新挑戰(zhàn)

由于“三治融合”的探索時(shí)間不算長(zhǎng)，加上當(dāng)前廣大鄉(xiāng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)形態(tài)正發(fā)生急劇變化，我國(guó)鄉(xiāng)村治理在實(shí)踐過(guò)程中也還面臨一些新的挑戰(zhàn)。

(一)治理主體力量有待強(qiáng)化，自治質(zhì)量亟待提高

目前，大多數(shù)高素質(zhì)的鄉(xiāng)村人才或致富能手逐漸向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的老人與孩子占比相對(duì)較高。加之鄉(xiāng)村青壯年外出務(wù)工和經(jīng)商的比例不斷加大，年輕主力軍的流失導(dǎo)致治理中堅(jiān)力量的缺位，造成鄉(xiāng)村治理主體的力量不足，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展后續(xù)無(wú)力。 作為鄉(xiāng)村治理主體的村民，參與自治的意識(shí)不強(qiáng)，“政治冷漠”現(xiàn)象仍存在，這往往源于村民沒(méi)有充分將其切身利益與鄉(xiāng)村建設(shè)結(jié)合緊密，參與的程度與質(zhì)量有待進(jìn)一步提高。 此外，互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的迭代更新十分迅速，“新鄉(xiāng)賢”作為參與鄉(xiāng)村治理的主要力量，在利用信息化手段與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展治理工作方面仍有所欠缺，主要是網(wǎng)絡(luò)技術(shù)人才的匱乏，缺乏根據(jù)人員素質(zhì)制定針對(duì)性較強(qiáng)的措施、培育現(xiàn)有人員運(yùn)用數(shù)字信息技術(shù)的能力。 由于村民缺乏相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與素質(zhì)能力，在一定程度上影響了鄉(xiāng)村治理工作的深入開(kāi)展。

(二)依法治村工作有待深入，法治環(huán)境尚未形成

各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級(jí)的公共法律服務(wù)建設(shè)工作緩慢，依法治村工作的作用發(fā)揮不夠，難以適應(yīng)村民對(duì)法律的多樣化需求。 各村法律服務(wù)人員有限，難以實(shí)現(xiàn)專(zhuān)人專(zhuān)職，而且從業(yè)人員的水平良莠不齊，律師入村的法律服務(wù)工作過(guò)程容易流于形式，只求完成基礎(chǔ)任務(wù)目標(biāo)，部分非法律服務(wù)專(zhuān)業(yè)人員的能力不足，難以切實(shí)解決村民需求。 普法工作仍存在缺乏針對(duì)性、普法流于形式、實(shí)效性不夠強(qiáng)、宣傳教育工作缺少深度等問(wèn)題，導(dǎo)致村民對(duì)普法活動(dòng)的關(guān)注停留于表面，參與熱情不夠高。 少數(shù)普法工作僅滿足于完成上級(jí)規(guī)定動(dòng)作，普法活動(dòng)宣傳存在形式主義等問(wèn)題，普法責(zé)任制有待進(jìn)一步落實(shí)，普法宣傳活動(dòng)尚未真正深入民心。 同時(shí)，由于普法宣傳部門(mén)間未及時(shí)聯(lián)系溝通，依法治村工作缺少資源共享與整合，也容易造成部分資源浪費(fèi)。

(三)鄉(xiāng)賢作用發(fā)揮有待挖掘，德治水平仍需提升

近年來(lái)，隨著現(xiàn)代化社會(huì)的飛速發(fā)展，加之大城市具有的“虹吸效應(yīng)”，村鎮(zhèn)的一些“能人”轉(zhuǎn)移到城市發(fā)展，鄉(xiāng)村精英的流失導(dǎo)致鄉(xiāng)村建設(shè)缺乏人才供給，也制約了當(dāng)?shù)剜l(xiāng)賢文化的發(fā)展。 “新鄉(xiāng)賢”是一種生于民間、傳于草根的鄉(xiāng)土文化，有些成功人士雖被稱為“鄉(xiāng)賢”，但也僅是“掛在墻上”，未在生活中踐行榜樣示范影響村民，充分發(fā)揮在德治方面的特殊作用，“新鄉(xiāng)賢”德治引領(lǐng)的基礎(chǔ)不夠牢固。 此外，村鎮(zhèn)“新鄉(xiāng)賢”年齡結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象較為普遍，年齡在45 歲以下的鄉(xiāng)賢雖占據(jù)一定比例，但大多數(shù)鄉(xiāng)賢的年齡在45 ～75 歲。 這些稍年長(zhǎng)的鄉(xiāng)賢雖然德高望重，在村民中擁有一定口碑，但缺少年輕血液的注入，使得鄉(xiāng)村治理過(guò)程中的積極性與靈活性不足，也在一定程度上阻礙了各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)道德建設(shè)的推進(jìn)。

四、 Y 鎮(zhèn)“三治融合”經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村治理的啟示

針對(duì)各地“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系面臨的一系列挑戰(zhàn)，需要構(gòu)建優(yōu)化路徑健全“三治融合”的框架，發(fā)揮自治、法治與德治的整體效能，穩(wěn)扎穩(wěn)打貫徹鄉(xiāng)村善治之路。

(一)夯實(shí)自治基礎(chǔ)，保障鄉(xiāng)村治理有根

自治是鄉(xiāng)村治理的運(yùn)行基礎(chǔ)，其核心在“人”。一是健全鄉(xiāng)村自治機(jī)制。 完善各鄉(xiāng)鎮(zhèn)事務(wù)的公開(kāi)制度，除了工程建設(shè)、低保戶申報(bào)等重大事項(xiàng)的公開(kāi)，還應(yīng)包括鄉(xiāng)村具體事務(wù)的公開(kāi)。 通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)渠道，管理官方公眾號(hào)與微信群等方式，推進(jìn)鎮(zhèn)村兩級(jí)事務(wù)得以及時(shí)、準(zhǔn)確、有效地公開(kāi)。 加大鄉(xiāng)村公共事務(wù)的監(jiān)督力度，推進(jìn)村民自治的規(guī)范化與科學(xué)化。二是尊重村民的民意表達(dá)。 注重汲取村民智慧，融入民眾內(nèi)心認(rèn)可的治理理念，積極開(kāi)拓村民治理參與的多途徑，豐富參與鄉(xiāng)村治理的活動(dòng)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村教育，實(shí)現(xiàn)村民自治能力的提升，從而使村民有效發(fā)揮鄉(xiāng)村治理主體的作用。 三是注重治理的全民參與。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，村民是至關(guān)重要的主體性因素，要充分調(diào)動(dòng)村民鄉(xiāng)村治理的參與積極性。 暢通各村的村務(wù)決策參與、訴求反映的各類(lèi)渠道，充分體現(xiàn)村民參與村務(wù)治理的“存在感”。 通過(guò)這種取民意、集民智的村務(wù)治理，可以強(qiáng)化村民的主人翁意識(shí)，更加積極主動(dòng)地投身到村務(wù)決策，支持村域治理的公共建設(shè)。

(二)強(qiáng)化法治建設(shè)，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理有序

法治是推動(dòng)鄉(xiāng)村治理進(jìn)程法治化的根本保障。一是優(yōu)化鄉(xiāng)村普法教育。 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)需明確各村普法的宣講人、責(zé)任人，構(gòu)建村民法治素養(yǎng)培育與鄉(xiāng)村普法的長(zhǎng)效機(jī)制，通過(guò)法治宣講增強(qiáng)村民學(xué)法用法、遵法與守法護(hù)法意識(shí)，讓村民在生活中形成常態(tài)化的法治思維與方式。 要?jiǎng)?chuàng)新普法的工作方式，推廣“用法模范人”或“法治示范村”的評(píng)選，實(shí)現(xiàn)以評(píng)促建。通過(guò)結(jié)合各類(lèi)平臺(tái)的法治宣傳，組織參加《中華人民共和國(guó)民法典》培訓(xùn)，加大普法力度保障鄉(xiāng)村法治宣傳工作落地落實(shí)。 二是加強(qiáng)鄉(xiāng)村公共法律服務(wù)體系建設(shè)。 健全各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的法律顧問(wèn)制度，各村法律顧問(wèn)需充分發(fā)揮其推動(dòng)作用，為鄉(xiāng)村自治與治理提供法律支持。 應(yīng)當(dāng)為全鎮(zhèn)的留守老人等特殊群體設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)法律服務(wù)與咨詢途徑，簡(jiǎn)化各項(xiàng)服務(wù)流程，爭(zhēng)取特事專(zhuān)辦，切實(shí)維護(hù)廣大村民的權(quán)利。 通過(guò)豐富法治服務(wù)產(chǎn)品、搭建法治服務(wù)平臺(tái)、拓寬法治服務(wù)領(lǐng)域等措施推動(dòng)鄉(xiāng)村法律服務(wù)體系建設(shè)。 三是培育鄉(xiāng)村法治人才，營(yíng)造良好的法治環(huán)境。 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)著重培養(yǎng)鄉(xiāng)村法治建設(shè)專(zhuān)業(yè)人才，建設(shè)各村法律援助的志愿者團(tuán)隊(duì)，深入推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的法律援助工作機(jī)制。 同時(shí)挖掘鄉(xiāng)村法治帶頭人，挑選具有法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)背景的院校師生、專(zhuān)業(yè)律師等定期入村提供法律普及與咨詢服務(wù)，提高村民的法律素養(yǎng)。 多途徑組建一支“知法守法、懂法用法”的鄉(xiāng)村法治隊(duì)伍，營(yíng)造良好的鄉(xiāng)村法治環(huán)境，確保各村事務(wù)得以在法治框架內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)有序。

(三)深化德治支撐，確保鄉(xiāng)村治理有魂

將“崇尚德治”作為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的道德規(guī)范準(zhǔn)則，深入開(kāi)展德治優(yōu)化村風(fēng)。 一是鼓勵(lì)與加強(qiáng)對(duì)本土優(yōu)秀鄉(xiāng)村文化的傳承。 在多樣化的文化思潮中，要尊重社會(huì)當(dāng)下的正能量道德文化，也要充分汲取鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)秀文化蘊(yùn)藏的內(nèi)在治理活力，積極探索優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化，加強(qiáng)鄉(xiāng)村的德治建設(shè)。 在鄉(xiāng)村治理中，既要繼承與弘揚(yáng)本土傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，也要注重挖掘其時(shí)代新解，將本土傳統(tǒng)文化優(yōu)勢(shì)彰顯在當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理中，使人積極尋求內(nèi)心的真善美。 二是結(jié)合時(shí)代與當(dāng)?shù)貙?shí)際需求不斷完善村規(guī)民約。 鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，除了利用各村公序良俗影響外，還需按照鄉(xiāng)村治理實(shí)際需求不斷完善鄉(xiāng)村治理的村規(guī)民約，尤其是將鄉(xiāng)村德治中獲取的成功經(jīng)驗(yàn)與可行做法于村規(guī)民約中進(jìn)行固化，使鄉(xiāng)村德治得以達(dá)到善治效果。 根據(jù)鄉(xiāng)村德治與社會(huì)主義核心價(jià)值觀的客觀需求制定新的道德準(zhǔn)則，在村規(guī)民約中加以融入新的德治元素，充分發(fā)揮村規(guī)民約引導(dǎo)、教育與滋潤(rùn)人心的作用。 三是深入挖掘具有鮮明地域特點(diǎn)的鄉(xiāng)賢文化。新時(shí)代“新鄉(xiāng)賢”在鄉(xiāng)村治理、凝聚民心兩方面有著無(wú)可替代的作用。 各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要鼓勵(lì)以鄉(xiāng)賢為榮，積極組織開(kāi)展“新鄉(xiāng)賢”的評(píng)選活動(dòng)。 聚焦鄉(xiāng)村的公益慈善人士、致富帶頭人、基層優(yōu)秀黨員干部等對(duì)象，評(píng)選出先進(jìn)典型的“新鄉(xiāng)賢”，引導(dǎo)其積極參與到鄉(xiāng)村建設(shè)工作中，發(fā)揮“新鄉(xiāng)賢”在鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)中的參謀作用、帶頭作用、模范作用。