村規民約在鄉村治理中的價值功能研究

高 鳳

西藏民族大學法學院，陜西 咸陽 712082

一、村規民約概述

（一）村規民約的概念

我國很多學者認為“村規民約”和“鄉規民約”是一個意思，甚至在官方文件中，也有把兩個詞語混同使用的現象。因為我國有些學者認為在古代“鄉”與“村”的意思是一樣的，所以“村規民約”和“鄉規民約”的意思應該是相同的。但也有學者持不同觀點，他們認為“村規民約”是法律用語，而“鄉規民約”是社會文化用語。無論對“村規民約”作何種解釋，都表明了對其概念界定的復雜性。

目前對于“村規民約”的解釋主要有以下三種觀點：一是“規則說”。持這一觀點的學者認為村規民約是“在某一特定鄉村地域范圍內，由一定組織、人群共同商議制定的某一共同地域組織或人群一定時期內共同遵守的自我管理、自我服務、自我約束的共同規則”。［1］

二是“習慣法說”。有學者認為村規民約源于習慣，它的權威來自于人們的自覺遵守。但這一定義把“習慣”與“習慣法”混為一談。

三是“民間法說”。把村規民約理解為民間法的學者認為與國家法相比，村規民約的形成源于民間，它的作用也是解決民間糾紛。

總之，現代村規民約是村民自治的形式之一，是基層自治規范，是村民間形成的一種契約，因此它不僅具有自治性，更具有法治性。村規民約是由本村村民委員會制定的，在村民間形成的一種合同，約束本村村民。村規民約的制定主體、制定程序以及規范內容都要符合《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）的規定。國家治理能力的現代化需要法治保障，村規民約只有合法才更容易被村民所接受，才能長期有效地施行，否則將成為一張張廢紙，制度形同虛設。因此，村規民約應當在法治的框架下定義。簡言之，村規民約是指在某一特定的農村地區，由當地的全體村民或者村民代表以召開村民會議的方式，制定的具有一定強制性與約束性，對全體村民都適用的行為規范。

（二）村規民約的濫觴與發展

村規民約是我國傳統文化十分重要的組成部分，在我國有著長遠的歷史淵源。對于村規民約的起源應追溯到具有地緣關系的異性混合村落的形成之時。當時因為不同姓氏的家族集居在同一村落，導致社會關系非常復雜，這在客觀上就需要出現一種超越家族規范的公共規范來協調家族之間甚至各村村民間的生產生活關系，以彌補家族法在調整家庭成員間或各個家族間社會關系方面的不足。

最早的村規民約源自何時？這可以追溯到中國古代社會。有學者認為最早的村規民約是由北宋的范仲淹制定的。［2］也有學者認為是由陜西藍田呂氏兄弟所寫的《呂氏鄉約》。后者是通說觀點，不可否認《呂氏鄉約》是目前已知的最早的成文村規民約。其內容包括：婚喪嫁娶、禮儀禮節、獎懲機制等，在形式上已經具備了法律規范的構成要件，超越了簡單的道德教化的作用。雖然它存在的時間很短，但對后世影響深遠，對鞏固社會穩定起到了舉足輕重的作用。這種自治模式后盛行于明清時期，至清朝中期漸趨成熟，它在我國的鄉村治理中發揮了巨大作用。明末清初，民間興起鄉約運動，目的在于“宣講圣諭，勸誘人心向善，遵紀守法，廣教化而厚風俗”，［3］這對于維護社會秩序的穩定起到了非常重要的作用。至乾隆年間，村規民約得到廣泛普及，而且包含的內容更廣泛、更具體。

改革開放以后，隨著社會經濟的發展，人們的法律意識普遍提升，村民自治需要規則來約束，基層自治組織成為基層的重要制度，村規民約再次受到重視。1983年1月2日，中共中央印發《當前農村經濟政策的若干問題》，首次正式提出制定村規民約。1987年制定了《村民委員會組織法（試行）》，其后，1998年施行的《村民委員會組織法》對村規民約的制定和備案進行了詳細的規定，明確了其在規范體系中的地位。2018年，民政部、中組部、全國婦聯等七個部門聯合出臺了《關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。《指導意見》提出：到2020年全國所有村都應普遍制定或修訂形成務實管用的村規民約。

（三）制定村規民約的必要性

村規民約作為村民實現自治的重要途徑，在調解民間糾紛、維護社會秩序、保障村民權益等方面發揮著重要作用。在國家提出鄉村振興戰略的背景下，更要充分發揮村規民約的功能。具體而言，村規民約大概有以下幾種作用：

1.有利于實現社會秩序治理。村規民約可以有效地解決本村村民在生產生活中產生的糾紛，營造“移舊俗、除陋習、尚科學、倡新風”的良好氛圍。現代村規民約涉及的內容非常廣泛：治安維穩、土地承包與征收、婚姻家庭、村風村俗、生態環境衛生等。村規民約的施行可以有效化解村民間的矛盾，維護本村秩序的穩定。

2.有利于形成良好的行為規范。哈耶克說：“不是我們選擇規范，而是規范指引著我們的生活。”村規民約不僅需要被制定，還需要被遵守，即賦予村規民約強制力。這樣才能發揮村規民約的作用，引導人們的行為，促使人們形成良好的行為規范。這個強制力不僅體現在制定村規民約的主體、程序及實施人員符合法律規定，還體現在設定了一定的懲罰機制來監督村民的行為。從第一個方面來看，村規民約的制定必須要符合《村民委員會組織法》的規定。從第二個方面來看，是在村規民約中設定處罰條款，給予村規民約的實施主體一定的處罰權。這種處罰權可以是物理上的，例如如果某一村民違反村規民約，則按照條款讓其打掃公共場所或者其他；也可以是罰款，依照違反事項和程度的不同，對其罰款，罰款用于本村的建設。

3.有利于彌補立法不足。雖然現行的法律規范有很多，但在實施過程和規范的普及方面還是有一些不足，正好村規民約可以彌補它們的缺陷。在偏遠的農村地區，村民不一定知曉法律規范，但他們一定知道村規民約的內容，因為村規民約最貼近他們的生活，也是根據他們的實際情況而制定的。在這個意義上來說，村規民約的作用比法律規范更具有現實性和及時性。此外，村規民約的制定與實施還有利于提升村民的民主、法律意識，提高村民自治的參與能力，改善農村法治環境。

二、村規民約在實踐中存在的問題

從村規民約規范的效力來說，村規民約規范效力應在法律的規范功能之下，而在道德規范效力之上。簡言之，村規民約的制定主體和程序必須合法，內容不能與國家法律相違背，執行和監督機制必須合理。

（一）制定主體和程序不合法

《村民委員會組織法》明確規定制定村規民約的主體只能是村民會議，同時規定了制定的村規民約要報鄉（鎮）人民政府備案。但是在實踐中大部分都是由村委員制定的，也未經備案就私自施行，這明顯與法不合。雖然村委會也了解本村的情況，但與村民會議相比，不能充分表達民意，而且也缺少制定主體的法律依據。違法的制定主體和程序會導致村規民約喪失其應有的價值。而且村規民約的制定、修改等程序涉及民意征集、起草、征求意見等多個環節，這就要求了解國家政策且具備一定的專業知識，具有較高的組織動員能力的村民。但當前我國大部分的農村地區都是一些老人和小孩在居住，不具備前述的條件，導致村規民約照搬照抄的現象嚴重。

（二）范圍與國家法律相違背

村規民約是村民自治的結果，但村民自治是在法律范圍內的自治，而不是絕對自治，村民自治要符合法治精神。這就要求村規民約的內容必須合法，不能與憲法、法律相抵觸。但在調研中發現，很多村制定的村規民約內容不符合法律的規定。例如有的村規定“堅持每天一保潔、每周一清理、每月一大掃，做到院內環境干凈整潔、物品擺放整齊，要注重個人衛生，做到勤洗頭、勤洗澡、勤換衣裳，個人及家庭環境衛生差且經多次批評教育仍不改正的，每發現一次處50元以上100元以下罰款”。愛清潔講衛生是新農村建設的重中之重，理應引導村民講衛生。但個人衛生如洗頭、洗澡、勤換衣是個體的自由，如未做到，是否可以對其處罰，這個還有待商榷。就筆者自己的看法而言，這樣的村規民約調整的范圍過寬，與公民的自由相抵觸。

（三）執行和監督機制不合理

雖然很多村規民約都不同程度設定了多種執行措施，但執行措施中金錢處罰占了絕大部分，缺乏對村民的教育引導，而且執行措施必須體現自治、平等、公平的原則。在實踐中，村規民約的實施過度依賴村民委員會主要領導人的能力水平，主要領導的能力好，則村規民約的制定與實施就比較好，反之則不好，村領導的“自由裁量權”過大。

監督機制不合理，必然導致“執行權”的無效或濫用，不利于村規民約的真正落實。主要表現在：沒有全面的監督制度。雖然村規民約中有政務公開制度、民主評議會等民主監督制度對村民委員會及其成員執行村規民約的情況發揮著一定監督作用，但多數村規民約的實施監督仍缺乏全面的制度保障。

三、更好實現村規民約的治理路徑

村規民約作為基層多元規范體系中的特殊規范，不僅在我國歷史悠久，是中華優秀傳統文化的重要組成部分，還是我國法治化進程中不可或缺的一部分，更是實現我國治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。因此，必須要實現村規民約的合法化、合理化，更好完善村規民約的治理路徑。

（一）推進對村規民約的合法性審查

應當按照《村民委員會組織法》的規定或者制定專門的法律，對村規民約的制定主體、制定程序、實施情況和監督等方面進行形式審查和實質審查，消除村規民約不合法的地方，促進村規民約的合法化。同時還要注意村干部的素質問題，要提高農村干部的綜合素質，特別是民主、法治思想，提高他們的工作能力。

村規民約只有在法治軌道上運行，才能有效將政府的管理和村民自治有機結合起來，才能真正實現制定村規民約的目的。村規民約也只有合法化才能保持它的生命力。

（二）適當縮小村規民約的規范范圍

當前，在法治國家建設背景下，村規民約作為一種特殊的“法律”，首先應當符合憲法和其他法律的規定。但村規民約的內容不僅要符合法律規范的基本規定，還要符合本村生產生活實際，具有較強的可操作性，易于村民理解和接受。［4］簡言之，村規民約不僅要合法，還要合理。只有合理的規定，才能具有可實施性，才能讓村民認同和遵守。村規民約來源于農村生活實踐，不能超過法律政策的界限。

制定村規民約的目的不是限制村民的自由，相反是為了保護他們的自由，對他們應獲得權益進行保護、鞏固和規范，同時對公權力進行約束。合理的規范范圍才能夠有效解決村民遇到的各種實際問題，使其真正成為現代化新農村基層社會治理的重要方式。

（三）完善村規民約的執行和監督機制

執行措施是村規民約得以實現的手段保障，監督機制是村規民約得以真正執行的有力保證。村規民約的執行和監督不能僅依靠村民與村民委員會的自覺，要形成多元的執行和監督機制。由于村規民約唯一合法的制定主體是村民會議，這樣很容易造成“一言堂”，因此必須完善村規民約的執行和監督機制。所以村民會議可以根據實際需要增加特別委員會，以解決具體的問題，尤其是監督村規民約的實施與執行是否到位，以及村落的公共安全、經濟和社會福利等方面的事務。

在完善監督機制方面，應建立健全完善的監督機制，以加強對村規民約執行過程的監督。一方面，建立村規民約監督評議機構。監督評議機構必須定期將村規民約的實施情況進行公示，不僅方便村民對村規民約實施情況的監督，還對村民具有教育警示的作用。讓村民知道哪種行為會違反村規民約，把他們的行為納入到村規民約制定時所希望的范圍之內，從而維護當地的穩定，形成良好社會氛圍。同時，監督評議機構對村民會議負責，并接受村民會議的監督。如果監督評議機構的成員里有人濫用職權、徇私舞弊，村民會議有權罷免該成員。另一方面，加強鄉政府對村民會議和監督評議機構的監督，確保村規民約的制定主體由村民會議選舉產生。

法律既是一種制度，也是一種文化，村規民約在規范村民生產生活秩序時構造自己的社會秩序價值。本文對村規民約的歷史脈絡進行了梳理，分析出了存在的問題以及對存在的問題提出了合理化建議。促進村規民約的合法化、合理化，使村規民約在法治軌道上運行，充分發揮村規民約的作用，確保村民的合法權益得到維護，切實解決村民的實際問題。在鄉村振興的背景下，具有現實性的意義。