美國對華反補貼：趨勢、原因及應對策略

馬忠法，孫玉山

（復旦大學法學院，上海 200433）

近年來，盡管美國歷屆政府對華政策有所區別，但在中國國力不斷快速提升的背景下，美國采用多種手段全面遏制中國發展的方針沒有改變。在經貿領域，中美之間的貿易摩擦日益增多，尤其是自2008年全球金融危機以來，美國政府多次對華發起反補貼調查。美國完善的反補貼法律制度為美國政府對華頻繁發起反補貼調查提供了制度基礎。事實上，補貼問題已經成為中美貿易摩擦的主要原因之一，對中國經濟發展造成不利影響。拜登就任美國總統以來，宣稱將摒棄特朗普時期單邊主義的做法，重回多邊主義。而在經貿領域，特別是圍繞補貼問題，美國對華將呈現怎樣的趨勢？中國又將如何應對？正在審議中的《美國創新與競爭法》①截至2021年8月30日，《美國創新與競爭法》已經在美國聯邦參議院以絕對多數表決通過，若經聯邦眾議院順利表決通過，將經美國總統簽署后成為正式法律。表明了美國將進一步全方位遏制中國發展的戰略布局。基于此，本文將對美國反補貼法律制度進行研究，探究美國對華反補貼的趨勢，分析其背后的原因，以期尋求中國在補貼問題上的應對策略。

一、美國反補貼法律制度及政策的變遷

盡管國際貿易規則已有幾百年的發展歷史，但補貼與反補貼問題直到1947年達成的《關稅與貿易總協定》（GATT 1947）才首次得到明確規定②GATT 1947第6條第3款對反補貼稅進行了明確定義：即目的為抵消對制造、生產或出口時所直接或間接給予的任何津貼或補貼而征收的一種特別稅。，而在這之前，美國在反補貼方面已經有了幾十年的探索和實踐。

（一）美國早期反補貼法律制度的發展

美國最早關于反補貼制度的明確法律規定出現在《1890年關稅法》中，該法要求對來自有出口補貼的國家的食糖每磅征收0.1美分的反補貼稅③美國《1890年關稅法》第1244章規定：“所有這些在顏色上具有荷蘭標準第十六號之上的食糖無論來自任何直接或間接給予糖類出口補貼的國家，應在本法規定的稅率外另付每磅0.1美分的附加關稅。”。而美國歷史上第一個具有普遍意義的反補貼法是《1897年關稅法》，該法要求征收與外國政府給予的補貼相等的反補貼稅，改變了先前固定量地征收反補貼稅的做法④美國《1897年關稅法》第5條規定：“任何國家、附屬國或殖民地應該依物品或貨品自該國家、附屬國或殖地出口而直接或間接地支付或給予獎勵或補助而且該物品或貨品依本法應予征稅的，那么當任何該物品或貨品進口到美國時，不論是否是同樣的物品或貨品直接從生產國進口或相反，不論該物品或貨品是否是以從生產國出口時相同的狀態進口或已通過重新制造而改變了狀態或相反，在任何情況下，不論獎勵或補助是如何支付或給予的，應在本法規定征收的關稅之外征收和支付相當于所有該獎勵或補助凈額的附加關稅。所有該獎勵或補助應由財政部部長作出經常性的確認、裁決和公布，財政部部長應該制定為認定這種物品或貨品和確定及征收這種附加關稅所需要的所有法規。”，使得該法成為美國歷史上首部真正意義上的反補貼稅法〔1〕。此后，美國在《1897年關稅法》的基礎上對反補貼條款進行不斷微調，逐漸擴大了反補貼法的適用范圍。但是，直到《1974年貿易法》通過之前，美國反補貼法均沒有發生實質性改變〔2〕。

美國國會于1974年通過了《1974年貿易法》，對美國反補貼法律制度做了較大幅度的修改。主要體現在以下兩個方面：一方面，《1974年貿易法》賦予了國內申請方司法審查的權利⑤Trade Act of 1974，Sec 331（b），amending 19 U.S.C.Section 1516（a）.，即如果財政部作出否定征收反補貼稅的裁定，那么國內申請方可以請求海關法院進行司法審查。這表明反補貼法律規定已經從外交政策轉變為有效的私力救濟手段；另一方面，《1974年貿易法》對飽受詬病的反補貼調查時限作出了規定，要求財政部在收到申請后的6個月內作出是否存在法律意義上的獎勵或資助的初裁。如果存在此種情況，那么財政部要在6個月內作出終裁或者與外國政府協商消除此種獎勵或資助⑥Trade Act of 1974，Sec 331（a），adding 19 U.S.C.Section 1303（a）（4）.。此外，《1974年貿易法》還要求財政部將反補貼決定予以公布⑦Trade Act of 1974，Sec 331（b）（6），adding 19 U.S.C.Section 1303.，使得反補貼法律更具有現實指導意義。此次反補貼法律的修改為美國國內產業的救濟提供了有效的法律依據和手段，使得反補貼調查得到了較為普遍的運用。

1979年，東京回合談判結束，締約方在補貼與反補貼措施等方面達成了共識。《東京回合守則》對反補貼程序的發起、調查和征收反補貼稅等進行了細化。基于此，美國國會先后在《1979年貿易協定法》《1984年貿易和關稅法》以及《1988年綜合貿易和競爭法》中對反補貼制度進行了明確和細化，使得美國反補貼法律體系更加完善。在烏拉圭回合談判結束后，美國也對其反補貼法相關內容進行了修改〔3〕。

（二）近年來美國反補貼法律制度的變遷

2006年12月，美國商務部對原產于中國、韓國和印度尼西亞的銅版紙發起反傾銷和反補貼調查，從此拉開了對中國開展大規模反補貼調查的序幕①具體案情可參考中國貿易救濟信息網相關資料，http：//cacs.mofcom.gov.cn/cacscms/articleDetail/ckys?articleId=48367&id=53d8a9ed78ce896e0178ee63b7d80642，2021年8月30日訪問。。在該案件中，美國政府于2007年3月30日對來自中國的進口銅版紙作出存在補貼的初裁決定。在早期典型的反補貼案件“喬治敦城鋼鐵案”和“鉀堿案”中，美國法院裁定商務部不能從《1930年關稅法》第303條推定反補貼適用于“非市場經濟國家”。因此，美國政府并不能從其國內法中找到反補貼適用于“非市場經濟國家”的法律依據，也就是說，反補貼調查不得適用于“非市場經濟國家”〔4〕。

另一起涉及中國企業的反補貼案件最終導致了美國對其反補貼法的修改。2008年，中國河北興茂輪胎有限公司及其全資母公司美國GPX國際輪胎公司因不服美國商務部作出的“雙反”裁決，向美國國際貿易法院起訴美國商務部②具體案情可參考中國貿易救濟信息網相關資料，http：//cacs.mofcom.gov.cn/cacscms/case/ckys?nodeId=53d8a6e2673553a501 6735a7b96900a8#2007-07-31，2021年8月30日訪問。。法院經審理最終支持了中方的主張，認為美國政府不能對被視為“非市場經濟國家”的中國的產品征收反補貼稅。美國商務部不服判決，向美國聯邦巡回上訴法院提起上訴，2011年12月，上訴法院經審理最終還是支持了中方的主張③相關案情可參考美國聯邦巡回上訴法院網站，http：//www.cafc.uscourts.gov/sites/default/files/opinions-orders/11-1107.pdf，2021年8月30日訪問。。

作為一個判例法國家，法院的判決具有重要影響。在這種情況下，美國商務部若想繼續對來自中國的產品發起反補貼調查，只有三個辦法：一是上訴至美國聯邦最高法院，以求推翻聯邦巡回上訴法院的裁決，但這可能需要較長的時間，且有敗訴的風險；二是承認中國市場經濟國家地位，這顯然是美國不愿意的；三是修改目前的法律。在綜合權衡之下，美國選擇了第三種方法，即修改法律。2012年3月，美國國會以壓倒性多數通過了H.R.4105法案（以下簡稱GPX法案）對《1930年關稅法》進行了修改④該法案全稱為To apply the countervailing duty provisions of the Tariff Act of 1930 to nonmarket economy countries，and for other purposes.具體內容可參見美國國會網站，https：//www.congress.gov/bill/112th-congress/house-bill/4105/text?__cf_chl_jschl_tk__=pmd_RstOKFfCuBsQs_xmLIEVZskSUEBoWm017pCgg3DylXM-1629681900-0-gqNtZGzNAfujcnBszQo，2021年8月30日訪問。，美國總統奧巴馬迅速簽署GPX法案使之成為法律。GPX法案允許美國政府對“非市場經濟國家”適用反補貼法，掃清了對“非市場經濟國家”采取反補貼調查措施的法律障礙。同時，GPX法案允許溯及適用于從2006年11月20日開始依據《1930年關稅法》第1671條提起的反補貼案件。在GPX法案通過之后的近十年中，美國對中國發起了多起反補貼調查。

（三）拜登政府對華反補貼政策

盡管拜登就任美國總統以來，在外交政策上重返多邊主義，在諸多政策上對特朗普時期的做法作出了重大調整。但是，中美關系已然是當今世界格局變化中的重要矛盾，兩國關系不會因為美國總統的更迭而發生實際性變化〔5〕。在貿易政策方面，面對美國國內多種矛盾的交織疊加和中美博弈的長期性，拜登政府對華貿易政策將會趨向強硬。2021年3月，美國貿易代表辦公室（USTR）發布了《2021年貿易政策議程及2020年年度報告》（以下簡稱《報告》）⑤關于《報告》的具體內容，可參見美國貿易代表辦公室官方網站文件，https：//ustr.gov/sites/default/files/files/reports/2021/2021%20Trade%20Agenda/Online%20PDF%202021%20Trade%20Policy%20Agenda%20and%202020%20Annual%20Report.pdf，2021年8月30日訪問。。《報告》描繪了拜登政府的貿易路線圖，共提及“中國”多達467次，并將中國列為唯一一個將特別對待的國家。《報告》強調將“用綜合戰略處理中國強制且不公平的貿易行為”。《報告》充分體現了美國對華貿易的極度重視，表明了美國將實施全面強硬對華貿易政策的中心思想。

2021年4月21日，美國聯邦參議院外交關系委員會以21票贊成、1票反對的壓倒性投票結果表決通過了《2021年戰略競爭法案》（the Strategic Competition Act of 2021）①參見美國外交關系委員會官網信息，https：//www.foreign.senate.gov/press/chair/release/chairman-menendez-makes-the-casefor-strategic-competition-act-as-senate-recalibrates-us-china-relations，2021年8月30日訪問。，《2021年戰略競爭法案》較為集中地關注了中美之間在經貿領域的相關問題。《2021年戰略競爭法案》連同芯片和開放式無線接入網5G緊急撥款、無盡前沿法案、國家安全與政府事務委員會相關條款、2021年應對中國挑戰法案和其他事項共6個部分組成了《美國創新與競爭法》（American Innovation and Competitiveness Act）②關于該法案的具體內容以及立法流程，可參見美國國會網站，https：//www.congress.gov/bill/117th-congress/senate-bill/1260/actions，2021年8月30日訪問。。目前，《美國創新與競爭法》已經在美國聯邦參議院高票表決通過，拜登對此表示歡迎并明確表示其將在眾議院表決通過后迅速簽署使之生效。《2021年戰略競爭法案》對補貼政策非常關注，指責中國對企業進行大規模補貼，對全球經濟造成損害，要求美國政府對中國政府的補貼進行全面調查，及時列出中國政府補貼名單，并采取相應強硬措施。

二、美國對華反補貼趨勢

縱觀美國反補貼法律制度發展歷史，可以看到美國完善而縝密的反補貼制度結構。綜合拜登就任美國總統以來幾個月出臺的相關政策和報告，特別是正在審議中的《2021年戰略競爭法案》，我們可以清晰地看到美國越來越強硬的對華經貿政策。可以預見，未來幾年對華持續發起反補貼調查將會成為美國政府的一個十分重要的手段。

《2021年戰略競爭法案》對中國經貿政策多加批評，充分體現了美國希望借助反補貼調查等多種手段在經貿領域遏制中國發展的戰略部署。在該法案中，美國指責中國“在推行的廣泛和系統性的經濟和產業政策中，中國企業的大規模補貼、知識產權盜竊和強制技術轉讓是對全球經濟最具破壞性的”③《2021年戰略競爭法案》第401條第（a）（2）款。。要求“揭露中國企業知識產權盜竊和大規模補貼的全面范圍和規模，以及由此對美國、外國市場和全球經濟造成的損害”④《2021年戰略競爭法案》第401條（b）（2）（A）款。。宣稱要“在停止執行法律、法規、政策和做法之前，確保中國不享有與自由市場經濟相同的待遇”⑤《2021年戰略競爭法案》第401條（b）（3）（B）款。。并要求“不遲于該法頒布之日起一年，此后，國務卿應與美國貿易代表和商務部長協調，在聯邦登記冊上公布一份未分類的代表或文件，以確認中國政府向在華企業提供的補貼”⑥《2021年戰略競爭法案》第401條（a）款。。《2021年戰略競爭法案》還要求美國總統就中國“知識產權盜竊、公司巨額補貼等反競爭行為和其他政策和做法”⑦《2021年戰略競爭法案》第211條（a）款。與七國集團開展談判，希望通過游說盟友在反補貼等議題上達成一致，以共同向中國施壓。美國還計劃“調整有關限制國家指導的私營部門補貼的政策”⑧《2021年戰略競爭法案》第401條（b）（3）（C）款。來應對中國的發展。此外，美國還在《2021年戰略競爭法案》中多處對中國補貼方面的相關事項進行指責。

盡管《2021年戰略競爭法案》尚未成為美國正式法律付諸實施。但是，一方面該法案從目前的情況來看較大可能會順利完成立法程序并付諸實施；另一方面，該法案字里行間滲透著的與中國全面開展競爭、處處對抗的思想給中國敲響了警鐘。自拜登就職以來，美國在全球范圍內共發起反補貼調查8起，其中對中國發起3起，占比接近一半⑨根據中國貿易救濟信息網公布數據進行的整理統計，http：//cacs.mofcom.gov.cn/cacscms/view/statistics/ckajtj，2021年8月30日訪問。。可以預見，在不久的將來，美國將在補貼方面對中國施壓。結合近十幾年來美國對華發起的多起反補貼調查，筆者認為，美國對華反補貼將會有以下幾個主要的趨勢。

（一）對華反補貼調查數量將不斷增加

美國是反補貼調查的使用大戶，截至2020年12月底，全球共發起606起反補貼調查，其中美國共發起291起反補貼調查，占比接近一半。從2006年美國對中國銅版紙發起反補貼調查開始，美國對中國發起的反補貼調查逐漸增多。在美國發起的291起反補貼調查中，針對中國發起的占100起，占比超過三分之一①根據中國貿易救濟信息網公布數據進行的整理統計，http：//cacs.mofcom.gov.cn/cacscms/view/statistics/ckajtj，2021年8月30日訪問。。特朗普在任四年期間，采取了更加嚴厲的貿易保護政策，不斷挑起貿易爭端。作為世界第二大經濟體，中國首當其沖。僅2018年，美國商務部對中國發起的反補貼調查就高達13起，是2015年反補貼調查案件的近3倍①。根據美國《2021年戰略競爭法案》中欲制定的中國補貼名單的有關條款②參見《2021年戰略競爭法案》第401條（a）款。，可以預見，美國政府將加大排查力度，通過補貼名單掀起新的一波針對中國的反補貼調查高潮，相關反補貼案件將會更加密集。

（二）對華反補貼調查將更多地集中于中國優勢行業

美國對華發起的反補貼調查涉及行業十分廣泛，但主要行業比較集中。其中，金屬制品、有色金屬和鋼鐵工業等金屬行業占比較高。根據截至2020年12月底的統計數據，美國對中國這三類金屬行業發起的反補貼調查共有42起，占美國對華發起的反傾銷調查總數的42%；其次是化學原料和制品工業，占比達13%②。除此以外，橡膠制品工業和非金屬制品工業也是美國對華反補貼調查的重點。上述行業都是中國在美國市場上較為優勢的行業，反補貼調查在中國相關優勢領域的集中表明了美國打壓中國相關行業的明顯意圖。此外，美國《2021年戰略競爭法案》中有較大篇幅對中國能源行業、通信行業和基礎設施行業進行了分析并提出了遏制中國相關行業發展的要求③參見美國《2021年戰略競爭法案》第116條、247條、262條、273條和281條等相關規定。。雖然中國的能源行業、通信行業和基礎設施行業在美國少有投資且相關產品出口數量并不明顯，但不排除美國通過其影響力向相關國家施壓，要求其對中國發起反補貼調查等貿易保護措施，進而損害中國相關產業的發展。

（三）反補貼調查與反傾銷調查將會繼續大規模并舉

從美國首次對中國發起反補貼調查到2020年年底，在已經立案的美國對中國發起的100起反補貼調查案件中，有96起與反傾銷調查同時進行①，反補貼調查與反傾銷調查兩種貿易救濟手段同時使用的占比極高。美國對中國同時發起反補貼和反傾銷調查可能給中國的相關產業造成雙重傷害，其對中國可能造成的影響不言而喻。在美國《2021年戰略競爭法案》意圖與中國開展全面競爭的情況下，反補貼、反傾銷等貿易救濟措施將會繼續綜合運用，繼續打壓中國相關產業的發展。在這種情況下，反補貼稅和反傾銷稅的同時征收將帶來貿易制裁層面的雙重打擊，給中國相關產業造成更嚴重的損害，嚴重阻礙中國相關產業的穩健發展。

（四）美國發起的反補貼調查將會影響其他國家

由于中國出口到各國的產品在品質上相同或近似，因此，若美國對中國某一具體產品發起反補貼調查，將會影響其他國家，可能引起其他國家的效仿。如果一個產品在美國經調查后被認定為可訴補貼的補貼項目，則該產品也有可能在其他國家的反補貼調查中同樣被認定為可訴補貼的補貼項目〔6〕。如在2011年美國對來自中國的晶體硅光伏電池發起的反補貼調查中④具體案情可以參見中國貿易救濟信息網，http：//www.cacs.mofcom.gov.cn/cacscms/case/ckys?caseId=76777，2021年8月30日訪問。，美國最終裁決對中國的涉案企業征收高額反補貼稅。2012年，歐盟也對來自中國的晶體硅光伏組件及關鍵零部件發起了反補貼調查⑤具體案情可以參見中國貿易救濟信息網，http：//www.cacs.mofcom.gov.cn/cacscms/case/ckys?caseId=76842，2021年8月30日訪問。，其最終裁定結果也是對中國涉案企業征收反補貼稅。美國發起的反補貼調查為什么會引起其他國家的效仿，這其中既有經濟層面的原因，也不能完全排除政治原因的影響。《2021年戰略競爭法案》專列一章節，要求鞏固盟友及伙伴關系①參見美國《2021年戰略競爭法案》TITLE II—INVESTING IN ALLIANCES AND PARTNERSHIPS。。相關條文強調要鞏固和全球各地的盟友合作關系，共同維護現有美國主導的國際政治、經濟秩序。在此背景下，針對中國大規模發起反補貼調查等一系列貿易救濟手段極有可能成為美國及其盟友的新共識。

三、美國對華反補貼趨勢原因分析

總體而言，美國對華反補貼將會呈現頻率高、手段嚴、影響大的趨勢。美國對華反補貼呈現出的這一趨勢有其深刻的原因，既受政治、經濟因素的影響，也有反補貼制度不同于其他貿易救濟手段的自身獨特原因。概括起來，主要有以下幾個方面的原因。

（一）美國全面遏制中國的戰略決策

面對中國政治、經濟、軍事等諸多方面的快速發展，尤其是在新冠肺炎疫情的強烈沖擊下，疫情防控不力給美國帶來了巨大的負面影響，美國全球霸主的地位進一步被嚴重削弱。美國朝野內外、全國上下已經普遍認為中國將是美國在21世紀最大的競爭對手。對于美國執政黨來說，為了能夠贏得選票，其在政策制定層面必將迎合國內需求，全面貫徹遏制中國的戰略部署。《美國創新與競爭法》是美國從戰略上全面遏制中國的計劃書，其中《2021年戰略競爭法案》更是事無巨細地列舉了在經濟、外交等方面的具體行動要求。在經濟層面，中國在短短幾個月內基本擺脫新冠肺炎疫情的影響，迅速恢復正常的生產生活，并取代美國成為全球最大投資目的地〔7〕；在貿易領域，中國對美國一直保持高額的貿易順差，2004年為802億美元，2008年為1 708億美元，2018年則擴大至4 195億美元〔8〕。面對如此形勢，為有效遏制中國快速發展的形勢，經濟手段必將作為美國戰略布局的排頭兵率先得到使用。美國對華進行反補貼調查僅僅十幾年歷史，在法律上也僅有幾年的時間。因此，美國必將在之前已經實施大量反傾銷和保障措施的情況下大范圍、高頻率地發起反補貼調查。

（二）中國當前補貼制度自身存在一定缺陷

為有效發展地方經濟，支持地方產業發展，吸引投資，中國各級地方政府目前仍然不同程度地存在樣式繁多的補貼。在這些補貼當中，各類優惠措施占有較大的比例；一些地方政府對高科技產業領域的企業實行優惠的稅收或者獎勵政策。盡管形式有所差別，但都可以視為補貼，此類補貼絕大部分不符合《補貼與反補貼措施協議》（以下簡稱《SCM協定》）的有關規定。在中國各級地方政府制定出臺的一些地方性補貼政策中，由于一些客觀原因，這些地方性的補貼政策并不能完全為中國中央政府所掌握。這導致中國在應對一些外國政府發起的反補貼調查中容易處于被動地位。另一方面，在立法層面，盡管中國《反補貼條例》在整體上與《SCM協定》保持一致，但是無論在實體方面還是程序方面，都還存在一定的問題。在實體方面，由于《反補貼條例》對損害的認定規定較為抽象，還不夠具體，容易導致認定結果存在一定的偏差。除此以外，《反補貼條例》對于補貼和損害兩者因果關系認定的規定也較為籠統，沒有較為詳細的認定規則來進行指引；在程序方面，以信息公告為例，《反補貼條例》對于反補貼調查程序中的信息公告披露義務規定不夠明確，導致中國在發起反補貼調查過程中容易出現披露不足甚至缺乏披露的問題，從而違反《SCM協定》有關信息披露義務的規定②《SCM協定》第12條第8款、第22條對反補貼調查過程中的信息披露和公告有詳細的規定。。而在發起反補貼調查的證據方面，《反補貼條例》的規定也有所欠缺。中國《反補貼條例》存在的一些問題使得中國在利用反補貼手段維護自身合法權益時在國際法上得不到強有力的法律支撐。中國當前補貼制度自身存在的缺陷使得補貼問題極易成為美國對華采取措施的重點方向。

（三）反補貼制度自身的特征

作為貿易救濟手段，反傾銷、保障措施以及反補貼對于發起國來說都有保護其國內產業的作用。但是，在具體實施過程中，反補貼具有不同于前兩者的特征。補貼分為禁止性補貼、可申訴性補貼和不可申訴補貼。而一國政府在提供補貼時，往往具有一定的隱蔽性，另一國在向該國發起反補貼調查時，在認定上往往存在一定的困難。相比較來說，反傾銷的認定較為容易。另一方面，美國在2012年通過GPX法案之前，反補貼的適用還涉及“非市場經濟國家”認定的問題。因此，在較長一段時間內，美國對華主要采用反傾銷調查的方式。而保障措施體現了非歧視原則，其制裁對象針對的是某類產品，而不論其來自哪個國家，針對性不夠強。相比較而言，反補貼的特點在于，其可以針對某一國家具體的補貼政策發起調查，打擊效果更為明顯。在美國全面遏制中國的戰略布局下，這一方法使得美國在經濟層面能夠有效打擊中國對某些行業的政策支持，精準打擊相關產業的發展。因此，在新的形勢下，反補貼調查將會更加得到美國的青睞。

除上述原因外，美國完善的反補貼法律制度也為其對華頻繁發起反補貼調查提供了堅實的法律基礎，使得其可以在符合國內法的基礎上有效發揮貿易救濟手段的作用。

四、中國的應對策略

面對嚴峻的國際國內形勢，中美之間的矛盾和對抗將會愈加頻繁和復雜。而在國際經貿領域，拜登政府顯然沒有改變特朗普政府時期的強硬態度，美國對中國將會采取更多反補貼調查等貿易救濟措施。縱觀全球經濟發展歷史，政府在特定時期對特定產業進行一定的幫助和扶持是國家經濟發展必不可少的方法。尤其在新冠疫情陰霾依舊籠罩全球的現實情況下，政府必要的扶持措施顯得尤為緊迫和重要。作為仍處于發展中的大國，擺在中國面前的問題不是是否需要進行補貼，而是如何在不違反當前多邊國際經貿規則的前提下，對國內相關產業進行有效幫扶，從而助推中國經濟快速穩健發展。為有效應對美國對華反補貼的趨勢和挑戰，筆者認為中國應重點從以下幾個方面著手。

（一）適時采取適當反制措施

在美國對華實施全面遏制戰略的背景下，中國應毫不猶豫地積極維護國家的正當利益。在積極應對美國發起的反補貼調查的同時，中國要尋求機會，適時主動出擊。根據WTO現有國際經貿規則和中國國內法相關規定，對于美國在補貼認定和反補貼調查上與《SCM協定》不一致的做法，中國要積極啟動國內調查程序或者訴諸WTO爭端解決機構，維護中國國內企業合理正當利益。這一方面可以有效遏制美國肆意濫用反補貼措施的勢頭，也可以增加中國在反補貼調查過程中的談判籌碼〔9〕。

具體而言，建議中國首先要對現有《反補貼條例》進行完善。中國《反補貼條例》雖然在整體上與《SCM協定》保持一致，但是仍然存在諸多不完善之處，可在時機成熟時制定全面的《反補貼法》，使其符合WTO規則的同時又能提高國內調查機構的靈活性和自由裁量權，進一步發揮反制作用。其次，2021年6月10日，中國已制定通過了《中華人民共和國反外國制裁法》（以下簡稱《反外國制裁法》），這對于中國及時有效反擊外國惡意制裁奠定了國內法律基礎，對維護中國合法權益具有重要意義。但是，《反外國制裁法》仍存在規定過于籠統等問題，未對濫用反補貼、反傾銷等貿易保護措施的行為進行明確規定，政府責任主管部門也不夠清晰明確。為盡可能發揮該法的作用，建議可根據法律實施的具體情況，在今后的修改過程中逐步擴大反外國制裁的內涵，盡快制定該法的實施細則或者有關實施條例，全方面保護中國的合法權益〔10〕。

（二）調整中國當前補貼政策

中國加入世界貿易組織僅二十年，在制定相關補貼政策時難免會存在一定的問題。對于中國地方政府在補貼政策方面存在的一系列問題，建議及時對當前各級政府制定的地方性補貼政策進行全面梳理排查。在此基礎上，及時制定出臺專門的法律法規，規范中國補貼政策的出臺，明確相關權限和程序，建立健全補貼政策數據庫，對不符合法律規定的補貼政策及時廢止或調整，避免出現不符合規定的補貼政策。

這方面，美國的做法給我們提供了一定的借鑒。美國政府一方面對各國頻繁發起反補貼調查，另一方面卻在國內對相關產業進行大規模的補貼。美國政府在補貼方式上比較靈活，綜合采用直接撥款、貸款、稅收減免、獎助金等多種方式，其中稅收減免是其使用最為頻繁的方式。而中國在補貼方式方面較為單一，采用直接撥款的方式較多，這種補貼方式極易引起貿易摩擦。在相關領域采取補貼政策時，中國要具體考察相關領域的特殊性，采取符合其特征的補貼方式，充分掌握其合規性，避免采取易導致糾紛的補貼方式，減少貿易摩擦。此外，美國在補貼法律體系方面的完善度十分值得中國借鑒，絕大多數美國的補貼措施都有較為明確的法律基礎。比如在稅收減免方面，在聯邦層次，有聯邦《國內稅收法》作為統一的稅收法典對各類稅收減免行為進行規范，而在地方層面，則由各級稅務主管機關對稅收減免進行管理〔11〕。完善的補貼法律體系有利于補貼的合法化和境外貿易救濟措施的規避。

此外，中國要根據《SCM協定》的有關規定，盡快全面取消禁止性補貼。當前，中國還存在一些如鼓勵出口和進口替代等禁止性補貼的補貼政策，此類補貼極易被裁定為違規并征收反補貼稅。由于《SCM協定》中關于不可訴補貼的條款已于1999年年底失效①《SCM協定》第31條臨時適用條款規定：“本協議第6條第1款及第8條、第9條的規定，將在建立WTO的協議生效之日起5年內適用”，第8條、第9條即不可申訴補貼的有關條款。，不可訴補貼轉為可訴補貼，二十多年以來的多邊談判也未能達成恢復不可訴補貼條款的有關協定。但是，可訴補貼條款仍然有效。為有效保護或者扶持相關產業發展，中國要在取消禁止性補貼的同時提供一些合規性補貼。建議中國在現有法律體系的基礎上，基于中央和地方的關系，完善相關補貼政策法律體系，加強對各類補貼的前置審核，對于不合規的補貼不予審批，確保每項補貼政策均有明確的法律依據，避免引起不必要的糾紛。

（三）推動構建新型國際補貼規則

包括《SCM協定》在內的國際經貿規則均主要是由歐美等發達國家主導談判達成的，相關規則必然充分體現了他們的利益和訴求。現有《SCM協定》中許多規定都是在美國國內做法的基礎上，通過美國強大的影響力最終成為多邊國際規則。不僅如此，美國試圖將其在對華反補貼調查中的一些做法轉化為國際多邊經貿規則，從而形成對華愈加不利的規則體系。此外，美國還試圖推行更加嚴格的補貼規則，擴大禁止類補貼的范圍，這些對中國均十分不利〔2〕。在當前國際經貿形勢劇變的情況下，對于中國而言，相比在個案中被動應對美國挑起的各類調查，積極推動新型國際經貿規則的制定更能夠從根本上解決問題。中國要在今后的談判中全力聯合相關發展中國家，推動《SCM協定》的修改。如以前文述及的不可訴補貼條款之恢復為例。不可訴補貼條款的失效使得WTO各成員方均不得實施任何具有專項性的補貼，如果實施將會面臨其他成員發起反補貼調查等不利后果。盡管不可訴補貼條款的失效是各成員方博弈的結果，對各成員均有法律效力。但是，從長遠看，經濟基礎薄弱、產業發展不均衡的發展中國家在此情況下將面臨更為不利的局面。因此，推動不可訴補貼條款的重新制定可以使得各國在科研、貧困、環保等領域的補貼投入具有完全的合法性，這不僅可以有效維護發展中國家在經貿領域的利益，也可以推動消除貧困、環境保護等有利于人類長遠利益領域的發展。對于《SCM協定》其他條款之完善，可以結合該協定生效以來的實施情況，在充分研究、論證的基礎上，做出與時俱進的修正，以實現該協定制定的目的并體現出其時代價值。

需要注意的是，作為全球第二大經濟體，中國在應對別國反補貼調查的同時也會針對其他國家發起反補貼調查來維護自身利益。因此，在推動構建新型國際補貼規則時，中國要著眼長遠考慮，提出的方案既要符合中國自身的利益，也要客觀中立，避免新的規則損害自身利益。

綜上所述，從拜登就任總統以來的對華政策和行動來看，拜登政府顯然延續了特朗普政府時期遏制中國的戰略布局，并且在具體戰術上得到了進一步深化。作為美國國家戰略規劃的宣言書，《美國創新與競爭法》充分展現了美國政府在政治、軍事、經濟等方面全方位遏制中國的目標和計劃。而在經貿領域，面對中美雙方巨額的貿易逆差，美國政府綜合運用反傾銷、反補貼等手段打擊中國。不同于反傾銷和保障措施，美國對華反補貼僅十余年歷史，其必將在此方面加大對華行動的力度，美國完善的反補貼法律制度為此提供了制度基礎。而中國在補貼制度方面存在的問題和不足則使其在此方面將面臨更大的風險和挑戰。在“遏制”逐漸成為美國對華關系主基調的背景下，美國全面加大對華反補貼力度則顯得不足為奇。在此情況下，中國應對國內補貼制度進行改革，建立完善的補貼與反補貼法律制度，綜合運用法律等手段維護中國的合法利益。作為負責任的大國和全球化的堅定支持者和實踐者，在國際舞臺上，中國應積極推動構建新型國際補貼規則體系，在保護自身利益的同時，從經貿領域推動構建“人類命運共同體”，切實維護廣大發展中國家的利益，維護公平公正的國際經貿秩序。