論人類命運共同體理念下的聯合國安理會改革
——以安理會“制裁決議”為視角

陳紅艷

（復旦大學法學院，上海 200433）

當今世界正處于百年未有之大變局，UN4.0時代國際體系的發展何去何從？是延續傳統的霸權國家主導世界政治秩序，還是朝著人類命運休戚與共的方向前進？二戰后建立起來的聯合國，其核心目標是促進國際法治，構建一個正義與和平的世界，并由安理會執行維護和平與安全的使命。安理會五大常任理事國在行使否決權時，因各自利益關切常難以做出統一的決定，一票否決權的制度設計令安理會處于一種癱瘓的事實狀態。因而，安理會被其他國家看作是五大常任理事國維護和實現其利益的工具，也正是由于安理會自身的這個缺點決定了需要對其進行改革。隨著德國、日本和意大利的日益強大以及廣大殖民地國家的獨立，安理會權力的結構性矛盾越發突出。而美國更是編織借口、羅列罪狀、炮制事端，通過披著“合法化外衣”的安理會決議，達到把“人權”變“霸權”的目的。因此改革安理會、加強聯合國的權威既是全球治理體系改革的需要，更是國際體系發展演變的風向標。本文以聯合國安理會改革為研究主題，分別從國際政治、國際關系、國際法等視角探討其歷史演進，剖析其利弊，并選取安理會自2001—2020年有關維護和平與安全的制裁決議為分析樣本，對制裁決議有無被否決進行梳理，分析其通過或被否決的原因，探究其執行效果以及此類決議與改革之間的關聯，秉持人類命運共同體理念來對安理會的改革進行探索。

一、歷史回望：安理會改革的演進態勢

二戰末期，勝利在望的同盟國有感于戰爭對人類社會的摧殘，協議組成聯合國，以更好地維護世界人權，消除人類所面臨的極端饑餓、貧窮以及軍國主義等各種威脅。聯合國的首要目的在于以集體之力量，維持國際和平與安全，其憲章第1條第1款即開宗明義地表明“聯合國之宗旨為維持國際和平及安全”。該宗旨的執行者為聯合國安理會，其由15個理事國組成，包括5個常任理事國和10個非常任理事國。目前的規模自1965年確定后延續至今。非常任理事國通過聯合國章程從除了常任理事國之外的全體成員國中輪流選拔，按席位按地域分配，任期兩年，期滿不得連任。1945年成立至今，聯合國會員國已增長至193個，但仍有超過60個會員國從未擔任過安理會理事國。為應對國際社會結構的劇烈變動，進一步加強《聯合國憲章》宗旨與原則的作用及效力，維持聯合國對國際事務的敏感并保持解決全球挑戰的能力，改革勢在必行。聯合國改革首要的是安理會的改革，而安理會改革的關鍵問題是理事國席位問題和否決權問題〔1〕。通過歷史考察發現，安理會改革表面動力十足，實際上內在動機各異，發力方向不一。

（一）冷戰后至2000年間的安理會改革

冷戰結束以后，隨著兩極格局的瓦解，安理會顯示出了極大的積極性，其使用武力的維和行動在數量以及規模上都在迅速地擴張，會員國也更加關注安理會的決定和行動，對安理會改革的呼聲也不斷高漲。

1.否決權改革

1950年英美法等國向聯合國大會提交議案《聯合一致共策和平》，并獲得通過。決議規定，在和平遭到威脅，或者遭遇侵略等情況下，如果安理會常任理事國不能達成一致，經過安理會三分之二或者聯合國半數以上請求，大會有權在24小時內舉行特別會議，討論局勢，并在必要時行使武力，以維護國際和平，確保安全〔2〕。

2.安理會的結構改革

第一次要求通過修改《聯合國憲章》以改革安理會成員的建議是由拉美國家提出的，因蘇聯等國反對而流產。1963年12月，聯合國大會（以下簡稱聯大）通過A/RES/1991（XVIII）決議，修改《聯合國憲章》第23條、第27條，并擴大了非常任理事國席位。此后，關于公平分配安理會席位和增加成員國數目的呼聲頻出，也連續多年被列入大會議程，但始終未能進入聯大的正式議程，直到1992年12月，第47屆聯大才通過了由巴西、日本、印度等36個國家有關“安理會席位公平分配和成員數目增加的問題”提案，形成了A/RES/47/62號決議，安理會結構改革正式進入聯大審議議題。1993年底，聯大通過第A/RES/48/26號決議，審議安理會理事國席位增設問題的各個方面，以及與安理會改革相關的其他事宜。但就擴大理事國席位的具體標準等問題未能達成一致意見。之所以把重點放在安理會的改革上，部分原因是其使用和授權使用武力的情況大幅度增加。安理會內部政治分歧的加劇和行動主義的加強再次引起人們對可能濫用權力的嚴重關切。許多聯合國會員國開始擔心未來的干預措施會影響到自己國家，也越來越擔心非成員國影響安理會的能力下降。另外，從其組成和成立原則可以明顯看出，安理會沒有向聯合國會員國提供平等或代表性。考慮到這些問題和關切，改革的必要性已被推到聯合國議程的前列〔3〕。

（二）2000年后的安理會改革

這一時期的安理會改革主要集中在否決權保留或取消以及安理會席位的增加上。在否決權方面，有些國家或基于自身利益或強調聯合國力量和效率而主張保留，有些國家認為否決權有違形式平等，與國家平等原則不相符合而主張取消。在安理會結構方面，代表性的改革方案有聯合國秘書長的方案、“四國聯盟”方案、“團結謀共識”運動、非洲聯盟方案〔4〕。

1.各國關注安理會改革的重點不盡相同

安理會結構性改革方案基本都希望安理會與當代地緣政治現實保持一致。改革是什么？改革是指改掉現行不合理的地方或因素，使之更加合理完善。它與修復缺陷和克服限制有關，以實現更高的性能或效率狀態。以安理會存在缺陷為前提，改革應該修復缺陷，從而提高安理會的效率，使其成為一個更具反思性、代表性和合法性的安理會。安理會改革應關注其自身的有效性或效率。有效性是指產生預期結果的能力，效率則是強調在不浪費資源的情況下實現同等目標。有效性和效率始終指的是安理會執行其任務的能力——維護和平與安全。不平等的地理代表權和安理會令人失望的表現（低效率）的結合使得一些人認為安理會的合法性正在下降。從長遠來看，擴大成員資格，無論是常任理事國還是非常任理事國，都將對安理會的合法性產生負面影響，因為這將損害安理會有效運作的能力。一個更好地反映當今地緣政治現實的安理會，將更具權威性，因此也更有效率。各國在誰應該獲得更大影響力以及如何獲得影響力方面存在分歧，而國家利益掩蓋了各國支持改革方案的潛在意愿〔5〕。北半球國家一般傾向于工作方法改革，而南半球國家則傾向于結構性改革。南方國家的主要重點是經濟發展和公平〔6〕。

2.地緣戰略競爭左右各國改革態度

聯合國大會2007年第62/557號決議標志著安理會改革從不限成員名額工作組模式向政府間談判模式的轉變①盡管成員國之間在安理會改革的實質和程序問題上存在明顯分歧，但2015年9月14日，聯大決定在大會主席2015年7月31日分發的文本及其附件所反映的會員國立場和提議的基礎上，就安理會改革問題繼續進行政府間談判。See UNITED NATIONS.General Assembly UN Doc A/69/L92.，各國也隨之組成了立場迥異甚至對立的“四方兩派”：“四方”是指四國集團、團結謀共識運動、非洲聯盟、五小國集團。“四國集團”成員和“團結謀共識”主要成員是地緣政治上的競爭對手，后者反對前者“入常”；“兩派”是指安理會現任“五常”中的英法和美俄，前者傾向于“四國集團”立場，后者則對安理會改革持謹慎態度〔7〕。安理會成為各國博弈的競技場，“只有我們設法改革安全理事會，才能阻止其過時”〔8〕。克服安理會主要內部分歧，以一種唯一的聲音進行合作，讓其成為一個更具透明民主、代表性的機構〔9〕。

（三）安理會改革的困境

一些發達國家（尤以美國為首）堅持按照西方的價值觀念來改造聯合國，而發展中國家則試圖打破霸權主義和強權政治。由于安理會改革涉及直接或長期的利益以及新的國際秩序的建立，故各國始終難以達成一致意見，各種改革方案缺陷頗多，改革所面臨的障礙重重。

1.權力分配的困境

否決權的改革主要表現為增加否決權擁有國的數量、取消否決權、限制否決權三種。5個常任理事國的權力占到整個安理會成員國權力曾高達98.7%〔10〕，其與非常任理事國之間權力差異確實過大，但增加常任理事國是否就能解決這一主要矛盾？其實不然，權力會此消彼長。安理會常任理事國擁有否決權席位的增加，意味著非常任理事國權力的削弱，但若新增常任理事國沒有被賦予否決權，對原常任理事國而言，其權力反而會得到提升〔11〕。這種改革方案難以平衡各方利益，既得不到常任理事國同意，非常任理事國也不會贊成。公平地域分配的公式到底是指自然地理還是政治地理，各方也爭議不休〔12〕。如何擴大安理會成員、擴大到多少，資格如何認定，產生的方式、任期如何等問題目前均無定論。

2.地緣政治與大國政治的困境

各國從各自的地緣政治利益出發，堅決反對鄰國成為安理會常任理事國，避免在未來地緣政治競爭中處于不利地位。另一方面，又希望通過廢除或限制否決權，改變安理會的“大國政治”現狀，從而增加自己的發言權。

自特朗普就任美國總統以后，大國政治的困境愈發凸顯。美國作為世界上唯一的超級大國，企圖以強硬的方式逼迫安理會按照其意愿進行改革。2020年8月9日，美國眾議院提出增強美國在聯合國領導力的法案《2020年聯合國透明與問責法案》。根據該法案中的規定，推進安理會的改革，將那些在美國看起來“不合理”的規章制度統統廢除。該法案在特朗普任期內已被批準，并準備推行。如得以在聯合國通過，安理會改革進程或將雪上加霜。

3.集體行動的困境

增加成員的數量，必然會增加集團的組織成本，且在沒有激勵機制和外在壓力的刺激下，集團越大，行動反而不便；而當個體在為公共物品投入時會計算成本與產出的比重，可能會帶來一種非理性的集體行為，這都會造成集體行動的困境〔13〕。雖然有些國家間具有共同利益，但其不一定會為實現共同利益而自愿組織起來并采取行動，每個國家都會在進行某一項集體行動時計算自己的邊際成本與邊際收益之比，除非存在強制和其他某些特殊手段以使個人按他們的共同利益行事。大國在計算成本與收益之后，不是積極提出行動方案，而是坐享其成地期望他國能提供一個更符合本國利益的方案〔14〕，所以至今很難看到一個具體的、切實可行的安理會改革方案。美國雖極力推動安理會改革，但其實并不愿意改變目前在安理會占強勢的格局，既不會同意日、德等國擔任常任理事國，也不愿意擴大安理會成員數目。

再者，安理會常任理事國在否決特定議案時，常常要承受相對方和國際社會的責難〔15〕，大國對此不得不出面澄清①如中國在籌建亞投行的過程中，為打消國際社會的疑慮，多次就否決權的適用范圍做出解釋和承諾。參見《亞投行的中國立場:總部敲定北京否決權是個偽命題》，http://www.Xinhuanet.com/fortune/2015G03/26/c_127622886．Htm，訪問日期：2021年10月28日。。大國需要在實踐中不斷說明擁有和行使否決權的理由，表明國際社會對大國否決權規范價值的質疑實實在在地發揮著影響力〔16〕。

“改革是一個過程，不是一個結果。”〔17〕自聯合國大會于1992年將安理會改革問題列入其議程以來，關于這一至關重要問題的談判即使過去了30年也未能打破僵局。究其原因，實則為安理會在很大程度上未能履行其主要職能——維持國際和平與安全，由安理會領導的集體安全體系所起作用極為有限。此外，安理會在制定和執行關鍵決定方面不再具有必要的公信力、合法性和代表性〔18〕。安理會具有至關重要的決策權和維持國際和平與安全之主要責任，其改革關乎5個常任理事國的利益，牽涉到國際體系最高層政治中核心權力的重新分配，這是改革困境之所在〔19〕。因此，“改”在路上，“革”難速達。

各國命運始終交織在一起，安理會改革能否取得成功取決于國際體系和以國際法為基礎的多邊秩序與聯合國各主要機構的公正性的緊密程度。改革的目的首先是為了使由15個成員組成的安理會更適合其宗旨，成為一個更加有效、更具代表性、更富有能力、動力、活力的理事會，更能反映世界當代地緣政治現實的理事會，從而增強聯合國維護世界和平與安全的能力〔20〕。

二、現實之聞：安理會制裁決議效率透析

現代國際法不僅對傳統的國家自我救助行為規定了一些限制的原則，而且將制裁納入一種第三方程序或集權系統控制之下，并且在實踐中表現為國際組織的制裁〔21〕。制裁這一術語在《聯合國憲章》中并沒有出現。它最初是指憲章第5條中有關停止和取消會員國權利的規定，后來才演化為安理會依憲章第七章之規定所采取的強制措施，包括全面的經濟和貿易制裁，以及諸如武器禁運、旅行禁令、金融或商品限制等更有針對性的措施。安理會制裁常因大國否決權的行使而難以實施〔21〕，在制定和實施有關制裁決議的過程中被大國嚴重操縱和利用，并不斷試圖通過施加政治或經濟壓力、影響其他安理會成員國的決定來實現自己的議程。安理會在實施制裁措施時沒有進行事前的論證和評估，實施過程中又沒有監督和協調機制，以至于制裁行動沒有達到預想的效果。

（一）安理會制裁決議的宏觀樣態

制裁可以分為三類：第一類為強制性的應對，對象為可能外溢的地區沖突。第二類為可能帶來地區安全威脅的國內問題，包括內戰、族群沖突等。第三類為修訂制裁，即采用降低程度、減少數量、減少對象等手段修訂已采取的強制措施〔22〕。

1946—1990年期間，安理會五個常任理事國使用否決權194次，但在1990—2000年間僅使用了9次。俄羅斯使用否決權120次，但90年代僅2次；英國使用否決權32次，法國18次，中國僅5次。美國否決了72項提案，尤其是有關制裁以色列的決議，其行使否決權30多次。11年間，中國對62項制裁決議未曾用過否決權，贊成45次，棄權17次。

2001—2020年，安理會累計對400多項制裁決議進行表決，通過考察這些制裁決議的投票以及通過情況發現，美英法三國干涉他國內政，使用或者威脅使用武力解決爭端已成習慣，政策工具箱中的常備工具抑或優先選項，就是干涉以及使用或威脅使用武力。無論哪個國家，只要與美國的大國意識形態相左，可能危及美國戰略利益的，美國就會糾集英、法等利益集團一起投票贊成制裁，反之，則行使否決權予以阻止。

中國對不干涉內政與和平解決爭端的原則有自己的認知，并確立了一條內在的紅線。一旦觸碰這類紅線，且與大國協調一致原則沒有嚴重沖突，或者說對中國的整體國家利益不產生嚴重沖突，中國傾向于使用否決權，以表達自己的立場與真實看法。根據聯合國官網公布的安理會常任理事國在公開會議上所投的否決票數據顯示，中國所投出否決票在不斷增加，共13次，俄羅斯25次，美國14次，中、俄兩國12次在同一個議題中投否決票①具體數據參見聯合國安理會官網，https：//www.un.org/securitycouncil/zh/content/veto-china，訪問日期：2021年10月28日。。

（二）安理會制裁決議的執行效果

一個國家加入聯合國就意味著必須遵守《聯合國憲章》，其行動就要符合安理會所作決策的要求，因為憲章要求聯合國成員國必須按照安理會的決定進行相應的行動。除此之外，聯合國成員國還要承擔國際和平與安全的維護、保障責任，對安理會的活動提供相應的物質條件、相關設備設施，提供軍事力量，包括通行本國的方便，并采取其他強制措施以執行安理會決議。任何國家都不會允許一個超國家的國際機構調遣本國的軍事力量和國力資源用于執行自己所不贊同的決議〔23〕。安理會決議無法要求各成員國像遵守條約或國際習慣那樣一致遵守決議，且決議在很多方面明顯超出了《聯合國憲章》的授權，各國對決議的態度褒貶不一，有的在執行安理會決議時會擴大決議的授權范圍，有的要么不接受決議對某一事項的規制。安理會成員之間意識形態存在分歧，對安理會決議的執行缺乏統一的認定標準和要求，不適當情況或有發生，決議執行總體效果不佳〔24〕。

首先，一些成員擔心懲罰性經濟措施有可能危及為結束曠日持久沖突而進行的區域努力，而對決議持有抱怨。如2009年7月，安理會進行表決，9個成員贊成，0個成員反對，6個成員棄權，決定延長對南蘇丹的制裁。安理會成員對這些措施的時機和效用存在尖銳分歧，朱巴代表稱這些措施對該國正在進行的和平進程參與者來說可謂“一記耳光”〔25〕。

其次，有的國家通過修訂或制定國內法律來履行制裁協議，如針對反恐和防止核擴散的決議，中國不僅修訂了核出口管制條例，還修改了管制兩用核項目及相關技術出口的規定；新西蘭將2007年聯合國制裁（伊朗）條例引入其國內立法中以執行安理會1737號決議；日本為了執行安理會決議，制定了有關懲治和打擊海盜行為的國內法。

最后，制裁決議的初衷是為了緩解危機，實現國際和平與穩定。而有些決議本身的不嚴肅性和缺乏可操作性一定程度上使聯合國成為受害者〔26〕，不但使聯合國的制裁起不到維護國際和平與安全的作用，反而加劇國際關系的緊張，對這類制裁決議各國頗有微詞，執行并不順暢。

（三）制裁決議與安理會改革之關聯

安理會的制裁主要基于維護國際和平與安全的宗旨而得以實施，把一國違反國際法作為對其制裁的理由。從實踐上來看，經安理會同意使用武力維護和平，可以取得預期效果，并較易獲得國際社會的一致合作。但有時，大國可能會濫用否決權，對一些本該實施人道主義援助的國家予以制裁，如在伊朗面臨國內局勢動蕩與新冠肺炎疫情雙重挑戰下，美國卻執意要延長制裁時間。對于美國的這種倒行逆施，雖個別國家盲目力挺，但國際社會主流不會盲從。2020年8月14日，安理會以2票贊成，2票反對，11票棄權的投票結果，未通過美國提出的延長對伊朗武器禁運的決議草案。

關于制裁決議與安理會改革之關聯，本文另辟蹊徑，嘗試從戰略管理角度來進行分析，用合作性和堅定性兩維坐標來描述決策者在戰略決策與實施過程中的行為模式，分析決策者的權力運用。

權力本身是戰略管理過程的重要基礎，制定戰略和有效實施戰略需要權力和影響力。政治性策略代表了各方利益相關者在戰略決策與實施過程中權力的應用。如果用合作性和堅定性兩維坐標來描述某一利益相關者在戰略決策與實施過程行為模式，可以將政治性策略分為：對抗，對抗是堅定行為和不合作行為的組合；和解，和解是不堅定行為與合作行為的組合；協作，協作是堅定行為與合作行為的組合；折中，折中是中等程度的堅定行為和中等程度的合作行為的組合；規避，規避模式是不堅定行為與不合作行為的組合。

安理會成員運用自身的權力來進行投票，就是一個戰略管理的過程。安理會決議投票機制，最終的投票結果有4種：贊成、反對、棄權、不出席會議，而未出席會議還有一種結果，即雖不參會，但對最終通過的安理會決議予以認可。

當決策者對某項決議堅定性最強且不合作時，就會對抗，即投反對票；當堅定性和合作性都強時，就會投贊成票（協作）；當堅定性不強，合作性也不強時，就會對某項決議棄權（規避）；對堅定性不強，合作性較強時，干脆不參與（和解）；而堅定性與合作性中等時，就會出現前述“雖不參與會議，但對最終通過的安理會決議予以認可”。

通過上述分析可知，如果某國能堅持聯合國憲章精神，秉持人類命運共同體理念，那么其在投票時就可能對破壞和平與發展的制裁決議投反對票。而對于那些處于和平與發展模糊地帶的議案，可能會棄權或缺席會議。對于那些折中決策者，可能會用激勵機制促使其同意決議。安理會之前的改革議案遲遲得不到通過，一方面是各利益同盟使然的結果，另一方面是聯合國沒有任何切實可行的激勵機制促使安理會各理事國心甘情愿放棄某些利益而妥協。

三、理論之問：安理會改革的理據思考

進入21世紀，聯合國成員國的數量已由成立之初的51個發展到如今的193個，這使得由“五常”和“十個非常”組成的安理會缺乏足夠的代表性，巨大的歷史變遷構成了安理會改革的強烈動因。又因氣候變化、恐怖主義等全球各種不確定性和風險性問題日益突出，各國很難憑借一己之力應對層出不窮的全球性挑戰，聯合國及其安理會的地位與作用愈發受各國重視。在大國博弈下，安理會改革經常上演精彩攻防拉鋸戰，并已進入各方深度博弈的“新常態”〔27〕。

（一）安理會在地區平衡和代表性方面存在嚴重不足

安理會沒有公正地關照所有國家的利益〔28〕，而且隨著國際力量對比的變化，其局限性十分明顯。聯合國成員國從成立時的51個增加到現在的193個，安理會成員只占會員國總數的7.77%，顯然沒有真實反映聯合國發展壯大的近況，安理會的代表性大大下降〔29〕。就地區平衡性而言，安理會也存在嚴重的不足，比如廣大拉美、非洲地區雖然有數十國，但是沒有一個常任理事國，而安理會常任理事國成員占全體會員國的比例也越來越低，這也預示著安理會在地區平衡性和代表性方面面臨著挑戰。

（二）安理會改革中各大國的利益關系及影響

否決權是所有大國參與的保證，是聯合國集體安全體制的基石。如果大國蓄意策劃，使得常任理事國之間無法達成一致意見，安理會將處于癱瘓狀態。何種情形屬于對國際和平與安全的威脅，對此大國常常意見不一致；而只有大國采取一致行動，安理會的作用才能得以發揮。因此，安理會的實際權力不僅取決于憲章設定的決議規則，還取決于大國的利益，并受制于其合法性的認可程度〔30〕。

各理事國的決策考慮并不僅限于自身的個體收益狀況，還需要參考盟友和對手的立場和利益，從前述制裁決議的投票情況來看，安理會各理事國之間至少存在兩個以上的“政治聯盟”，聯盟之內彼此支持而聯盟之間則彼此斗爭，安理會表決事實上是一個大國集團之間的博弈游戲。各理事國的投票決策也并非自身收益與盟友利益絕對主導下的固化行為，會受到期望心理狀態的微妙影響，博弈結果的實時期望結果與實際結果之間的匹配情況一致或矛盾也會影響理事國的投票選擇〔31〕。

（三）集體行動邏輯與集體安全機制

貌似嚴格遵守國家主權平等的世界，在缺乏集體安全體制的情況下有可能演變成弱肉強食的叢林法則支配的世界。集體安全是一種特殊的維持和平的制度安排，它不是軍事聯盟，也不是集體防衛，更不是預防外交。集體防衛體系概念可能緣于霍布斯的利維坦，所有個人承諾放棄其權力給主權者，主權者成為絕對權力擁有者，抵御自然社會中個人之間的戰爭與外來侵略，于是社會和平與個人的自我保存得以延續。國際社會沒有一個可以壟斷武力使用的中央政府，因此爆發第一次、第二次世界大戰。聯合國賦予安理會為決策核心的集體安全制度，對于進行武力侵略的國家進行集體討伐，以保障國際和平與安全〔32〕。

聯合國集體安全制度存在設計不足的缺陷，加之國際安全情勢變化莫測，已不能滿足維持國際和平與安全的實踐需要。作為一個決策機構而非法律機構，安理會很容易受政治因素的影響，又沒有相應法律標準對其進行制約，故其在一些重大問題上常常搖擺不定，沒有一個統一的標準來處理問題，隨心所欲地決策，令安理會決議的合法性飽受懷疑〔33〕。

安理會采取行動的能力在很大程度上取決于其成員國（以及聯合國廣大會員國）的一時興起——取決于他們的政治意愿、資源和領導能力。顯然，為解決安理會有時不充分使用制裁和維持和平手段的問題而進行的更加協調一致的努力，可能比僅僅“更新”安理會的工作產生更好的效果。

（四）主要議題的國際法分析

1.否決權

雖然國際法奉行國家主權原則，即國家享有主權，國家之間是主權平等的。但是法律的理論、原則有時也并非一定能在現實、實踐中當然地體現。在國際社會現實中，國際法則不一定處處完全體現著主權平等原則。鑒于第二次世界大戰的教訓，為了能夠真正有效建立大國控制下的國際和平和安全體制，在1944年德黑蘭會議以及1945年雅爾塔會議上，確定了戰后國際社會秩序由五個國際警察（美國、蘇聯、英國、中國、法國）來加以維持的共識，確立常任理事國一致原則，即常任理事國否決權，并伴隨著行使武力的權力，以便制止破壞國際和平與安全的侵略行為。在“一票否決制”安排下，安理會常任理事國是“官軍”而非“草寇”。這種永不遭安理會決議譴責和制裁的地位就等于安理會常任理事國獲得了永久豁免權〔34〕，并成為安理會改革不得不面對的兩難困境。

聯合國成立后，安理會并未能如《聯合國憲章》所設計的那樣及時地“斷定任何和平之威脅，和平之破壞或侵略行為之是否存在”，根本原因之一便在于大國握有的否決權對安理會的阻撓，且國際形勢越復雜，大國越有可能行使否決權，加之否決權自身的法律基礎并不牢固，要求對其改革的呼聲不絕于耳〔35〕。

2.安理會決議

安理會對國際不法行為的斷定在實踐中已構成其決定是否存在對和平威脅的一個組成部分。《聯合國憲章》第33條第二項“安全理事會認為必要時，應促請各當事國以此項方法，解決其爭端”，這一規定表明安理會對于當事國來說是處于推動或協助的地位。“認為必要時”這一條件給了安理會自由裁定的權利，但一旦它認為有必要時，它就有義務促請當事國以上述和平方法解決其爭端〔36〕。但因五個常任理事國中的任何一個都有否決安理會決議的能力，這使得安理會既難以首先采取行動，也難以在現有決議被批評為有問題時通過糾正性決議〔37〕。安理會決議可規定國家的權利和義務，變更、創設國際法規則，雖不等同于條約或國際習慣但卻高于兩者的效力〔38〕。安理會決議是安理會表達其集體意愿的正式媒介，一般是在政治談判的氣氛中起草的，以政治文件為表現形式，從最廣泛的意義上講，由于決議是聯合國框架內的決定，是一種有法律約束力的單方面行為，這意味著安理會可以將其決定強加給非安理會成員的聯合國會員國，而無需后者的協商或同意，故安理會決議不同于所有當事方都必須同意才能受約束的條約〔39〕。

四、未來之切：安理會改革路向何方

改革需要一個頂層設計和總體方案，應圍繞如何更好地應對國際社會面對的挑戰和威脅，改革的目的是維護世界和平與發展，而不是為了滿足和平衡成員國的利益和權力分配。

為確保安理會得以正常運作而又不損害5個常任理事國的根本利益，聯合國創建之時，大國的政治家和外交家為安理會設計了一套極為復雜的表決程序。由于期望常任理事國放棄否決權是不現實的，要減輕否決權的負面影響，唯一現實的解決辦法是改革與程序問題有關的決策過程。受大國競爭和《聯合國憲章》規定制約，安理會在“大議程化”方面一直未能發揮應有的作用。大議程的推動者為使議程得以通過，多繞開安理會，寄希望于加強其他機構在和平與安全領域的作用〔40〕。

（一）安理會的結構性問題

安理會的結構性問題主要表現為發達國家與發展中國家的代表之爭，但增加代表性需要維護安理會的效力和權威，有利于安理會的團結，而不是導致國際社會的分裂。改革的根本在于大幅度提高安理會的業績。每個聯合國成員國都簽署了憲章，意味著其默認了安理會設計中的不平等，建立否決權是確保所有大國參與的一種方式。安理會的徹底改革不一定只能通過擴大安理會的規模來實現，而且安理會最好不增加常任理事國，以努力確保安理會不受未來影響。安理會組成的代表性改革，不僅要考慮地緣政治因素，更要通過其他手段提高透明度、包容性和問責制，例如改進安理會的工作方法，使安理會與聯合國其他主要機構的合作制度化，以及加強與其他有關行動者的協商，提高工作效率。只有安理會的工作具有透明度，可問責，才能使擴大后的安理會更加民主和具有代表性。

在對待否決權方面，世界面臨著一個嚴峻的選擇：“一個擁有巨大特權的組織”還是“完全沒有組織”。廢除否決權仍然是一種幻想，對否決權的限制也不太可能。面對全球治理的轉型、新興大國的崛起、地區機制的發展，聯合國明顯缺乏民主和效率，尤其在安全、發展、人權領域的治理中工作效率不高〔41〕。因此，安理會改革的關鍵在于增加其自身的可信度〔42〕，在進行制裁決議投票時不要只考慮自身利益與盟友利益。

（二）安理會改革與中國貢獻

1965年8月31日，聯合國歷史上第一個修改憲章的修正案因獲得三分之二會員國包括全體安理會常任理事國的批準而生效，安理會第一次擴容改革成功。中國在改革進程中，適時發表了自己的改革看法，有力粉碎了蘇聯想阻礙改革的企圖。

中國自改革開放以來，一直是國際格局演進中的活躍力量，也是國際秩序革新的積極推動者。中國所倡導的新秩序，基本精神與聯合國憲章的宗旨是相一致的。中國既積極參與現有的國際機制，努力發揮更大更好的作用，同時推動機制創新，特別是積極推進聯合國改革，維護其權威，提高其效率，并著力增加發展中國家的話語權〔43〕。在全球治理體系迫切需要變革的背景下，中國積極參與全球治理，推動國際秩序和全球治理體系朝著更加公正合理的方向發展，并希望把安理會改革成一個有效的、維護全體人類利益的議事機構。

第一，挑選安理會常任理事國的標準應當符合比例原則。《聯合國憲章》沒有規定選舉安理會常任理事國的標準。發達國家集團提出了把財政貢獻和實力作為選舉安理會常任理事國的標準，而發展中國家集團則提出要按地域分配原則和公正代表原則擴大安理會常任理事國的席位。而按照主權平等原則，新的安理會常任理事國首先應當具備維持國際和平與安全的實力與愿望。所以，依據比例原則，在安理會中應增加一些負責的新興的領導型的大國，以增強安理會應對新威脅和挑戰的能力。

第二，增加新的安理會常任理事國時應適當考慮其為維護國際和平與安全所做的貢獻、公平合理的分配原則、對國際準則的承諾與遵守等情況。國家本質上是自私和逐利的，但在人類命運共同體理念下，國家不應只關注自身的利益，而要有大我精神，心懷天下蒼生，為國際社會全體成員謀福利、促發展。雖然各國主權平等，一旦成為安理會常任理事國，就要承擔比一般成員國更重的責任，“大國就要有大國擔當”。只有那些能夠并愿意為國際社會的和平與安全做出積極貢獻的國家才有資格成為安理會常任理事國人選。這些國家能夠弘揚《聯合國憲章》精神，維護以國際法為基礎的國際秩序，嚴格信守承諾，認真履行國際義務，為共同建立一個更美好的繁榮世界而公平參與國際分工與分配體系。唯有如此，方能真正與安理會常任理事國席位相稱。

（三）構建人類命運共同體理念下的安理會改革

當人類面對武裝沖突、氣候變化、難民數量激增等肆虐全球的問題束手無策的時候，聯合國各成員國一直試圖改革其賦予維護國際和平與安全的首要責任的機構———安理會，卻沒有成功。最重要的原因就是成員國心思各異，改革方案難以統一。其實，人類命運相互依存，禍福相依。構建人類命運共同體理念與《聯合國憲章》有著內在關聯，并體現了當代人類社會發展與需求的新要求、新特點〔44〕。聯合國改革事關全球治理基礎，不應建立在某個超級大國的權力之下，而應建立在一個更為多邊的治理體系上，在秉持人類命運共同體理念中推進改革進程。

綜上所述，否決權猶如世界和平的安全閥，自創設之日起就成為“各國必爭之地”。《聯合國憲章》第24條賦予安理會維持或恢復和平與安全的首要責任，安理會成員不論是常任理事國還是非常任理事國，大多數情形下都能公平公正地行使各自的權利、履行聯合國憲章的義務。但在某些關乎自身利益的事項上，各國會偏離原有正義軌道，不自覺地將天平傾向不正義行為一方，使得安理會的行動可能有損于對整個國際社會更有利的方面。改革的呼聲雖一浪高過一浪卻因沒有適合的解決方案而屢次以失敗告終。世界格局、各國力量對比早已和聯合國成立之初不可同日而語，要求破舊制革新規重排座，提出增加安理會非常任理事名額的要求是完全合理而必要的。在聯合國議程越來越“大議程化”下，如果安理會改革無法推進，“大議程化”只能使安理會的地位和作用更加邊緣化。因此，一方面要更好地把握安理會擴大規模問題的發展方向，另一方面使中國能在這場安理會改革的權力角逐中采取正確的應對方略，為構建人類命運共同體貢獻中國智慧。