基于政策執(zhí)行過程中的沖突視角分析基層治理的困境

藍 婷

行政組織和官員是公共政策最重要的主體之一,在政治與行政二分的范式下,基于行為理論中的“理性經濟人”假設,可以把制定和實施政策的官員看成是追求利益最大化的理性經濟人,就像普通人一樣。然而,行政組織與官員對其自身利益的不合理追求,會導致公共政策的沖突,即將公共政策當作謀求自身利益最大化的手段。公共政策屬于政治發(fā)展的衍生物,公共政策沖突的成因與政治的發(fā)展進程緊密相關。美國學者斯通在政策矛盾與政治情理研究中認為,人們往往認為政策是基于客觀性、合理性而產生的,實際上政策是在充滿矛盾和沖突的政治環(huán)境中形成的,而且政策本身存在內部矛盾,會進一步導致政策矛盾。坎貝爾認為導致政策沖突的結構性因素主要有四種:一是正式組織間的屏蔽性,如政府部門相關的局和科等正式的組織單位會成為政策執(zhí)行的阻礙;二是非正式派系運作時衍生的影響;三是利益訴求的多面交織;四是組織機構的等級隔離問題。

人們普遍認為,公共政策的沖突是指不同政府部門之間政策的矛盾,甚至是對立的情況。大部分研究人士把公共政策沖突的原因歸結為制度因素,而一些學者認識到利益沖突和權力擴張是我國公共政策沖突的兩個基本因素。公共政策具有其特殊的價值取向,通常具有公共利益性,而政策的實施者或者受益者會從自身利益出發(fā),這兩者之間的矛盾是公共政策沖突的主要來源,同時還可能存在工具理性和價值理性的困境、有限性與無限性的矛盾。國內政策沖突最初被稱為“文件打架”,因為政策體制的摩擦、部門間缺乏必要的溝通、未能及時做好信息反饋等原因,造成政策目標、措施和效益的沖突迭出。

一、政策執(zhí)行過程中的各種沖突形式

在科層制下的扶貧政策執(zhí)行過程中,出現(xiàn)的技術治理偏差、組織失靈、政治權變、施政倫理、數字扶貧、精英捕獲、弱者吸納、關系運作等問題,最終導致扶貧扶不準甚至失敗,這可能是由于任務壓力、政策執(zhí)行受阻、政策性矛盾沖突等原因造成的。政策的沖突意味著調整同一社會關系、分配相同社會利益以實現(xiàn)社會和諧的不同政策規(guī)范之間,以及同一政策內部出現(xiàn)了不一致乃至相互排斥和矛盾的現(xiàn)象。政策沖突使得政策無法很好落地落實。宏觀視域下,公共政策沖突表現(xiàn)為:不同公共政策之間的沖突、公共政策基本要素之間的沖突;微觀視角下,公共政策沖突表現(xiàn)為:目標沖突、結構沖突、過程沖突、功能沖突等。

——不同公共政策之間的沖突。公共政策間的沖突,包括中央與地方政府之間、地方與地方之間、各行政部門之間的政策沖突。隨著經濟發(fā)展和社會關系的調整,中央將權力下放到地方,地方政府的政治和經濟權力明顯增強,地方政府成了相對獨立的利益主體,引起其更多追求地區(qū)利益。科層制下的扶貧政策執(zhí)行中,地方政府利益與國家利益會出現(xiàn)矛盾,引起沖突,出現(xiàn)政策執(zhí)行受阻或地方保護主義。

——公共政策基本要素之間的沖突。政策組成要素間的沖突,包括政策主體與客體間、價值取向間、政策工具間的沖突。政策主體與客體間的沖突表現(xiàn)為:政策的設計者和執(zhí)行者作為主導群體,與目標對象處在不同的地位和階層,因此對于地位和利益的追求會存在差異,從而引起兩者之間的沖突。價值取向間的沖突表現(xiàn)為:價值取向的不同,直接影響了價值觀,會產生追求的差異,也可能導致沖突的產生。政策工具間的沖突表現(xiàn)為:政策工具是實現(xiàn)政策的手段,但由于其他因素的不同,可能會帶來沖突的發(fā)生。

——目標沖突。政策目標間的沖突,主要體現(xiàn)為政策目標具有一定偏好性或者沖突性,政策目標在制定過程中,會主要集中針對某類目標個體體現(xiàn)出一定的偏重或傾斜,由于在多種目標中傾斜偏重某一目標,會導致對其他目標重視的減少,可能會因目標傾斜而引發(fā)沖突,造成一定的后果。

——結構沖突。結構沖突表現(xiàn)為有些政策受多部門的制約和限制,政策存在內容上不協(xié)調甚至相互矛盾、排斥的現(xiàn)象。政府部門有橫向的部門結構和縱向的層級結構,在橫向結構上,為了適應專業(yè)分工和多樣化管理需要,同一層級的行政組織被劃分為不同的職能部門,行使不同的行政職權;在縱向層級上,行政組織按照管理權限和職責范圍,被劃分為不同層級和等級的組織架構。各級政府與職能部門之間可能會因為部門利益不同、處理問題視角不同等因素,導致政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)矛盾,無法形成政策合力。

——過程沖突。過程沖突表現(xiàn)為政策執(zhí)行與目標的背離,公共政策從制定到落實的整個過程主要包括:政策制定、政策執(zhí)行和利益表達三個階段。在實際執(zhí)行過程中,政策環(huán)境、政策質量、社會實際狀態(tài)與政策期望之間的差距,以及執(zhí)行者自身的主觀原因等,都會引起政策執(zhí)行偏差等問題,而在政策執(zhí)行過程中,如果缺少足夠的監(jiān)督和反饋機制,問題難以及時有效地反饋到政策制定環(huán)節(jié),由此不能作出及時調整,無法形成良性循環(huán)。

——功能沖突。功能沖突一方面表現(xiàn)為政策性功能的沖突,各級政府在中央政府宏觀政策指導下,通過調節(jié)和控制社會各階層的關系運行過程和運行結果,以實現(xiàn)經濟或社會發(fā)展的政策目標,但政策本身具有綜合屬性,包括了各項具體政策,實施后可能會出現(xiàn)政策實際功能與政策預期功能不一致,使政策偏離目標,無法實現(xiàn)預期效果;另一方面表現(xiàn)為執(zhí)行主體功能的沖突,政策由上層設計出臺后,任務逐級向下分派,各級行政機關與各職能部門都會被分配到相應的任務,要求他們不僅要完成專業(yè)化的本職工作,還要兼顧完成新布置的政策所涉及任務。

二、基層治理困境的緣由——政策執(zhí)行過程中的沖突

在科層制下的扶貧政策執(zhí)行過程中,出現(xiàn)了技術治理偏差、數字扶貧、精英捕獲、弱者吸納、關系運作、組織失靈等問題,最終導致扶貧扶不準甚至失敗,運動式治理還是在科層場域里面,只是以一種特別的形式存在并發(fā)揮作用。在整個治理環(huán)節(jié)中,不管科層治理也好,運動治理也好,可能是由于任務壓力、政策執(zhí)行受阻、政策性矛盾沖突等原因造成的。

通過對X村扶貧調研發(fā)現(xiàn),政策在進入基層社會過程中,以第一書記為首的駐村工作隊在科層場域治理中會遇到諸多的困境,引發(fā)各種各樣的沖突,以上所述的宏觀視域和微觀視角下的沖突形式,結合實踐形態(tài)又可派生出新的表現(xiàn)形式,主要可以歸納為以下三個方面:一是基層治理的利益沖突,也就是政策價值取向間的沖突;二是駐村工作隊、村干部與上級目標的沖突,即不同主體會因自利心理和利己傾向產生不同的目標渴望,由此造成的沖突;三是不同公共政策之間的沖突,即部門之間存在組織性和結構性的問題,而且政策還會出現(xiàn)界限模糊的現(xiàn)象,駐村工作隊也會出現(xiàn)模糊理解的情況,這些不同公共政策的模糊性,也是引發(fā)沖突的原因之一。

（一）基層治理的利益沖突

基層治理的利益沖突,也可以理解為政策價值取向間的沖突。因此難以避免會出現(xiàn)各種利益的沖突和矛盾。

1.基層干部內部的利益沖突。內部利益沖突,最直接地體現(xiàn)為第一書記與村干部之間的利益沖突。第一書記嵌入到村莊展開接點治貧模式,實現(xiàn)與基層社會的有機聯(lián)系,并且重新塑造一個“國家—基層組織—社會”的三邊關系,在這樣的三邊關系里,一方面將上級的權力和政策更好地傳遞到村民手中,便于村民享受國家政策幫扶和福利,另一方面在一定程度上監(jiān)督村干部的行為,避免扶貧資金挪用或資源截留等問題。但是第一書記不了解村里情況,不熟悉鄉(xiāng)土規(guī)則,需要借助村干部來聯(lián)系群眾,由此可見第一書記對村干部是一種依附性支配的政治表現(xiàn);而村干部尤其是村支書,他們的政治資源不及第一書記豐富,需要借助第一書記來爭取項目,改變村莊舊貌,故而可知,村干部對第一書記是一種依附性獨立的關系形態(tài)。正是因為這種互相依附的關系,為第一書記與村干部之間的內部利益沖突埋下了伏筆。

政策貫徹滲透到基層農村,村干部和第一書記都希望這項政策有利于自己。村干部可能是想獲得更多的資源和資金,尤其是村支書,非常希望第一書記從原單位帶來資源和扶貧款,并希望其通過社會關系去爭取省里的扶貧項目,改善村莊基礎設施建設和村容村貌,為其領導班子政績添上濃墨重彩的一筆,也可為更好地贏得民心,鞏固行政地位。第一書記可能是為了順利完成原單位的定點幫扶任務、扶貧考核指標以及一系列的監(jiān)督檢查等,大家出于自身利益的考慮,會有不同的顧慮和做法,自然也就會有不同的行為結果。當這些行為因利益點的不同而產生沖突和矛盾時,例如,第一書記可能因為原單位能力有限,無法攜帶更多的資源和資金進村時,村干部就會埋怨第一書記工作流于形式、走過場,但從第一書記的視角來看,雖說暫時離開了原單位,進入村級組織開展治理,但在扶貧結束后還要回到原單位工作,因為第一書記也絕不會因為資源和資金的問題與原單位產生矛盾,也不會盡力游說原單位出錢,這時第一書記更像一個既獨立于基層治理組織、又獨立于原委派單位的一個獨立個體,會為了目前和長遠的自身利益選擇性執(zhí)行,作適當地忽略。

2.基層干部與外部的利益沖突。外部利益沖突,最明顯的則表現(xiàn)為基層干部與上級單位、村民之間的利益沖突。隨著經濟發(fā)展和社會關系的調整,中央將權力下放到地方,地方政府的政治和經濟權力明顯增強,地方政府成了相對獨立的利益主體,引起了其更多地追求地區(qū)利益。科層制下的扶貧政策執(zhí)行中,地方政府利益與國家利益會出現(xiàn)矛盾,引起沖突,出現(xiàn)政策執(zhí)行受阻或地方保護主義。

其實中央與基層之間的政策沖突主要與其之間的利益博弈密切相關,中央與基層政府在公共政策制定上的目標偏差會導致政策執(zhí)行的失靈。中央政府統(tǒng)籌全局,代表著國家的整體利益,其所制定的政策一般具有全局性、穩(wěn)定性和重大指導性。而基層政府作為一個獨立的利益主體,有著自己的利益考量,而且短暫的任期制以及謀求晉升的強烈心理動機,會促使基層組織傾向于以短期經濟效益為工作重點,而對那些回報周期長的領域則缺乏熱情。如果政策的執(zhí)行結果對其來說能夠凸顯政績,那么該政策就會得到較好執(zhí)行;反之如果收益小于所投入的實施成本,就會導致執(zhí)行部門的推諉與敷衍,從而引致政策沖突。而且特定的制度會改變群眾利益沖突的解決渠道,同時也會影響群眾利益訴求的表達方式和實際效果,導致鄉(xiāng)村社會產生相應的抗爭模式。農村治理呈現(xiàn)內卷化特征,權力沒有隨著村民自治制度的實施得到分散,反而聚集到少數人手里,村干部就是其中之一,貧困戶獲得資源的權利時常受到剝奪,反而使一些經濟條件較好的村民容易獲得扶貧資源。

王雨磊發(fā)現(xiàn)在扶貧政策執(zhí)行過程中,貧困識別包括三個過程:瞄準貧困村、瞄準貧困戶、貧困戶核查,識別過程共經歷了三次瞄準,瞄準的對焦者會想盡辦法讓本次瞄準有利于自己,因此每一次瞄準都會使國家的劃分標準有所調整。在執(zhí)行上級部門政令時,基層政府可能會暗度陳倉、共謀策劃,采取上有政策、下有對策的手段進行應對,使得扶貧政策的初衷在實際執(zhí)行過程中嚴重偏離,而責任連帶機制誘發(fā)產生了利益共同體,加劇了基層政府的共謀行為,上下級組織由正式行政關系變?yōu)榉钦竭\作關系、由上下級關系變?yōu)楣仓\關系。同時在扶貧政策執(zhí)行過程中,各級干部在自身利益的驅使下,會歪曲信息向上級傳遞,從最有利于自己的角度上報工作成果,面對上級的決定時,通常迅速地執(zhí)行與自身利益一致的決定,同時貶抑那些不一致決定的重要性,拖延或變相執(zhí)行政策。

精準扶貧過程中,不同層級的政府部門、村干部與駐村工作隊等主體造就了村莊權力場域的復雜性,不同主體在其中扮演著不同的角色,行使著不同的權力,并且呈現(xiàn)出復雜多變的關系形態(tài)。行政資源的依賴迫使村莊進入科層管理體制,扮演著“正式治理”、“半正式治理”、“非正式治理”的多重角色,不僅要服從、執(zhí)行、落實上級部門的政策安排和行政意圖,還要根據村莊內部的鄉(xiāng)土規(guī)則和村民意愿進行自我管理,時刻扮演著矛盾的權力角色,同時衍生出多重外部利益沖突。村干部和駐村工作隊作為一個整體往往會形成一種合力,去對抗上級組織和外部環(huán)境,都希望這個政策有利于自身所在的村莊,期待從上級爭取更多的項目,期望比鄰村有更好的發(fā)展前景。在整體利益的驅動下,自然會在治理理念和治理方式等方面與外部產生利益沖突。

（二）基層政府與上級政府的目標沖突

基層與上級的目標沖突,也可以理解為不同位階政策沖突,意指由不同層級政府制定的調整同一社會關系的政策之間的矛盾或緊張狀態(tài)。“上有政策,下有對策”,是對這種政策沖突現(xiàn)象的精彩描述。現(xiàn)階段不同位階政策沖突,主要體現(xiàn)為地方基層與中央政策之間的沖突。

不同位階政策沖突最直接的表現(xiàn)方式為政策目標間的沖突,主要體現(xiàn)為政策目標具有一定偏好性或者沖突性,政策目標在制定過程中,政策會主要或集中針對某一類目標個體,體現(xiàn)出政策的偏重或傾斜。由于在多種目標中傾斜偏重某一目標,可能會導致對其他目標重視的減少,故此因目標傾斜而引發(fā)沖突,造成不良后果。而且政策的設計者和執(zhí)行者作為主導群體,與目標對象處在不同的地位和階層,因此對于期望和愿景的追求會存在差異,從而引起兩者之間的沖突。上層組織的目標還具有模糊性特點,對于以實現(xiàn)公共利益為目標的公共政策而言,公共利益本就是一個模糊且難以量化的存在,因此難以避免抽象的上層目標與具體的基層目標之間發(fā)生沖突。例如,廣東省委辦公廳、省政府辦公廳《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動方案（2018-2020年）》,要求各級黨政一把手親力親為抓脫貧攻堅工作,市級黨政一把手每年不少于24天開展專題調研,每季度至少一次專題研究脫貧攻堅工作,每年向省委和省政府報告脫貧進展情況;縣級黨政一把手每年不少于48天開展專題調研,每月至少一次專題研究脫貧攻堅工作,每年向市委、市政府報告脫貧攻堅進展情況。建立五級書記遍訪貧困戶機制,省委書記遍訪貧困任務重的縣（市、區(qū)）,市委書記遍訪脫貧攻堅任務重的鄉(xiāng)鎮(zhèn),縣委書記遍訪貧困村或脫貧任務重的非貧困村,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和村黨組織書記遍訪貧困戶。

而中共中央辦公廳《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》,則要求中央和國家機關有關部門原則上每年搞一次綜合性督查檢查考核,對縣鄉(xiāng)村和廠礦企業(yè)學校的督查檢查考核事項減少50%以上的目標要確保執(zhí)行到位。強化結果導向,考核評價一個地方和單位的工作,關鍵看有沒有解決實際問題、群眾的評價怎么樣?堅決糾正機械式做法,不得隨意要求基層填表報數、層層報材料。

由于所處科層體系位置和目標的不同,國家更多強調的是全局性政策目標,地方的政策相比于中央則更多地關注細節(jié),造成了中央和地方政策的差異,甚至矛盾。國家注意到“文山會海”形式主義抬頭的問題,要求大幅度精簡文件和會議,確保發(fā)給縣級以下的文件、召開的會議減少30%-50%。而地方在政策執(zhí)行、落實過程中很多問題和環(huán)節(jié),需要通過文件、會議進行溝通、傳達,并且精準扶貧這種“運動式”政策,需要各層的負責人持續(xù)給予關注和調研,以保證扶貧工作的持續(xù)性。中央的最新要求,必然會影響地方政策的制定和執(zhí)行,甚至可能會影響地方政府的正常工作模式。

各級政府在中央政府宏觀政策的指導下,通過調節(jié)和控制社會各階層關系的運行過程和結果,以實現(xiàn)經濟社會發(fā)展的政策目標。但是政策本身具有綜合屬性,包括各項具體政策,實施后可能會出現(xiàn)政策實際功能與政策預期功能不一致的現(xiàn)象,使政策偏離制定的目標,無法實現(xiàn)預期效果,而且政策由上層設計出臺后,任務逐級向下分派,各級行政機關與各職能部門都會被分配到相應的任務,要求他們不僅要完成專業(yè)化的本職工作,還要兼顧完成接到布置的政策所涉及任務。政策在落地和落實的過程中,會出現(xiàn)執(zhí)行與目標的背離,公共政策從制定到落實的整個過程主要包括:政策制定、政策執(zhí)行和利益表達三個階段。在實際執(zhí)行過程中,政策環(huán)境、政策質量、社會實際狀態(tài)與政策期望之間的差距以及執(zhí)行者自身的主觀原因等,都會引起政策執(zhí)行偏差等問題,而在政策執(zhí)行過程中,如果缺少足夠的監(jiān)督和反饋機制,問題難以及時有效地反饋到政策制定環(huán)節(jié),就不能作出及時調整,無法形成良性循環(huán)。

中央和基層具有不同的政策偏好,源于中央和基層政策目標的不同,一項政策在不同層級的政府眼里所發(fā)揮的作用也是不盡相同的。村干部和駐村工作隊等基層工作者更關心自己的政績以及影響村容村貌的基礎設施的建設和改造,有著自利性的愿景,而政策制定者更傾向于宏觀經濟和公共管理的效率和效果,有著公共性的治理初衷和目標,也可能傾向于某一目標對象。因此同一個政策,大家的目標不盡一樣,努力的方向就不一樣,從而造成一個后果,政策制定者勾勒的藍圖往往在政策落地和落實的基層實踐過程中,變成了另外一番景象。

（三）不同部門政策間的沖突

不同部門政策之間的沖突,也可以理解為同階政策沖突,是指相同行政級別單位制定的調整同一社會關系的政策之間的矛盾或緊張狀態(tài)。目前同階政策沖突,主要體現(xiàn)為同級政府不同職能部門制定的政策在涉及相關事項時出現(xiàn)沖突。

政策實施過程中,各方面、各環(huán)節(jié)就像機器上的齒輪,相互之間緊密咬合,通過啟動軸承可以帶動整個政策機器有序運作下去。扶貧政策下制定的各種政策,要求各代理人各司其職、相互配合。政策在制定之初,也考慮到了各實施方案之間可以通過接力的方式順利傳遞,但各個地區(qū)的情況不同,居民生活水平不同,具有自身的特殊性,這便導致扶貧政策在各省區(qū)市落地和落實時出現(xiàn)了時間差、力度差和效果差。

公共政策間的沖突,包括中央與地方政府之間、地方與地方之間、各行政部門之間的政策沖突。不同公共政策之間的沖突表現(xiàn)為,有些政策受多部門的制約和限制,政策在內容上不協(xié)調甚至相互矛盾、排斥。政府部門有橫向的部門結構和縱向的層級結構,在橫向結構上,為了適應專業(yè)分工和多樣化管理的需要,同一層級的行政組織被劃分為不同的職能部門,行使不同的行政職權;在縱向層級上,行政組織按照管理權限和職責范圍,被劃分為不同層級和等級的組織結構。各級政府與職能部門之間可能會因為部門利益不同、處理問題的視角不同等因素,導致政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)矛盾,無法形成政策合力。不同部門、不同層級政策之間的不協(xié)調,是增加政策復雜性的重要原因,這種多樣性與復雜性是導致政策沖突的客觀原因。

雖然現(xiàn)在大多數文件都是聯(lián)合發(fā)文,避免了同階政策的沖突與矛盾,但是仍然無法面面俱到。例如,廣東省水利廳關于全省水利精準扶貧、脫貧的方案更注重貫徹綠色發(fā)展理念,實施水土流失綜合治理,加快貧困地區(qū)納入《全國重點中小河流治理實施方案》《廣東省山區(qū)五市中小河流治理實施方案》等專項規(guī)劃內的中小河流治理項目建設,在資金和項目安排方面給予重點支持,打造一批河暢水清、岸綠景美的美麗鄉(xiāng)村。而廣東省海洋與漁業(yè)局也針對漁民提出了精準扶貧、脫貧方案,更注重“造血”扶貧,扎實推進漁業(yè)產業(yè)化扶貧,優(yōu)化漁業(yè)發(fā)展環(huán)境,提高漁業(yè)產業(yè)效益,拓寬漁民增收渠道。鼓勵漁村發(fā)展海洋觀光、休閑垂釣、漁業(yè)體驗等休閑漁業(yè)。鼓勵相對貧困縣設立漁民合作社,省里給予經費政策傾斜。開展?jié)O民生產技能培訓,對參加職務船員培訓、安全培訓的學員,按照培訓費的50%給予補貼。實施貧困漁鄉(xiāng)實用人才培養(yǎng)計劃,加強新型職業(yè)漁民培訓,搭建漁業(yè)市場信息平臺,及時免費推送市場動態(tài)信息,增強漁民經營意識。推廣水產品健康養(yǎng)殖和病害防治知識,逐漸把一批貧困漁民培養(yǎng)成懂技術、會經營、善管理的新型漁民。

這兩個扶貧政策,雖然都是根據省委、省政府《關于新時期精準扶貧精準脫貧三年攻堅的實施意見》精神而制定的,但是由于兩個部門所處領域和關注角度的不同,向下級所發(fā)布的政策會更傾向于首先完成自己的扶貧任務,這就會產生一定的沖突和矛盾。兩個政策之間的沖突,會造成基層漁村在開展扶貧工作中左右為難。一方面要實現(xiàn)漁村的經濟增長,另一方面又可能會被要求治理河道,改善水環(huán)境。雖然河道水質改善有利于生態(tài)環(huán)境的改善,但漁業(yè)也會對水體造成污染。因此,兩個政策會直接影響以漁業(yè)為主的村莊扶貧工作,讓基層治理者無所適從,不知道該側重什么。

筆者在調研中發(fā)現(xiàn),廣東省X村為了擺脫貧困狀態(tài),迫切希望能擴大經濟生產規(guī)模,而作為幫扶單位所能籌集到的資金是有限的,更希望發(fā)動村民發(fā)展產業(yè),原計劃在村里一塊荒地上建設一個標準化生豬養(yǎng)殖場,加入到某集團合作養(yǎng)殖產業(yè)鏈中,通過與集團合作養(yǎng)殖獲得穩(wěn)定的代養(yǎng)收益,并給更多村民提供工作機會。然而上報給環(huán)保部門后,卻沒有通過環(huán)評單位的評估,答復是該荒地屬于紅線禁養(yǎng)區(qū)域,只能努力通過溝通和完善相關配套設施以期達到環(huán)評的要求,或只能另尋新址。這樣會導致成本大幅提高,而且新選的地點離公路很遠,不太方便,也延誤了扶貧工作的進度,這體現(xiàn)了與環(huán)境部門對生態(tài)環(huán)境監(jiān)管政策之間存在沖突。

國家鼓勵貧困村建立自身的產業(yè),通過提升村子自身發(fā)展,帶動村民脫貧致富。但村子的基礎條件、扶貧項目資金的落實情況以及各部門對申請項目的審批都直接或間接地影響著扶貧工作的開展。找一個適合村子發(fā)展的產業(yè),卻不一定和上級的工作重點相吻合,或者與其他部門的規(guī)定相背離,這樣就會遇到來自上級部門或者其他部門的阻礙,并且在缺少前期基礎以及資源優(yōu)勢的情況下,村子采用的致富策略往往對環(huán)境都有一定的破壞和污染,而這與國家的環(huán)保政策相沖突。前些年扶貧工作需要從上級獲得資金支持,常常要頂著工作考核的壓力,往往有時還會影響一些駐村干部的工作熱情。

三、結論

行政組織間的利益沖突、體系的封閉性和獨立性、高層官員的管制權力和基層官員的自由裁量權兩極分化、目標的多元性和模糊性等,都會帶來政策沖突,官僚政治的利己主義、有限理性、偏見和人格化也會導致政策沖突。公共政策沖突產生原因是復雜多樣的,既有人類自身認識的局限、公共政策用語選擇的模糊、區(qū)域經濟社會發(fā)展水平等因素的客觀影響,也有公共政策價值取向的偏差、公共政策制定技術的匱乏、政策執(zhí)行人員素質的良莠等主觀作用,更有公共政策穩(wěn)定與制度變遷的矛盾、雙重行政管理體制的交錯摩擦、政出多門的政策決策機制以及政策內容執(zhí)行的現(xiàn)實困難等復雜的制度因素。另外還有政策偏好與央地博弈的共存、政策制定主體多元催生的利益分化等原因。從地方政府的角度分析,地方政府片面追求上級確定的優(yōu)先戰(zhàn)略目標,呈現(xiàn)出中心任務壓倒一切、結果至上的排擠和異化傾向,因此在政策沖突中地方政府因時、隨勢而不斷調整政策選擇策略,造成政策排擠和政策異化。

要治理政策沖突,有必要區(qū)分政策沖突的屬性,以決定采取何種治理措施,調整官僚組織的內部結構,積極開展有效的溝通和交流,加強監(jiān)督管理,防止沖突發(fā)生。通過政策制定過程中不同利益集團之間的博弈和沖突,可以審視我國公共政策中的利益沖突和不均衡發(fā)展的解決途徑,提出構建制度化的利益表達和均衡的利益博弈機制,用以協(xié)調和化解矛盾。

解決政策沖突的途徑是完善政策制定體系,加強各決策部門的協(xié)同,在具體實施過程中,實施者應重視信息的傳遞和反饋,及時發(fā)現(xiàn)政策是否存在矛盾和沖突,檢查政策是否與現(xiàn)實情況相匹配相適應。組織規(guī)則不一定是由合理的計算結果或者任務的技術要求引起的,反而它們可能是政治妥協(xié)后的集體性產物,其能用來規(guī)避矛盾和沖突。在協(xié)調和解決政策沖突時,應認真思考權力和非權力的因素,這對解決中央與地方政策沖突具有重要意義。通過制定政策和修訂制度,建立各決策部門之間的協(xié)同機制,協(xié)商各方利益,建立健全信息反饋機制,優(yōu)化分配行政職責和權力,尊重決策者在政策制定中的地位,方能有效降低政策沖突。