惠州市水利工程招投標(biāo)管理問(wèn)題及對(duì)策

李獻(xiàn)斌

(惠州市潼湖水利工程管理中心，廣東 惠州 516243)

為避免不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，我國(guó)于1981年在深圳特區(qū)開(kāi)始施行工程招投標(biāo)制度，取得了良好的效果。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，招投標(biāo)制度逐漸被推廣應(yīng)用起來(lái)。近年來(lái)，隨著我國(guó)對(duì)水利工程的不斷重視，水利工程建設(shè)規(guī)模日益擴(kuò)大，水利部為促進(jìn)水利建設(shè)的規(guī)范化發(fā)展，以法律條文形式將水利工程招投標(biāo)制度規(guī)定下來(lái)。水利工程招投標(biāo)制度促進(jìn)了我國(guó)水利工程建設(shè)的規(guī)范化和可持續(xù)化發(fā)展，對(duì)提高水利工程質(zhì)量、增加水利工程效益和節(jié)約水利工程成本具有重要意義。但是在利益驅(qū)動(dòng)下，部分地區(qū)出現(xiàn)違法違規(guī)的情況，尤其是在水利工程招投標(biāo)階段，存在圍標(biāo)、串標(biāo)、資質(zhì)借用以及水利干部以權(quán)謀私等情況，這些問(wèn)題對(duì)水利工程的健康發(fā)展具有極大危害，不僅影響了水利工程質(zhì)量，也給國(guó)家和人民造成巨大的財(cái)產(chǎn)損失。惠州市“十四五”規(guī)劃指出，要不斷加大水利建設(shè)，提高水利建設(shè)資金投入，這給水利工程項(xiàng)目招投標(biāo)管理提出了更高的要求。為營(yíng)造良好的市場(chǎng)秩序，發(fā)揮水利工程建設(shè)效益，對(duì)惠州市水利工程招投標(biāo)管理存在的問(wèn)題，采取相應(yīng)的措施予以解決，就變得十分必要了。

1 招投標(biāo)管理現(xiàn)狀

1.1 管理工作思路

目前，惠州市政府部門直接管理水利工程招投標(biāo)方面的工作，惠州市水利局作為主管部門，負(fù)責(zé)申報(bào)、審批工程手續(xù)，指導(dǎo)水利工程監(jiān)督管理工作等。惠州市水利工程招投標(biāo)辦公室掛靠在水利規(guī)劃與管理處，主要負(fù)責(zé)水利工程招投標(biāo)監(jiān)管工作。為保障工程質(zhì)量、節(jié)約工程成本，促進(jìn)市場(chǎng)良性競(jìng)爭(zhēng)，惠州市水利部門采取了以下3種做法：①對(duì)招投標(biāo)有形市場(chǎng)予以完善。2015年開(kāi)始，惠州市水利工程項(xiàng)目由惠州市交易中心進(jìn)行交易，惠州市及下屬縣區(qū)水利項(xiàng)目則逐級(jí)分配到市級(jí)或縣區(qū)級(jí)交易中心；②完善水利工程招投標(biāo)制度。惠州市水利局為加強(qiáng)水利市場(chǎng)秩序建設(shè)，從制度建設(shè)開(kāi)始出發(fā)。2014年5月，惠州市設(shè)置水利項(xiàng)目招投標(biāo)管理辦公室，根據(jù)廣東省及水利管理部門相關(guān)制度，制定了符合惠州市的具體相關(guān)文件，包括《惠州市水利工程項(xiàng)目招投標(biāo)管理辦法》《惠州市水利工程招投標(biāo)監(jiān)督辦法》等；③創(chuàng)新招投標(biāo)方式方法。在水利工程招投標(biāo)過(guò)程中，惠州市水利管理部門堅(jiān)持做到信息公開(kāi)，包括招標(biāo)信息公開(kāi)發(fā)布、報(bào)名投標(biāo)條件公開(kāi)、評(píng)標(biāo)辦法、地點(diǎn)公開(kāi)等。同時(shí)，開(kāi)始試行電子招投標(biāo)制度，開(kāi)發(fā)“惠州市水利工程電子招投標(biāo)交易平臺(tái)”，以此加強(qiáng)水利工程招投標(biāo)的公平、透明，推動(dòng)招投標(biāo)工作有序展開(kāi)。

1.2 管理方法

惠州市水利部門采取了諸多辦法來(lái)保障水利工程招投標(biāo)管理工作的順利進(jìn)行。首先，嚴(yán)格執(zhí)行水利工程招投標(biāo)制度。法律規(guī)定要求必須進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)的項(xiàng)目，在水利工程的設(shè)計(jì)、建設(shè)以及材料設(shè)備的采購(gòu)方面，都嚴(yán)格依法依規(guī)進(jìn)行。同時(shí)，在招投標(biāo)過(guò)程中，開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)等工作嚴(yán)格按照法定程序執(zhí)行，確保投標(biāo)活動(dòng)公平、公正和公開(kāi)；其次，建立健全信用體系制度。為了構(gòu)建良好的市場(chǎng)氛圍和市場(chǎng)秩序，惠州市水利局印發(fā)《建立水利工程建設(shè)單位信用體系的通知》，收集施工單位基本情況，建設(shè)施工單位信用庫(kù)。同時(shí)，建立水利工程行業(yè)協(xié)會(huì)體系。通過(guò)行業(yè)管理和服務(wù)制度，增強(qiáng)水利工程行業(yè)組織管理和自我管理；最后，嚴(yán)格落實(shí)招投標(biāo)監(jiān)管制度。惠州市水利部門為遏制違法違規(guī)行為，重視對(duì)招標(biāo)過(guò)程的全過(guò)程監(jiān)管，創(chuàng)新水利工程監(jiān)管方式，對(duì)水利工程招投標(biāo)工作開(kāi)展全方位監(jiān)管，提高了水利工程招投標(biāo)活動(dòng)監(jiān)管效率。

2 招投標(biāo)管理存在的問(wèn)題

2.1 行政干預(yù)過(guò)多，招標(biāo)主體錯(cuò)位

首先，有些部門領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)斷專行，直接干預(yù)項(xiàng)目建設(shè)，利用職權(quán)插手招標(biāo)工作，以項(xiàng)目技術(shù)復(fù)雜、應(yīng)急工程等借口使項(xiàng)目直接發(fā)包，不予招標(biāo)，或隨意違反招標(biāo)程序等；其次，規(guī)避項(xiàng)目招標(biāo)，如將造價(jià)達(dá)到要求招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的水利工程進(jìn)行支解，分期建設(shè)，或?qū)⒐こ填A(yù)算故意調(diào)低，在工程確定施工單位后，通過(guò)簽署補(bǔ)充協(xié)議的方式增加預(yù)算。這些行為都嚴(yán)重違反了招投標(biāo)合規(guī)程序，擾亂了水利工程招投標(biāo)市場(chǎng)秩序；最后，違反招標(biāo)原則，設(shè)置投標(biāo)門檻。個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)通過(guò)故意抬高招標(biāo)資質(zhì)等級(jí)，設(shè)置不合理門檻來(lái)排斥潛在投標(biāo)人，以此達(dá)到意定投標(biāo)人中標(biāo)的目的。

2.2 資格審查不嚴(yán)，投標(biāo)缺乏制約

對(duì)投標(biāo)人進(jìn)行資格審查是水利工程招投標(biāo)必不可少的環(huán)節(jié)，同時(shí)也是最不容易引起重視的環(huán)節(jié)。資格審查包括資格預(yù)審和資格后審。一般情況下，資格預(yù)審由招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行操作，在實(shí)際操作中，存在資格預(yù)審不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯?wèn)題，甚至有些項(xiàng)目在招標(biāo)過(guò)程中沒(méi)有資格預(yù)審環(huán)節(jié)，給一些投標(biāo)人提供了鉆空子的機(jī)會(huì)，如掛靠、資質(zhì)證書造假等。資格后審一般由評(píng)標(biāo)委員會(huì)負(fù)責(zé)，在該環(huán)節(jié)惠州市水利部門的監(jiān)管工作還沒(méi)有落實(shí)到位，不能排除不符合規(guī)定的投標(biāo)人。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，施工單位的投標(biāo)成本一般占項(xiàng)目工程造價(jià)的1%左右，因此一些有實(shí)力的施工單位不愿參與低價(jià)中標(biāo)的項(xiàng)目，這就給掛靠企業(yè)提供了機(jī)會(huì)。在這種情況下，資質(zhì)掛靠、串標(biāo)、陪標(biāo)等問(wèn)難以有效解決。

2.3 信用信息缺失，評(píng)標(biāo)制度不規(guī)范

惠州市水利工程建筑市場(chǎng)信用缺乏主要表現(xiàn)在3個(gè)方面：第一，投標(biāo)單位信用信息缺失。在水利工程施工過(guò)程中，有些施工單位以次充好、偷工減料，造成工程質(zhì)量不合格，但由于這些信息無(wú)法在互聯(lián)網(wǎng)中查詢，導(dǎo)致企業(yè)的信用信息缺失；第二，代理機(jī)構(gòu)信用信息缺失。目前招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)眾多，市場(chǎng)秩序混亂，有些機(jī)構(gòu)為謀求不法利益，做出出具假證明、假報(bào)告等失信行為；第三，評(píng)標(biāo)專家信用信息缺失。有些評(píng)標(biāo)專家是業(yè)主自帶進(jìn)入評(píng)標(biāo)活動(dòng)，評(píng)分有失公正，給評(píng)標(biāo)工作的正常進(jìn)行帶來(lái)危害。同時(shí)，水利工程評(píng)標(biāo)制度還有待完善，在惠州市水利工程評(píng)標(biāo)過(guò)程中，還存在工程標(biāo)底編制差、編制標(biāo)底人員能力不足、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙了招標(biāo)工作的有序開(kāi)展。

2.4 監(jiān)管作用不顯，違法行為時(shí)有發(fā)生

目前，惠州市水利工程招標(biāo)的監(jiān)管工作主要由招標(biāo)辦負(fù)責(zé)，而招標(biāo)辦不是具有獨(dú)立法人的行政機(jī)構(gòu)，存在人手不足、專業(yè)水平不高等問(wèn)題，對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)管作用不明顯。同時(shí)，一些施工單位對(duì)接受招標(biāo)辦的監(jiān)督比較排斥，對(duì)監(jiān)管人員比較抵觸，而有些監(jiān)管人員僅參與項(xiàng)目開(kāi)標(biāo)活動(dòng)，做不到全過(guò)程監(jiān)督，甚至為了利益，對(duì)不合規(guī)行為不做監(jiān)管。并且沒(méi)有制定對(duì)于違法違規(guī)行為的處理機(jī)制。這些問(wèn)題不僅違反了相關(guān)法律法規(guī)，也大大阻礙了水利工程招投標(biāo)工作的順利進(jìn)行，造成了不良影響。

3 問(wèn)題原因分析

3.1 管理主體不明確

惠州市水利工程招投標(biāo)管理主體不明確主要體現(xiàn)在3個(gè)方面：第一，沒(méi)有統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理招投標(biāo)市場(chǎng)的部門。惠州市現(xiàn)有的招投標(biāo)管理格局涉及多個(gè)管理部門，招投標(biāo)管理制度設(shè)計(jì)存在缺陷；第二，存在管理缺位。由于惠州市建設(shè)工程交易中心屬于城建建設(shè)部門的下屬單位，與水利部門的政策存在差異，導(dǎo)致水利項(xiàng)目進(jìn)入交易環(huán)節(jié)時(shí)，水利部門在相應(yīng)的項(xiàng)目招投標(biāo)工作中存在監(jiān)管缺失。第三，存在管理越位問(wèn)題。在水利工程招投標(biāo)過(guò)程中，少數(shù)監(jiān)管工作人員直接參與到評(píng)標(biāo)活動(dòng)中去，成為評(píng)標(biāo)委員。

3.2 法律法規(guī)不健全

首先，國(guó)家性水利工程招投標(biāo)法律法規(guī)不適用，主要表現(xiàn)為法律法規(guī)之間的沖突與矛盾，如《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》在招標(biāo)方式、內(nèi)容、金額等方面的規(guī)定存在矛盾，造成水利工程招投標(biāo)工作有法難依；其次，地方性水利工程招投標(biāo)法律法規(guī)不完善，目前惠州市主要將《招標(biāo)投標(biāo)法》和廣東省水利部門制定的政策法規(guī)作為水利工程招投標(biāo)工作的依據(jù)，還未制定符合惠州市實(shí)際情況的招投標(biāo)管理配套文件；最后，招投標(biāo)管理配套的法律法規(guī)不健全。惠州市水利部門招標(biāo)辦監(jiān)督存在漏洞的主要原因是政府監(jiān)督配套法律法規(guī)缺失，存在監(jiān)督漏洞，造成監(jiān)督工作效率不高。

3.3 管理制度不科學(xué)

惠州市水利工程招投標(biāo)目前缺乏獨(dú)立的項(xiàng)目管理中心，給水利工程招投標(biāo)管理工作帶來(lái)極大的不便。并且，惠州市尚未建立完備的信用體系，主要表現(xiàn)在3個(gè)方面：一是企業(yè)日常信用記錄不完善，如信用報(bào)告制度、信譽(yù)好壞等；二是水利工程市場(chǎng)準(zhǔn)入和清退機(jī)制不完善，如撤銷資質(zhì)等手段運(yùn)用較少；三是獎(jiǎng)懲機(jī)制不健全，失信懲罰和誠(chéng)信守信獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制不夠完善。同時(shí)，招投標(biāo)雙方信息不對(duì)稱也極大地影響了招標(biāo)工作的順利進(jìn)行，如招投標(biāo)雙方不了解對(duì)方是否有過(guò)違約歷史等。

3.4 監(jiān)管機(jī)制不完善

監(jiān)管機(jī)制有待完善主要表現(xiàn)為3個(gè)方面：第一，水利工程招投標(biāo)監(jiān)管隊(duì)伍不夠?qū)I(yè)。惠州市現(xiàn)有招標(biāo)辦工作人員主要是從其他業(yè)務(wù)科室抽調(diào)而來(lái)，不是專職招標(biāo)辦工作人員，法制意識(shí)較弱，專業(yè)水平較低；第二，監(jiān)管責(zé)任模糊。目前惠州市多數(shù)區(qū)域還未設(shè)置水利工程招投標(biāo)監(jiān)督管理部門，相關(guān)體制不全，存在監(jiān)管缺失、錯(cuò)位等情況，監(jiān)管責(zé)任在不同管理主體之間不明確，導(dǎo)致招投標(biāo)監(jiān)管責(zé)任模糊不清；第三，追責(zé)機(jī)制不健全，包括對(duì)招投標(biāo)參與主體和監(jiān)管人員的追責(zé)制度不健全。如對(duì)投標(biāo)人串標(biāo)、分包等違法違規(guī)性行為和監(jiān)管人員違規(guī)操作等行為追究不到位。

4 加強(qiáng)管理對(duì)策建議

4.1 加強(qiáng)水利工程招投標(biāo)制度體系建設(shè)

惠州市加強(qiáng)水利工程招投標(biāo)制度體系建設(shè)可從3個(gè)方面進(jìn)行：首先，加強(qiáng)水利工程行業(yè)領(lǐng)域廉政建設(shè)，推行相關(guān)干部領(lǐng)導(dǎo)廉政責(zé)任承諾制，簽署廉政責(zé)任承諾書；其次，完善水利工程行業(yè)招投標(biāo)信用體系，建立施工企業(yè)信用信息查詢平臺(tái)，完善市場(chǎng)準(zhǔn)入和清退機(jī)制，并建立信用獎(jiǎng)懲機(jī)制；最后，健全水利工程行業(yè)招投標(biāo)法律體系，主要包括全國(guó)性和地方性水利工程招投標(biāo)法律法規(guī)和配套政策文件。同時(shí)，積極增加投訴舉報(bào)渠道，健全追責(zé)機(jī)制。

4.2 積極創(chuàng)新水利工程招投標(biāo)新模式

首先，要實(shí)現(xiàn)水利工程管理部門職能轉(zhuǎn)變，對(duì)水利行政組織和建設(shè)企業(yè)進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)職能分離；其次，成立獨(dú)立的行業(yè)招投標(biāo)管理中心，由該中心對(duì)招投標(biāo)所有工作進(jìn)行管理，上級(jí)管理部門只需對(duì)該中心進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)；再次，積極采用電子化招投標(biāo)，并通過(guò)法律法規(guī)將電子招投標(biāo)的程序、方法等規(guī)定下來(lái)。設(shè)置專門的電子招投標(biāo)管理機(jī)構(gòu)，招聘專業(yè)人員并組織培訓(xùn)，倡導(dǎo)持證上崗；最后，構(gòu)建透明的電子招投標(biāo)監(jiān)督系統(tǒng)，確保招投標(biāo)每個(gè)環(huán)節(jié)透明無(wú)漏洞。

4.3 提升相關(guān)從業(yè)人員業(yè)務(wù)水平

水利工程招投標(biāo)管理人員既不是“裁判員”也不是“運(yùn)動(dòng)員”，其本質(zhì)是“監(jiān)督員”的角色。因此，要提高工作人員的監(jiān)督意識(shí)。并且，要積極組織專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，包括相關(guān)法律法規(guī)和業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，可采取網(wǎng)絡(luò)在線教育貫徹法律法規(guī)，提高監(jiān)管工作人員職能能力和業(yè)務(wù)水平。同時(shí)，加大人才隊(duì)伍建設(shè)。根據(jù)資料顯示，目前惠州市水利系統(tǒng)中，本科及以上學(xué)歷工作人員僅為27%，人員專業(yè)水平不足。因此，要重視現(xiàn)有人才，同時(shí)招聘經(jīng)驗(yàn)豐富和理論知識(shí)扎實(shí)的專業(yè)人才。在此基礎(chǔ)上，要加強(qiáng)評(píng)標(biāo)專家?guī)旖ㄔO(shè)，定期更新評(píng)標(biāo)專家?guī)烊藛T，建立評(píng)標(biāo)專家選擇評(píng)價(jià)體系，對(duì)不符合條件的專家進(jìn)行清理。

4.4 強(qiáng)化水利工程招投標(biāo)全過(guò)程監(jiān)管

水利工程招投標(biāo)全過(guò)程管理包括事前、事中和事后管理。在事前階段，嚴(yán)把審批關(guān)，對(duì)投標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和中標(biāo)企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格審查，對(duì)資質(zhì)不良、信譽(yù)不好的企業(yè)予以清退。同時(shí)，聯(lián)合審計(jì)部門、城建部門實(shí)現(xiàn)聯(lián)合監(jiān)管，將風(fēng)險(xiǎn)防控工作落實(shí)到位。在事中階段，充分利用網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督手段，采用大眾媒體等監(jiān)督方式對(duì)招投標(biāo)相關(guān)單位進(jìn)行監(jiān)督，構(gòu)建公平、透明、有序、規(guī)范、高效的電子招投標(biāo)操作平臺(tái)；事后階段，要加大標(biāo)后管理力度，在施工過(guò)程中對(duì)隱蔽工程或重要部位的驗(yàn)收要全程錄像，堅(jiān)決杜絕驗(yàn)收走形式的現(xiàn)象。同時(shí)，要嚴(yán)懲腐敗行為，對(duì)在招投標(biāo)工作中濫用職權(quán)、違法違規(guī)操作的行為，要嚴(yán)肅處理。對(duì)于招投標(biāo)過(guò)程中的投訴，必須給予高度重視，用法律法規(guī)促進(jìn)水利工程行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

5 結(jié)論

針對(duì)惠州市水利工程招投標(biāo)管理存在的問(wèn)題，本文提出了加強(qiáng)水利工程招投標(biāo)制度體系建設(shè)、積極創(chuàng)新水利工程招投標(biāo)新模式、提升相關(guān)從業(yè)人員業(yè)務(wù)水平以及強(qiáng)化水利工程招投標(biāo)全過(guò)程監(jiān)管等建議。該建議對(duì)惠州市有序開(kāi)展水利工程招投標(biāo)管理工作具有重要意義，對(duì)推動(dòng)我國(guó)其他地區(qū)水利工程招投標(biāo)管理工作也具有一定參考價(jià)值。同時(shí)，由于水利工程招投標(biāo)管理涉及方面較廣，本文未能深入探索招投標(biāo)管理機(jī)制，希望在未來(lái)的工作和學(xué)習(xí)中，能夠進(jìn)行深入研究，探索適合我國(guó)的水利工程招投標(biāo)管理思路，以促進(jìn)我國(guó)水利工程招投標(biāo)管理的健康發(fā)展。