畢節市林業行政執法調查分析

董 路

（畢節市林地保護中心，貴州畢節 551700）

0 引言

畢節市自試驗區建立以來，堅持“金山銀山就是綠水青山”的綠色發展戰略，堅守生態和發展“兩條底線”，認真履行保護森林資源安全的職責，依法開展各項林業行政執法工作。經過幾十年的努力，森林資源保護發展取得顯著成績：森林資源總量不斷增加、森林質量不斷提升、生態功能不斷增強。但是，破壞森林資源違法案件仍時有發生、屢禁不止，有些地方還比較突出，行政執法難度增大。尤其是在機構改革后，市、縣兩級沒有統一的執法隊伍，不能適應新形勢下國家對生態文明建設排頭兵的安排部署，林業行政執法工作存在的問題亟待解決。

1 林業行政執法機構及隊伍現狀

1.1 機構現狀

市縣兩級林業部門均為政府的工作組成部門，同時接受自然資源局領導，市、縣林業行政執法主體均為市、縣林業局，未設立綜合執法局。七星關、金沙、織金、赫章、百里杜鵑設置或擬設置有統一執法機構，其余縣（市、區）均未設置獨立的執法機構。畢節市林業和草原局、七星關區林業和草原局、黔西市林業和草原局、織金縣林業局、納雍縣林業局設置法制機構，核定編制各為1人，均在崗，其中僅七星關區林業和草原局1人取得法律職業資格。

1.2 隊伍現狀

機構改革前，畢節市林業行政執法隊伍共有235人，其中行政編制6人，事業編制229人。機構改革后全市辦理行政執法證人員共有200人，其中行政編制2人，事業編制 198人，但真正從事執法工作的92人，108人在其他崗位，未開展執法工作。

2 林業行政案件分析

2.1 數量變化

根據全國林業和草原行政案件統計分析系統數據，2021年畢節市林業行政案件發生總數244起，2020年案件發生總數為279起，比去年同期下降了35起，下降比例為14.34%。

2.2 高發區域

全市2021年發生林業行政案件最多的縣（市、區）是七星關區，共計69 起，占全市案發總數28.28%；其次是織金縣和納雍縣，均為29起，均占全市案發總數11.88%。三個縣（市、區）案發數量占全省案件發生總數的52.05%。

2021年畢節市各縣（市、區）林業行政案件發生數比例圖

2.3 案件特征

2021年全市共發生違法使用林地行政案件189起，占所有案件類型的首位。較去年同期相比，盜伐林木、毀林林地林木有明顯回升，其中：盜伐林木上升21起、毀林林地林木上升17起，其他案件類型數量呈不同程度下降。林業行政案件涉及罰款呈現較大金額，2021年全市林業行政案件涉及罰款金額943.9656萬元。其中，違法使用林地案件涉及罰款金額900.0573萬元，罰款金額占總數的95.34%。

3 存在的問題

3.1 涉林違法犯罪行為依然頻發

畢節市2021年案件數量較2020年呈現較明顯下降趨勢，但案件總量仍然較大。究其原因，一是部分地方政府思想站位不高，對貫徹落實習近平生態文明思想認識不到位，片面追求經濟發展，沒有堅決扛起森林資源保護的政治責任。二是政府主導的基礎設施建設項目如公路、水庫等建設范圍大、分段多、周期長，往往造成較大面積違法，且案件查處推進困難，常常連續幾年都被拍到圖斑，造成同一案件分割重復入庫，違法案件數量虛增。三是部分建設項目雖然辦理使用林地手續，但業主單位對分包的施工單位監督管理力度不夠，隨意變更施工范圍造成超審批用地現象時有發生。四是打擊震懾力度還不夠，違法單位破壞大面積林地，常常以公安不予立案、檢察院不予起訴等退回林業部門做出行政處罰，實際按刑事案件進行查處的很少，違法成本相對較低。

3.2 案件執法銜接補償，查處質量不高

一是涉林刑事案件線索移送公安機關，一些地方不接收、不回應、接而不查，反復要求林業部門補正材料。二是對自然保護地內非法開礦、修路、筑壩、建設造成生態破壞等“四類違法行為”，雖已列入生態環境部門的責任清單目錄，但縣級生態環境分局普遍沒有按規定受理相關案件。三是近年來森林督查均以疑似圖斑形式向縣級林業部門提供涉林違法線索，但在核實中經常出現因證據收集不足而導致后期申請非林地撤銷或拆分、合并案件的情況。四是省法院、省檢察院、省公安廳、國家林草局貴陽專員辦、省林業和草原局雖然聯合正式印發《貴州省林草行政執法與刑事司法銜接工作暫行辦法》，但各地在行刑銜接的實際執行上還需進一步研究細化、認真落實。

3.3 林業行政執法力量薄弱

森林公安將林業部門行政執法編制人員劃歸其他部門后，沒有專業執法隊伍，涉林案件大多歸口縣林業局林政管理部門負責。尷尬的是，該部門任務重、人員少，1/3的縣在3人以內，隊伍極不穩定、力量非常薄弱，存在“小馬拉大車”的現象。

4 對策和建議

4.1 強化林業執法隊伍建設

探索組件市縣兩級林業行政綜合執法隊伍，統一行使林地、林木、草原、種苗、檢疫、野生動植物、自然保護地八類行政執法，統籌配置行政執法職能和執法資源，積極落實執法隊伍能力建設資金，廣泛開展執法人員大學習大練兵大比武活動，切實提高基層執法能力和素質。

4.2 嚴格案件督辦

強化執法檢查和案件督辦，徹底改善案件查處進度緩慢、質量低等普遍存在的問題，是各縣普遍存在的問題。對案件查處和存在問題的整改，主動作為、多方匯報，加大對市內破壞森林資源案件的督查督辦，堅持每年抓典型案件，起到處理一個、震懾一片的作用，特別是要高度重視各類建設項目違法使用林地問題。

4.3 加強案件核實，提高辦案質量

縣級林業部門在核實疑似圖斑時應根據土地管理法、農村土地承包法、土地管理法實施條例的相關規定，經依法批準的鄉（鎮）土地利用總體規劃是確定每一塊土地的用途的依據，土地承包經營權證或者林權證是確認土地承包經營權的法律憑證，切實加強與自然資源管理部門的協調，全面收集相關鄉鎮土地利用總體規劃、農村土地承包經營權證、建設用地使用權證、林權證等，準確認定涉案圖斑的土地用途。經復核確實不是林地的，按照實事求是的原則及時糾錯，依程序撤銷案件；經復核確實是林地的，依法及時查處銷號。

4.4 強化行刑銜接

涉林案件查處從來就不是林業部門單打獨斗，省級層面出臺行刑銜接辦法，是為幫助各地進一步規范司法機關、林草行政執法機關和森林資源監督機構的工作銜接流程，畢節市林業部門應抓住機遇，履職盡責，以此為契機，在處置需要移交或移送的案件時，把行刑銜接辦法運用好、執行好、發揮好。

4.5 進一步完善保護發展森林資源的長效機制

全市林業部門要把保護發展森林資源長效機制，作為推動人治向法治轉變的根本途徑，依規依法用好、用足林長制，積極解決林業行政執法中歷史跨度長、涉及面廣等突出問題和難啃的“硬骨頭”，不斷總結經驗，繼續完善制度，做好已有保護制度的系統梳理、提煉和集成，構建目標責任制和林長制有機融合的、以森林督查為手段的資源保護制度。

從林業部門角度，特別是林業行政執法方面，最需要做的就是，牢固樹立“保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力”價值觀。全面貫徹新發展理念，堅持把問題整改作為檢驗“兩個維護”的重要標尺，作為守好“兩條底線”的重大舉措，全力提升人民群眾生態環境幸福感和安全感，為維護國家生態安全和實現經濟社會可持續發展筑牢基石。