《治安管理處罰法》中故意損壞公私財物標準適用的分析思考

張富元

甘肅合睿律師事務所，甘肅 蘭州 730030

治安管理處罰從古就有，古代的治安早在韓非子《顯學》中就有了解釋：“今上急耕田墾草以厚民產也，而以上為酷；修刑重罰以為禁邪也，而以上為嚴；征賦錢粟以實倉庫，且以救饑饉、備軍旅也，而以上為貪；境內必知介而無私解，并力疾斗所以禽虜也，而以上為暴。此四者所以治安也，而民不知悅也。”其中不乏看出“治安管理”帶有懲罰之意，以此來禁邪止惡。隨著社會進步和經濟文化水平的提高，“治安”的含義也有了新的變化即國家機關治理社會而形成和諧有序的社會環(huán)境。而《治安管理處罰法》作為規(guī)范人們行為、保護國家機關依法治理社會而形成的和諧有序的社會環(huán)境的法律，對于故意損壞公私財物的行為賦予了公權力和私權力的約束，通過文義解釋，故意損壞公私財物即《治安管理處罰法》第四十九條的規(guī)定存有一定的寬泛性、隨意性，處罰程序過于簡單，沒有清晰明確的邊界，難以適應當前公正執(zhí)法的需要和法治體系建設的需求。筆者通過對該條款社會效應的研究，結合實際案例剖析，進而提出了可行性的建議舉措，為國家立法部門優(yōu)化治安管理體系，構建和諧社會，實現(xiàn)法治現(xiàn)代化國家提供合理的保障。

一、《治安管理處罰法》中對于故意損毀公私財物行為社會效應評析

《治安管理處罰法》第四十九條規(guī)定：“盜竊、詐騙、哄搶、搶奪、敲詐勒索或者故意損毀公私財物的，處五日以上十日以下拘留，可以并處500元以下罰款；情節(jié)較重的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處1000元以下罰款。”該條款中盜竊、詐騙、哄搶、搶奪、敲詐勒索或者故意損毀公私財物達到什么樣的標準才可以行政拘留以及對于情節(jié)嚴重怎樣理解？一般的社會認知及司法實踐即盜竊、詐騙、哄搶、搶奪、敲詐勒索或者故意損毀公私財物都是以數(shù)額認定，而該數(shù)額的界定在《治安管理處罰法》中并無具體明確，一般是參照我國《刑法》第二百七十五條故意毀壞財物罪的規(guī)定。該條款的立案追訴標準為造成公私財物損失5000元以上，即5000元以上納入刑事責任追訴范圍，5000元以下納入治安處罰。該標準給予了執(zhí)法人員很寬泛的自由裁量權。如行為人因民間糾紛打架斗毆或者損毀公私財物，造成1000元以下的財物損失，執(zhí)法人員就可以治安處罰拘留的方式規(guī)制行為人，導致行為人達成調解，以達到辦案民警的預期效果和提升結案率。該標準的不確定性一定情況下造成了執(zhí)法人員的權力濫用。

2021年1月13日甘肅省公安廳公布的數(shù)據(jù)顯示，2020年甘肅省公安部門共查處各類治安案件8.8萬余起，治安處罰5.1萬余名，同比分別增加了 10.37%、5.68%。［1］該數(shù)據(jù)中的治安處罰案件及處罰人員包含了《治安管理處罰法》第四十九條中的治安管理行為，該條款中對于故意損毀公私財物數(shù)額界定的模糊，與治安處罰數(shù)量的劇增具有一定的因果關系。

經查閱資料，某地級市公安分局民警展示了一組2016年8月整個分局的治安形勢分析數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)顯示，該分局共接警2710起，比同年7月上升了811起，受理各類刑事案件126起，比同年7月上升了60起，受理各類治安案件186起，比同年7月上升了30起。其中受理治安案件數(shù)僅比刑事案件數(shù)多30%左右［2］。該組數(shù)據(jù)中各類治安案件同樣包含了《治安管理處罰法》第四十九條的治安管理行為且環(huán)比上升了19.23%。該數(shù)據(jù)的劇增，同樣與該條款故意損毀公私財物數(shù)額界定的模糊具有因果關系。

以下通過具體案例予以探討。2020年4月，張某在操作推土機時，因推土機的重量及震動，致謝某（身患殘疾）建造的房屋墻體龜裂，謝某找張某理論并要求張某停止其行為，張某不予理睬，謝某用石頭將該推土機玻璃砸破并引發(fā)張某和謝某的肢體沖突。經當?shù)嘏沙鏊鼍瑢⒅x某予以行政拘留。事后查實，該損壞的玻璃價值280元，肢體沖突導致張某花去醫(yī)療費等費用530元，謝某花去醫(yī)療費等費用450元。該案件中，張某和謝某均有過錯，按照調解優(yōu)先的原則，當?shù)嘏沙鏊鶓枰哉{解，但當?shù)嘏沙鏊牟蛔鳛橹率怪x某被予以行政拘留，而張某并未受到任何處罰。該案件雙方行為造成低于1000元的財物受損且未造成任何惡劣影響。如適用《治安管理處罰法》第四十九條規(guī)定予以處罰，有損社會公正。當前社會經濟發(fā)展水平下，如不推動調解前置予以解決，將會對行為人造成不良影響，影響社會公正及社會和諧穩(wěn)定。

在另一起案件中，2021年10月，馮某帶領其孩子（5周歲）前往游樂場所玩耍，其孩子與李某孩子發(fā)生沖突，致使馮某與李某發(fā)生爭吵扭打，造成財物損失485元。隨即馮某報警，當?shù)啬撑沙鏊鼍⒄{取監(jiān)控錄像予以核查，經核查屬兩小孩因娛樂項目發(fā)生沖突。當?shù)啬撑沙鏊诓皇褂谜{解優(yōu)先、批評教育為主的情況下，就要求馮某對李某予以賠償，否則將按照《治安管理處罰法》第四十九條予以行政拘留。該案件中《治安管理處罰法》第四十九條作為了派出所民警解決糾紛的操作依據(jù)，并未發(fā)揮真正的法律規(guī)范作用。結合該案件實際情況，如給予了行為人行政拘留，其影響社會公正并歪曲了該法制定的本意。

通過上述數(shù)據(jù)和案例分析，《治安管理處罰法》第四十九條的模糊性及適用范圍的寬泛性成為了執(zhí)法者處理治安問題的口袋條款，未起到維護社會秩序的目的。故當前形勢下，立法機關應本著與時俱進、公正執(zhí)法的理念對該條款予以完善，有效維護百姓的合法權益。

二、《治安管理處罰法》中對于故意損毀公私財物標準適用的完善

（一）深化調解機制，采取調解前置程序

《治安管理處罰法》第九條的規(guī)定在整個《治安管理處罰法》中起著引領調解的作用，但往往該條款卻被執(zhí)法者予以忽視或該條款并未發(fā)揮有效作用，未幫助百姓解決實際問題。我國各類糾紛中，民間糾紛占比為70%左右，故民間糾紛調解程序尤為重要。調解程序不應作為形式化的程序，應延伸至行政執(zhí)法程序中，尤其是治安類案件中，調解前置程序在給百姓帶來惠利的情形下，可使百姓感受到司法行政的溫暖并弘揚社會法治精神，促進警民互動。立法機關應完善有關《治安管理處罰法》的調解程序，保障行為人的合法權益，防控執(zhí)法者大范圍適用《治安管理處罰法》第四十九條規(guī)定對行為人予以處罰。

（二）明確數(shù)額標準界限，行政和刑事予以明確區(qū)分

當前對于《治安管理處罰法》第四十九條規(guī)定的數(shù)額界限參照的是《刑法》相關規(guī)定中5000元的界限，但該參照的適用，使得該條款成為了口袋條款。同時數(shù)額界限的模糊性使得辦案民警濫用權力，進一步損害了百姓的合法權益。治安處罰的限度應當平衡于社會經濟發(fā)展和人均可支配收入［3］。我國2012年國內生產總值為538580億元，2012年全年城鎮(zhèn)居民人均總收入26959元；2020年我國國內生產總值為1013567億元［4］，2020年人均可支配收入為32189元［5］。這兩項數(shù)據(jù)說明我國在《治安管理處罰法》頒布后，社會經濟發(fā)展迅猛，居民收入不斷增加，居民購買能力和消費能力增強，對于公私財物毀損的數(shù)額認定應隨之變化。立法機關應考慮對于《治安管理處罰法》第四十九條規(guī)定的修改完善，并按照不同情況予以分級量化。建議對盜竊、詐騙、哄搶、搶奪、敲詐勒索或者故意損毀公私財物1000元以下的，可按照第十條的規(guī)定予以警告，對于故意損毀公私財物1000元以上3000元以下的，可處五日以下拘留，可以并處500元以下罰款；對于情節(jié)嚴重的，可定義為故意損毀公私財物3000元以上5000元以下，處罰原則可為處五日以上十日以下拘留，可以并處1000元以下罰款。而對于盜竊、詐騙、哄搶、搶奪、敲詐勒索多次（三次及以上）的，可按照《刑法》的規(guī)定予以立案追訴。該條款的完善有助于其有效實施，有助于維護百姓的正當權益，同時有助于執(zhí)法者處理治安案件時的準確適用。

（三）完善執(zhí)法程序合理化、合法化、標準化

《治安管理處罰法》賦予了執(zhí)法者執(zhí)法權，執(zhí)法程序方面僅僅是在行政法或《行政訴訟法》等法律法規(guī)中分散規(guī)定，但不夠具體明確。中國屬于人口大國，城鎮(zhèn)化率正逐步提升，根據(jù)2021年全國城市城鎮(zhèn)化率的調查結果，北京、上海、廣東等省市的城鎮(zhèn)化率在90%至100%之間，故上述地方人們普遍法律意識較強，維權意識較強；而西北地區(qū)城市的城鎮(zhèn)化率基本上在80%左右，城鎮(zhèn)化率偏低的地方普遍法律意識淡薄，維權意識較弱。這與人們的價值取向、思想觀念、精神追求等多元化趨向有很大的影響［6］。但不乏還有眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)百姓過度懼怕使用公權力解決問題，如筆者的前述案例。執(zhí)法者不正當行為給百姓帶來了負面影響甚至存在不配合解決糾紛就以行政拘留等言語恐嚇百姓，致使警民產生疏離。故應對《治安管理處罰法》中處理案件的相關調解程序方面結合公私財物毀損數(shù)額的標準予以量化，做到執(zhí)法的合理化、合法化、標準化，在應當適用調解程序時，不適用《治安管理處罰法》第四十九條的規(guī)定，進而提升執(zhí)法公信力。

（四）完善法律救濟途徑，適用特殊人群保護制度

《治安管理處罰法》第四十九條規(guī)定的處罰措施，僅僅是讓百姓感受到了公權力的實施，尤其是法律意識薄弱的西部偏遠地區(qū)。百姓對于公權力的信任意識往往超過了自身維權的意識。該定向性思維意識使得部分治安案件的處理有偏公允。如對于百姓雞毛蒜皮的糾紛引起公私財物的毀損，民警在處理該類治安案件中將《治安管理處罰法》第四十九條作為了百姓被迫調解的法律措施，該不當?shù)闹伟补芾碚{解行為損害了百姓的合法權益。百姓對于申請法律救濟的途徑不熟知，使得百姓“大事化小小事化了”，甚至出現(xiàn)老弱病殘等特殊人群邊緣化，無法進行申控來保障自身的合法利益，如筆者前述提及的案例。因此完善法律救濟途徑，加大法律救濟途徑的宣傳引導，提升公力救濟活力，拓寬社會救濟渠道，強化私力救濟意識，同時讓執(zhí)法透明化，保障正確運用《治安管理處罰法》第四十九條之規(guī)定，讓故意毀損公私財物的標準適用更加合理化。

（五）提升執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)，優(yōu)化在編民警和輔警的權力界限

在中國法治發(fā)展的軌道中，往往存在部分執(zhí)法者屬于違法者的情況，執(zhí)法者法律意識的淡薄以及招聘執(zhí)法人員程序的不合理性，使得部分執(zhí)法者成為了違法者。一些執(zhí)法者在辦理治安案件過程中存在對法律規(guī)定不夠重視的情況，另一些執(zhí)法者為了得到快速結案不惜獲取非法證據(jù)，諸如此類的違法行為，嚴重侵犯了百姓的合法權益。同時近幾年來，輔警事件頻頻發(fā)生，輔警招聘程序［7］、輔警法律素養(yǎng)、輔警權限等往往模糊化、不科學，輔警工作定位不明，造成輔警人力屬性錯位［8］。

2016年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深化公安執(zhí)法規(guī)范化建設的意見》，該意見明確提出了執(zhí)法的規(guī)范化，其中應有之義就是執(zhí)法者的法律素養(yǎng)的提升。因此為保障執(zhí)法的規(guī)范化，應提升執(zhí)法者的法律素養(yǎng)，加大對執(zhí)法隊伍自身的法律宣傳和教育工作，優(yōu)化執(zhí)法隊伍建設，優(yōu)化執(zhí)法的方式方法，明確輔警的權限劃分，強化在編民警的崗位職責。基于法律事實，從群眾百姓實際角度出發(fā)結合案件輕重程度，減少《治安管理處罰法》第四十九條中有關行政拘留規(guī)定的使用，著力消除百姓涉案的恐懼感，在保證辦案質量的前提下兼顧辦案效率，提升百姓的幸福感和認同感，努力讓人民群眾在每一項執(zhí)法活動中都能感受到社會公平正義。