為人民群眾參與立法提供更多、更廣的載體和平臺(tái)

文 駱梅芬

黨的十八屆四中全會(huì)提出建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度以來，截止至2022年6月，省人大常委會(huì)在全省設(shè)立了21個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)、51個(gè)基層立法聯(lián)絡(luò)單位；各設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)設(shè)立了587個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)和大批基層立法聯(lián)絡(luò)單位。這些基層立法聯(lián)系點(diǎn)和基層立法聯(lián)絡(luò)單位的建立和運(yùn)作，極大地豐富了立法領(lǐng)域全過程人民民主實(shí)踐，進(jìn)一步完善了人民當(dāng)家作主制度體系。

首先，基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)豐富了人民當(dāng)家作主的內(nèi)涵。人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心。堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，就是要堅(jiān)持人民主體地位，在黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的框架下，保障人民依法享有和行使政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面的權(quán)利，保證國家大政方針體現(xiàn)人民意志、維護(hù)人民利益，保證法律法規(guī)的制定具有扎實(shí)的民意基礎(chǔ)。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度使最廣泛的人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)落實(shí)到人大立法工作各方面各環(huán)節(jié)全過程。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，評價(jià)一個(gè)國家政治制度是不是民主的、有效的，主要看人民群眾能否暢通表達(dá)利益要求，國家決策能否實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、民主化。廣東省在推進(jìn)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的建設(shè)中，一方面建立起基層立法聯(lián)系點(diǎn)的系列工作制度，用制度保障人民群眾在立法中知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。例如，《廣東省人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》明確要求基層立法聯(lián)系點(diǎn)要“加強(qiáng)與基層干部群眾的聯(lián)系”，規(guī)定基層立法聯(lián)系點(diǎn)“可以采取座談會(huì)、調(diào)查研究、印送草案書面征求意見等方式，征求基層單位和干部群眾的意見建議”；可以通過派代表參加立法座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等方式，讓基層的聲音直達(dá)立法機(jī)關(guān)。另一方面，構(gòu)建起“橫向到邊、縱向到底”的覆蓋全省、類型豐富、要素齊備的全省基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作網(wǎng)絡(luò)，為人民群眾參與立法提供更多、更廣的載體和平臺(tái)。

基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度使法律法規(guī)的制定具有扎實(shí)的民意基礎(chǔ)。基層立法聯(lián)系點(diǎn)既是吸納民意、匯集民智的工作機(jī)制，也是推進(jìn)人大協(xié)商、立法協(xié)商的重要平臺(tái)，人民群眾通過基層立法聯(lián)系點(diǎn)中立法工作的參與和意見的表達(dá)，保證出臺(tái)的法律法規(guī)體現(xiàn)人民意志、維護(hù)人民利益。

其次，基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)拓寬了民主立法的新渠道。2000年3月15日第九屆全國人大三次會(huì)議通過的《中華人民共和國立法法》規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)。”省人大及其常委會(huì)以及省內(nèi)享有地方立法權(quán)的人大及其常委會(huì)在保障人民群眾參與立法方面都有積極的探索，其中不乏在全國具創(chuàng)新示范意義的舉措。而基層立法聯(lián)系點(diǎn)的意義在于，不論是哪一層級(jí)的立法機(jī)關(guān)，都可以通過基層立法聯(lián)系點(diǎn)直面基層人民群眾，保障了立法直接反映和體現(xiàn)民情、民智、民心，真正實(shí)現(xiàn)了立法由人民參與，法律由人民制定，保證了人民當(dāng)家作主。不論是哪一類別的個(gè)體，只要有意愿，都可以無障礙地通過基層立法聯(lián)系點(diǎn)表達(dá)意見、參與討論，從而極大地拓展了基層人民群眾參與立法的深度和廣度。這是其他民主立法方式無法比擬的。因此可以說，基層立法聯(lián)系點(diǎn)是民主立法的重要實(shí)踐平臺(tái)，是完善人大的民主民意表達(dá)的重要?jiǎng)?chuàng)新載體。

再次，基層立法聯(lián)系點(diǎn)建設(shè)實(shí)現(xiàn)了立法全過程的參與。全過程人民民主的核心是人民，要義是全過程。這里的“全過程”，一方面是指立法的全鏈條和各環(huán)節(jié)。從《廣東省人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》第五條、第六條的規(guī)定來看，從立法規(guī)劃、立法計(jì)劃項(xiàng)目征集到法規(guī)草案征求意見，從法規(guī)審議到法規(guī)實(shí)施情況監(jiān)督和立法后評估，從參加立法專題調(diào)研到法規(guī)實(shí)施宣傳，人民群眾透過基層立法聯(lián)系點(diǎn)可以實(shí)現(xiàn)立法前、立法中和立法后的全過程、全鏈條參與。另一方面，是過程民主的體現(xiàn)。為了保障人民群眾便捷、平等地通過基層立法聯(lián)系點(diǎn)參與立法活動(dòng)，省內(nèi)有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)建立完善了相關(guān)配套立法工作制度。例如，2022年修訂的《廣東省人民代表大會(huì)議事規(guī)則》把“堅(jiān)持全過程人民民主”作為基本原則加以規(guī)定，強(qiáng)調(diào)人大要“始終同人民保持密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，為人民服務(wù)，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督”，并就人大會(huì)議議事程序進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。2019年修訂的《廣東省地方性法規(guī)立項(xiàng)工作規(guī)定》詳細(xì)規(guī)定了編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃的程序和各有關(guān)單位、個(gè)人的權(quán)責(zé)。所有這些，為實(shí)現(xiàn)過程民主和成果民主、程序民主和實(shí)質(zhì)民主的統(tǒng)一奠定了良好的制度基礎(chǔ)。

廣東基層立法聯(lián)系點(diǎn)的實(shí)踐時(shí)間并不長，要發(fā)揮其在全過程人民民主中的作用，需要從制度建設(shè)、機(jī)制完善、方式創(chuàng)新等多方面著力。

一是加強(qiáng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)的制度建設(shè)。修訂《廣東省人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)則》。明確基層立法聯(lián)系點(diǎn)的功能定位，合理確定基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作職責(zé)，避免附加過多與立法事項(xiàng)關(guān)系不密切的職能，以讓基層立法聯(lián)系點(diǎn)聚焦收集立法工作意見建議和協(xié)助設(shè)點(diǎn)人大及其常委會(huì)的立法工作。擴(kuò)展作為基層立法聯(lián)系點(diǎn)的選點(diǎn)范圍，不應(yīng)僅限于基層人大。進(jìn)一步完善基層立法聯(lián)系點(diǎn)的設(shè)立原則、起止期限、工作機(jī)制和聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)等制度。

二是創(chuàng)新基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作方式。堅(jiān)持基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作團(tuán)隊(duì)固定性與征求意見對象廣泛性、“不確定性”和平等性相結(jié)合，切實(shí)避免每一次的立法征求意見都是固定交由某些人辦理的情況，以符合基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度建立的初衷。提高基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作的信息化水平。結(jié)合數(shù)字人大建設(shè)，協(xié)助基層立法聯(lián)系點(diǎn)開設(shè)立法官方微信、微博，提升人民群眾對基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作的參與度。借鑒全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)的做法和經(jīng)驗(yàn)，委托征求意見的人大專門委員會(huì)、人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)該積極通過線上線下多種方式，參與基層立法聯(lián)系點(diǎn)征求意見的座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)。

三是落實(shí)意見建議反饋制度。人民群眾對立法參與的可持續(xù)性很大程度上取決于立法機(jī)關(guān)的積極回應(yīng)。為此，應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法公開工作規(guī)定》第十七條、第三十四條等規(guī)定，在主任會(huì)議討論通過立法規(guī)劃、立法計(jì)劃之日起十五日內(nèi)，或者地方性法規(guī)草案征求意見結(jié)束后，省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)、有關(guān)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)通過廣東人大網(wǎng)對各方對于立法規(guī)劃草案、立法計(jì)劃草案和地方性法規(guī)草案的意見建議作出綜合反饋。

四是加大對基層立法聯(lián)系點(diǎn)的宣傳力度。設(shè)置基層立法聯(lián)系點(diǎn)的人大常委會(huì)應(yīng)該在基層立法聯(lián)系點(diǎn)所在區(qū)域，以人民群眾容易知曉的方式公布基層立法聯(lián)系點(diǎn)名單，以方便人民群眾知悉和參與立法工作。應(yīng)當(dāng)在本區(qū)域、行業(yè)或者單位內(nèi)公示基層立法聯(lián)系點(diǎn)的負(fù)責(zé)人、聯(lián)系人以及地址、郵箱、聯(lián)系方式等信息，以方便人民群眾反饋意見和建議。借助新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等平臺(tái)，有計(jì)劃有重點(diǎn)地對基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作進(jìn)行宣傳報(bào)道，提高人民群眾對立法工作的參與熱情和參與度。

五是強(qiáng)化對基層立法聯(lián)系點(diǎn)的支持保障。加強(qiáng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)隊(duì)伍專業(yè)化建設(shè)。當(dāng)前，一些基層立法聯(lián)系點(diǎn)人員不足、工作人員法律專業(yè)水平欠缺等問題較為普遍，導(dǎo)致提出的立法建議項(xiàng)目質(zhì)量不高，立法意見建議收集不精準(zhǔn)。建議遴選具有法律專業(yè)知識(shí)的人員、借力村居律師開展基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作。加強(qiáng)對基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作人員的指導(dǎo)和培訓(xùn)，使他們的水平和能力與開展工作的需要相適應(yīng)。再就是加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)支持。推進(jìn)立法聯(lián)系工作需要投入大量的經(jīng)費(fèi)，應(yīng)該將基層立法聯(lián)系點(diǎn)的工作經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，給予經(jīng)費(fèi)支持和保障。省市共建或者市區(qū)共建的，應(yīng)該在經(jīng)費(fèi)支持上進(jìn)行協(xié)商確定。