全球數字貿易規則制定：進展與動向

◎ 陳紅娜 張 琦 羅雨澤

提 要:數字化轉型和數字貿易快速發展，正推動全球產業鏈供應鏈深刻調整和經貿格局重塑，賦予全球化新內涵新特征，各國高度重視數字貿易發展，疊加業態發展的新訴求及國際合作的新動向，都對數字貿易開放發展的規則環境與監管協調提出更高要求，數字貿易規則成為國際經貿規則重構的焦點。在當前國際形勢下，各國對數字貿易開放與規則制定有共識也存在分歧，已取得一些積極進展，但仍面臨諸多不確定因素和新的挑戰。

一、全球數字貿易規則制定取得新進展

（一）議題持續拓展，向數字經濟治理領域廣泛滲透

數字貿易發展涉及的規則領域日益廣泛，當前主要集中在七大議題：貿易便利化、市場準入、關稅與數字稅、跨境數據流動、網絡安全和消費者保護、知識產權保護、數字營商環境，有些與數字貿易直接相關，有些則是與數字治理環境密不可分。從進展看，便利化等部分議題已獲得基本共識，主要涉及提升跨境電商通關效率及支持使用電子認證、電子簽名、電子合同等規制，其他多數議題尚在推進中。

市場準入。涉及數字商品與服務的市場準入，取決于各成員在《服務貿易總協定》（GATS）和區域及雙邊協定下做出的具體承諾，也涉及各國自主開放的情況。目前，各方圍繞數字產品非歧視待遇、服務市場準入承諾、第三輪信息技術協定擴圍談判、更新GATS 的電信附件等問題展開談判，因市場競爭力不同，發達國家與發展中國家之間存在較大分歧，相關服務貿易開放未取得實質性突破，談判難度較大。

關稅與數字稅。涉及跨境電商最低免征稅額規定和電子傳輸免關稅政策，初期很多經濟體給予稅收優惠政策，隨著數字貿易規模快速提升，各國為避免稅源流失趨于強化稅收征管，對數字經濟利益分配提出更高要求。針對跨境電商，一些國家取消了最低免征稅額規定，對跨境小包裹不再給予關稅豁免優惠；針對電子傳輸免關稅，發達國家與發展中國家還存在意見分歧，前者主張永久免關稅，后者仍堅持維持現行做法，通過連續更新WTO“暫停對電子傳輸征收關稅”決議保持其法律效力，未來隨WTO改革而調整。在多邊方案尚未達成廣泛共識的情況下，作為臨時性補償措施，一些國家宣布實施具有單邊性質的數字（服務）稅引發巨大爭議，目前在OECD“雙支柱”藍圖及雙邊協調機制下，問題雖得到初步緩解，未來仍可能引發新的貿易摩擦。

數據跨境流動及本地化存儲。作為新的生產要素和可交易的重要資產，數據流動是數字貿易規則制定最關鍵的領域，也是最難突破的議題。無論是貨物貿易業態和模式創新、服務貿易數字化轉型，還是平臺服務企業發展、跨國公司內部治理與全球化布局，都對數據跨境流動提出巨大需求，對隱私與商業秘密保護、網絡安全等方面的要求也日益提升。如何促進數據跨境安全有序流動，成為當前數字貿易規則談判的核心議題，其中通過電子方式跨境信息傳輸、計算設施位置是各方關注的焦點，各國對發展與安全的關注和治理監管方式不同，是導致分歧的重要原因。

網絡安全和消費者保護。主要涉及個人信息保護、在線消費者保護、垃圾郵件和網絡安全事務合作等具體議題，旨在通過適當保護和有效追責來規范數據貿易的交易流程，創造安全可靠、可信賴的互聯網環境、提高交易各方開展數字貿易的積極性。目前垃圾郵件等議題已在WTO框架下獲得基本共識，其他議題依賴于各國國內的法規體系建設和完善。

針對跨境電商，一些國家取消了最低免征稅額規定。圖/中新社

知識產權保護。涉及知識產權保護與監管邊界的確定問題，是數字貿易發展的重要保障，主要包括數字內容版權、源代碼等數字資產的保護等。關鍵議題是源代碼保護。現有數字貿易相關協定中的源代碼規則多采用“原則+例外”結構，即原則上不得要求以轉移源代碼作為市場準入等條件，但同時對關鍵基礎設施所用軟件、商業合同規定及專利申請需要等情況給予例外處理，談判焦點在于確定“關鍵基礎設施”的范圍等。

數字營商環境。核心在于打造互聯互通且公平競爭的市場環境，既包括對電信通道、互聯網、大型互聯網平臺等數字基礎設施的公平使用，又包含平臺責任、打擊市場壟斷、建立包容性的技術創新環境等，未來數字基礎設施的技術標準等也將成為國際合作的重要內容。目前，美、日等國積極推行網絡服務提供者（ISP）“安全港”制度，盡量降低互聯網中介服務責任，促進依賴用戶創作與互動的互聯網平臺經濟發展；其他多數國家則主張平臺應承擔公共管理責任與用戶權益保護雙重義務。

近一年來，數字貿易規則越來越向數字經濟治理領域延伸，呈現出一些新的特點。

一是更加重視監管協調。在著力提升便利化的同時，推動技術、標準與監管協調，已成為數字貿易規則制定的新趨勢。例如，數字身份互認，主要涉及有關個人和公司數字身份的政策和法規、技術實施和安全標準等合作，以增強國家之間、區域之間監管執行上的互操作性；標準和一致性評估，主要包括分享最佳實踐、推動數字貿易領域的標準合作、促進標準化主管部門之間的合作等；競爭政策協調，包括分享數字市場競爭政策的信息及監管實踐經驗，在全球范圍內營造公平競爭的市場環境。

二是更加重視發展合作。數字貿易是新興領域，各國在規則制定中既強調規范行為，又重視在科技解決方案聯合開發、監管者及相關主體和學者的交流等方面促進發展與合作，推動監管合作與方式創新。如數據創新的監管沙盒，使各相關機構在可信的數據共享環境中，在明確的空間和可控的范圍內，推動產品或服務的創新（如表1所示）。

三是更加重視基礎設施等支撐要素。數字貿易規則不僅關注數字內容及平臺等在線市場的監管，也越來越多地涉及對硬件基礎設施等規制。如《英國-新加坡數字經濟協議》中涵蓋海底電纜相關條款，使各主體能夠在合理、非歧視性和透明的基礎上使用該系統。

此外，全球數字貿易規則的拓展，還體現出由顯性規則向隱性規則滲透的特征。

（二）在平臺路徑上，多元并存、各有側重

目前，數字貿易規則制定有五大路徑：一是WTO框架的多邊談判；二是諸邊談判存在共識的部分國家先行達成較高水平的協定，再尋求談判成果的多邊化；三是在區域自貿協定安排中納入數字貿易議題；四是商簽數字貿易協定并做出針對性制度性安排；五是將非約束性政府合作安排作為規則的有效補充。

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多邊談判：各方對WTO框架下全球電子商務談判取得新進展抱有較高期待。在各成員國的共同努力下，目前已經在消費者保護、電子認證和簽名、未應邀的商業電子信息、政務數據公開、電子合同、透明度、無紙化貿易以及開放互聯網訪問等8個條款達成一致意見。WTO在2021年底發布的聯合聲明中還表示，希望于2022年底在電子傳輸永久免關稅、跨境數據流動、數據本地化、源代碼、電子交易框架、網絡安全和電子發票以及數字產品市場準入等多數議題上達成一致。目前，在對電子傳輸免征關稅上，第十二屆部長級會議作出在下屆部長級會議之前繼續暫停征收的決定，其他議題有待實質性突破。此外，修改工作模式以加強談判成員的參與，創建專門的工作組評估各方提案的支持率；啟動電子商務能力建設框架，旨在提供廣泛的技術援助、培訓等能力建設支持，以提高數字包容性、解決發展中國家和最不發達國家面臨的挑戰性問題。

區域或雙邊自貿協定：正在成為推進和引領全球數字貿易規則制定的重要平臺。在多邊規則進展較為緩慢、全球服務貿易協定（TISA）等諸邊談判陷入擱置狀態的情況下，各國轉向在區域或雙邊貿易協定中增加電子商務章節或專門的數字貿易議題。《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）及《美墨加協定》（USMCA），代表了當前區域自貿協定中數字貿易規則的較高標準。USMCA專門設立“數字貿易”章節，涵蓋領域廣、規制更加嚴格，如禁止公開“源代碼中表達的算法”、禁止包括金融服務在內的數據本地化等。《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）中的電子商務章節體現發展中國家參與數字貿易規則建設的最新進展。

截至2022年7月底，包含數字貿易的全面協定已達到120個，較去年4月增加11個，涉及約70%的世貿組織成員。議題主要分為三類：一是具有較強共識與談判意向的議題，如消費者保護、電子認證和電子簽名、無紙貿易和未經請求的商業電子信息等；二是各方關注的新議題，如新興技術合作、數字身份、中小企業和網絡安全事務合作等；三是開放難度或分歧較大、高標準協定中有所涉及的議題，如通過電子方式跨境傳輸信息、設施本地化、數字產品非歧視性待遇、交互式計算機服務和源代碼等。

數字貿易協定：取得新進展、影響力不斷提升。部分國家為推動數字領域市場開放與合作，選擇商簽專門的數字貿易協定。如《美日數字貿易協定》（UJDTA）、《新加坡—澳大利亞數字經濟協定》（SADEA）、《新加坡—新西蘭—智利數字經濟合作伙伴協定》（DEPA）和《新加坡—英國數字經濟協定》（UKSDEA），涵蓋了以往多邊談判與區域貿易協定中很少涉及的領域和規則，如數字服務稅；有些協議內容從數字貿易拓展到人工智能等數字經濟合作，且采取開放式、相對靈活的制度安排，為吸納更多經濟體參與提供可能，為在更大范圍內探索高水平數字貿易規則提供了新的路徑選擇（如圖1所示）。

政府間對話平臺或專業性機構：在專項領域的規則、標準、規范上具有較大影響力。一是G20和OECD等國際對話或治理平臺，如引領探討數字稅等影響廣泛的新議題與制度架構。二是部分國家的國內規制外部化。如歐盟出臺《通用數據保護條例》（GDPR），影響與其進行數字貿易的市場主體。三是處于市場領先地位的跨國公司設立基礎設施的技術標準與商業規范，一定程度上成為國際性標準與規范。此外，國際組織強調的理念原則雖無約束力，但受各方關注。聯合國教科文組織通過首個全球性人工智能倫理協議——《人工智能倫理問題建議書》，倡導對人工智能倫理相關政策進行檢測和評估，以增強透明度和可解釋性；OECD發布AI系統分類框架，旨在幫助決策者根據AI系統對個人、社會和環境的潛在影響對其進行分類；OECD發布全球反稅基侵蝕（GloBE）規則及《全球規則評注》，為跨國企業提供全面而詳細的技術指導；國際清算銀行發布的《金融市場基礎設施原則在穩定幣安排中的應用》，特別關注治理、綜合風險管理框架、結算最終性和貨幣結算等四大領域。其中，非約束性政府合作安排機制靈活性較高、可動態調整，有助于提升政策反應能力、促進符合新業態新模式的監管創新，對國際合作的重要性進一步顯現。

（三）連接度上，全球數字貿易協定網絡在織密加強

連接更廣泛，越來越多的發展中國家加入規則制定中。印度和南非等對數字貿易規則一貫持謹慎立場的發展中國家也開啟談判進程。印度與阿聯酋簽署《全面經濟伙伴關系協定》(India-UAE CEPA)，首次將較為完整的數字貿易章節納入其中，正與澳大利亞、英國、加拿大和歐盟等探討數字貿易協定，顯示積極參與國際談判的立場和態度。金磚國家達成《數字經濟伙伴關系框架》，除了涵蓋數字認證、電子支付、數據隱私和安全等議題、就人工智能等新興技術展開合作外，還針對金磚成員數字經濟發展水平的差異化現狀，把彌合數字鴻溝作為重要內容，提出港口數字化、中小微企業能力建設等17項具體合作舉措。此外，非盟也正在積極醞釀數字貿易協定的談判。

連接更深入，圍繞數字規則制定與合作不斷深化制度安排。一是已簽署數字貿易協定的伙伴國建立新的連接。如，韓國和中國在分別與新加坡、新西蘭和智利的雙邊自貿協定中就電子商務做出相關安排后，先后于2021年9月和11月申請加入DEPA，以深化數字貿易合作與監管協調；二是就跨境數據流動等核心議題做專門制度安排或達成特殊數據調取與共享協議。如，美國與歐盟在2022年3月就跨大西洋數據傳輸達成原則協議，允許相互之間可預測和可信的數據流動；韓國和英國在7月就跨境數據共享達成“充分性原則協議”，允許兩國之間不受限制地傳輸數據。

二、當前面臨的問題與挑戰

（一）規則的兼容性不足，可操作性不及預期

數字貿易規則的有效性，在很大程度上體現為全球范圍內的互聯互通和互操作性。當前，數字貿易相關協定及非約束性制度安排大量涌現，但全球范圍內的制度聯通、政策對接與監管協調尚未明顯改善。以跨境數據流動為例，CPTPP、RCEP和專門的數字貿易安排，均要求成員國允許“通過電子方式跨境傳輸信息”，同時也允許各國維持監管措施以實現“合法的公共政策目標”，但是，各國關于“合法公共政策目標”和國內敏感部門的界定往往存在差異，難以達成共識或在實際執行中容易引發爭端。與此同時，國際上就數字貿易統計存在分歧，各協定關于“跨境數據傳輸”“數字服務”“數字身份”等界定還存在不一致甚至缺漏，制約了規則的廣泛適用。

此外，在不同議題上的開放承諾不同，也可能制約貿易自由化便利化整體水平的提高。如跨境數據流動與數字產品非歧視待遇及接入和使用互聯網原則等條款的義務要求有交叉重合，且與各方的服務貿易市場準入承諾密切相關。

（二）核心規則上訴求差異明顯，可能出現“圈層化”趨勢

跨境數據流動是數字貿易發展的重要前提及規則制定的核心議題，事關各國個人隱私、數據安全等，很難用統一規則滿足各國監管訴求。近一年來，雖然部分國家就跨境數據流動的規則制定取得一定進展，但全球范圍內仍未達成廣泛共識。目前主要分為三種：美國強調自由流動并為國家安全和關鍵領域設置“例外條款”，歐盟高度關注隱私保護并在GDPR框架下處理跨境數據流動問題，中國對個人信息和重要數據給予特殊保護并倡導數據安全有序流動。

在全球普遍將數據作為重要戰略資源加以保護、競爭加劇和國際互信明顯不足的背景下，協調難度更大。從實際效果上看，發達國家內部的數據聯通水平明顯較高。美中貿易全國委員會2021年的數據顯示，跨大西洋電纜傳輸的數據流量比跨太平洋線路多55%，比美國和拉丁美洲間的數據流量多40%。若各方訴求難以及時有效彌合，未來跨境數據流動的“圈層化”可能成為事實，多邊數字貿易治理的難度將進一步加大。

（三）數字治理鴻溝短期難以彌合，制約發展中國家深度參與

數字經濟與數字貿易為發展中國家融入經濟全球化、參與國際分工合作提供新機遇，成為促進全球數字紅利轉化和實現可持續發展目標的重要路徑，但發展中國家數字經濟發展與治理能力不足，限制了這一潛力的充分釋放。一方面，對全球規則制定的參與度有待提升。據UNCTAD研究顯示，在WTO電子商務談判的60個參與方（歐盟27國和59個國家）中，規則議題主要由美國、歐盟、加拿大、英國、日本和新西蘭等發達國家提出，中國等也在其中發揮積極作用，但仍有30個發展中國家未提交提案。如果規則制定過程中，無法充分反映發展中國家訴求并給予針對性解決方案，就難以達成更廣泛的共識、推動更大范圍的數字貿易合作。另一方面，規則執行的有效性仍待提升。如，全球電子商務談判及數字貿易協定均要求簽署國執行本國關于垃圾郵件、隱私和消費者保護等政策的規定，部分發展中國家缺乏數據保護等立法，也面臨執法能力有待提升的問題。

（四）技術快速發展，監管與創新難以取得有效平衡

數字貿易發展帶有明顯的技術驅動性，數字賦能推動貿易業態和模式快速迭代，各國技術發展水平差異較大、對技術走向及可能的風險挑戰認識不一，各方在平衡發展與安全、創新與監管上的態度各不相同，數字貿易規則走向和能否有效執行也存在不確定性。例如，泛化“國家安全”概念，使全球數字貿易活力受到抑制；以“隱私保護”為由對數據收集、處理、傳輸的限制超出必要的水平，對市場創新造成不利影響。

存在上述問題和挑戰的原因，主要有三個方面：一是數字貿易涉及領域廣、內容新，特別是數字貿易業態發展快、模式差異明顯、更新迭代迅速，大大提升監管要求與創新難度，就數字貿易、數字產品、數據流動和電子傳輸等基礎概念和范圍界定難以達成共識。二是主要經濟體核心關注不同，發達國家更強調擴大市場準入、減少貿易壁壘，重視技術合作與標準兼容，以服務其企業全球擴張的發展需要；絕大多數發展中國家面臨“數字鴻溝”，在監管能力、產業基礎、規則話語權上存在較大差距，更關注貿易便利化層面的開放發展、中小微企業權益保護與能力提升。三是數字貿易議題不斷拓展，利益復雜交織、談判錯綜復雜，在任何議題上達成全球共識，都需要國內多領域配套政策監管改革與國際廣泛協調，單一談判取得實質性突破的難度較大。

三、未來數字貿易規則制定應努力的方向

目前，各國對數字貿易規則的具體規制安排仍存較大分歧，但對于存在的問題已有相當程度的共識。抓住數字化轉型和產業變革新機遇，需要堅持“共商、共建、共享”的原則，加快構建全球數字貿易規則體系、加強政策與監管協調、促進開放與深化合作，為推動全球數字貿易發展與助力疫后經濟恢復，營造更加開放包容、平等合作、高效監管、風險可控的制度環境。

（一）堅持平等協商、提高互信水平

要深刻認識到全球各國發展階段和體制機制等方面的差異，正視發達國家與發展中國家之間及各國內部不同區域間的發展落差，兼顧各方利益訴求，力爭取得有效平衡。為務實提升談判效率、促進全球性規則構建，應以加強數字基礎設施、治理能力建設和提升互信作為強化監管協調和可互操作性的重要前提，在數據流動、市場準入、數字產品服務稅收等重點議題談判上，采取靈活、循序漸進的機制安排，持續推動削減數字貿易壁壘，著力降低跨境交易成本、增強精準監管能力；推行共同但有區別的義務要求，設置更具包容性的過渡期安排或安全例外安排。

（二）倡導開放合作、增強技術包容

促進市場開放，對激發數字貿易對貿易、投資和經濟發展的帶動作用至關重要，應倡導開放合作，充分挖掘數字貿易與數字經濟的發展潛力。同時，跨境數據流動等議題涉及因素多，局部存在突出短板可能會對數字貿易規則體系構建形成較大制約，國際規則制定應尊重差異化政策選擇，以監管互操作而非制度政策統一為目標。此外，規則制定既要強調與新興數字技術良性互動，也要加強對平臺經濟、數據確權、人工智能等基礎理論研究支撐，不斷創新監管模式、促進數字貿易健康發展。

（三）堅持多元共促、多平臺共建

要堅持利用多雙邊、諸邊及區域等合作平臺，就數字貿易治理開展平等對話和充分溝通，尊重不同發展階段國家的利益訴求，在更廣覆蓋、更加綜合的機制平臺上加強針對性磋商，協調各國立場與政策，加快構建符合數字貿易發展需要的國際規則制度體系。

（四）持續加大對發展中國家的務實支持

以兼顧效率效益和普惠公平的理念制定數字貿易規則，深入挖掘數字貿易潛力。重視知識援助，多渠道、多平臺、多領域為發展中國家和中小企業提供技能培訓和能力建設支持；通過資金援助、技術培訓和經驗交流等方式，支持和幫助發展中國家數字基礎設施建設，加快彌合數字貿易發展鴻溝。