深化市場化改革：建構統一大市場的首要問題

◎ 王宏淼

提 要:中國供給側結構性改革的核心思想是降低制度成本。在此問題上，政府的作用至關重要，通過各項制度改革和簡政放權，可真正減少不必要的社會負擔。近年創設自貿區、簡政放權、“放管服”改革等措施，其用意都在降低政府提供服務的成本從而降低制度成本。展望未來，應加快深化市場化改革，進一步推動完成各類價格改革，打破行業壟斷，實現政企分開，還利于民，這是向著建設全國統一市場的大目標，降低市場摩擦和制度成本的重要突破方向。

“沒有交換，就沒有社會”；沒有市場化的交換，就沒有現代經濟生活和社會進步。中國改革開放四十年來的歷程，就其實質而言，正是一個國內經濟體系不斷“市場化”并延伸至更大范圍的“國際化”的演化過程，它也暗合了經濟學理論假定的市場范圍擴大而帶來的分工深化和規模經濟原理。由此理解，在外有全球化逆轉之風、內有各地因抗疫加碼而“畫地為牢”之困的當下，“建構全國統一大市場”的再次提出，尤其具有深遠的意義——“國內統一大市場的建設是全國市場從分割走向整合的過程，將產生一系列的福利后果”（Donaldson，2015）①Donaldson，D.，2015. The Gains from Market Integration，Annual Review of Economics，7 ：619-47.。

但與先行市場經濟大國通向內部大市場的初始條件不同，中國問題的復雜性，不僅僅是“深化與整合”，更有“改革與轉型”，既要解決大量的“市場內”壁壘、“市場間”分割之困，更得面對制約經濟長期發展的“半市場化”“非市場化”頑疾。有關中國“市場經濟地位”的爭論，個中當然有國際政治利益博弈之因，但反求諸己，在某種程度上也有自身市場建設的不足或缺陷。在近年經濟增速下滑的大背景下，相關問題越發嚴重，“非市場部門”因擁有補貼或高額租金仍然高枕無憂，經濟減速后果全由“市場部門”來消化，這迫使資源進一步向無效率部門集中，社會成本上升，經濟效率下降，創新動力不足。加快深入推進市場化改革，已成為建設全國統一大市場、保持經濟持續穩定健康增長的當務之急。

一、“市場化”：全國統一大市場的第一要義

市場并非是拜上天所賜的自然稟賦，而是人類經濟交換的結果，是維持社會正常運轉的交易場所，是人類通過博弈和制度建設而形成的最重要“公共物品”。從字面上理解，所謂的“全國統一大市場”，是指完全消除商品、服務、資本、人員等有形與無形流動障礙的國內一體化市場。就其性質與發展程度而言，它包含了“市場化”(Marketization)—“便利化”(Facilitation)—“一體化”(Integration)三個遞進層次含義。

第一個層次，全國統一大市場首先是“市場”，是“市場化”的。市場的根本機制是供需雙方通過競爭性定價和自由交換，用“貨幣選票”（看不見的手）來行使選擇功能和激勵功能，引導廠商決定生產什么、為誰生產和怎樣生產，從而實現社會分工深化和經濟資源的優化配置。因此，市場化——獨立經濟主體的自主定價、自愿交換、公平競爭，是統一大市場的首要前提；而在非市場化——依附、強制定價、非自愿交換、行政性壟斷等條件下，大量資源被非市場化部門切割，真正經濟意義上的“市場”份額受限，則全國統一大市場根本無從談起。

第二個層次，全國統一大市場是“便利化”的市場。“便利化”或可稱為“自由化”，最重要的是消除了“進入障礙”，一國市場不再是條條塊塊分割、自我封閉的碎片化市場，而體現為網絡化聯接，這通常被描述為“無邊界”。作為本國公民，可以在國內任何地點學習、生活、購物、工作和退休，消費者可以自由選擇來自國內外的大量產品，企業可以不受限制地接觸更多消費者，而不是像過去那樣受到國內各地區、各市場和各部門壁壘的阻礙。但在“便利化”階段，一國內部市場還存在大量的標準或規則差異，因此不可避免地存在著“制度套利”或“監管套利”現象，而持續不斷的要素流動和套利過程，會倒逼國內經濟向著機會平等和規則趨同的下一個高階演進。

第三個層次，全國統一大市場是“統一的”，是一國經濟內部的“一體化”。統一，并不是消除產品和服務的差異性和多樣性，也不是定價與交易交由計劃管制，而是特指市場規則的融合和標準的規范。此時，在完全無摩擦的純理論意義上，一國內部同一商品或服務的價格，將最終滿足“一價定律”。所謂“經濟一體化”，最初由丁伯根提出（Tinbergen，1954）①Tinbergen, J. (1954)：International Economic Integration. Books (Jan Tinbergen). Elsevier. Retrieved from http://hdl.handle.net/1765/15343]，長期以來多用于研究國際經濟。，包括自由貿易區、關稅同盟、共同市場、經濟聯盟和全面的經濟聯盟等國家間市場一體化形態或進程，但由于大國市場規模大、差異多，同樣可以達成內部經濟“一體化”——通過相互協作、融合與統一，消除有關阻礙經濟有效運行的人為因素，建成全國統一大市場，從而創造出最適宜的國家經濟結構。

如此看來，建設全國統一大市場，必須依循著從“市場化”到“便利化”再到“一體化”這樣順次遞進、逐級升級的邏輯層次與步驟。其中，市場化是基本前提，便利化是中間目標，一體化是最終方向。在“一體化”的意義上，第二個層次的“便利化”或“自由化”，或可稱為“消極一體化”（negative integration），即消除歧視，引入經濟自由化，促進一國內部的人、財和物自由流動。而第三個層次的“一體化”實質是 “積極一體化”，即運用市場與政府的合力達成契約以改造現狀，建立統一的法律制度和統一的機構來實施統一的規則，是更高形式的“一體化”。

就建設全國統一大市場的優勢與挑戰而言，中國經濟規模已然不小，不僅人口多、面積廣、市場潛力大，而且產業體系完整，需求層次豐富、不斷升級，規模優勢顯著。但中國在從計劃經濟向市場經濟的“大轉型”中，也存在高昂的制度運行成本以及軟硬件基礎設施不足等堵點。諸如商品和服務市場質量體系和價格問題、市場監管問題、要素和資源市場問題、市場分割和地方保護問題等等，導致大市場在一定程度上被分割為“諸侯經濟”“行政區經濟”的小市場。不僅如此，更為嚴重的是由于近年市場化改革遇阻，原就規模龐大的“非市場化部門”不僅沒有縮小（市場化），而且在經濟中的比重越來越大，人、財、物都加速向這些無效部門集中，導致整體經濟效率趨低。理論研究提示了一國經濟發展程度與市場化改革的進程高度相關。近期實證也表明（王小魯、胡李鵬、樊綱，2021）①王小魯、胡李鵬、樊綱（2021）：《中國分省份市場化指數報告》，社會科學文獻出版社。，目前全國經濟發展程度相對較高的省份，都是在市場化改革進展中走在前面的省份。而且，市場化程度較高的省份，收入差距也相對較小，收入分配相對更公平。因此加快推動全面的市場化改革，不僅關乎經濟效率提升，還將有助于促進社會公平。

二、保護與管制拖累經濟：“兩個日本”割裂的教訓

我國市場化程度較高的省份，收入差距也相對較小，收入分配相對更公平。圖/中新社

邁克爾·波特等著的《日本還有競爭力嗎？》②邁克爾.波特、竹內廣高、神原鞠子（2001）：《日本還有競爭力嗎？》，中信出版社2002年2月第1版。提出了一個困惑世人的謎題：為什么日本產品行銷全球，而國內經濟卻一直一蹶不振？波特的回答是“兩個日本”：一個是極具競爭力的出口競爭部門，它們帶動了日本的出口，累積了巨額的外匯，贏得世人的矚目；另一個是支離破碎、低效率、高成本的國內管制部門，它包括了金融服務、醫療保健、能源、貨運、電訊、建筑、房地產、農業等沒有效率的產業，雖然提供了大量就業機會以及社會的安定力量，但拖累了日本整體的生產率，而且在繁瑣的行政管制措施下難以整合。“兩個日本”同時并存的結果是物價昂貴，不僅生產成本很高，日本員工的“高薪”也全被昂貴的生活費用抵銷。日本人對幾乎每樣東西都支付了太高的價錢，其恩格爾系數達20%，而美國人僅為12%，買房子對于大多數日本人來說是一生僅一次的事情——大多數的房屋是在退休時購買的。結果日本人的生活水平遠遠低于這個國家的人均收入所應有的水平，過去如此，現在還是如此。

“兩個日本”的形成，自有它歷史與文化的因素，但是日本政府是制造這“兩個日本”的推手。發展型政府目標，廣泛的“指導”、審批要求和規章，不具競爭力的產業得到保護，出口導向、限制外國直接投資、松懈的反壟斷執行力度、政府導向的產業重組、高度管制的金融市場和受限的公司治理（即所謂的“護航系統”）、政府資助的研發（R&D）計劃，諸如此類的“日本政府模型”，都被認為是導致上述問題的根本原因。

中國經濟近年似乎顯現日本的某些端倪，經濟發展、產業政策及政府干預模式，也不無類似“通病”。中國近年服務業比例約為53%，對GDP的貢獻比重接近60%，可以認為中國已經進入“服務型社會”。根據經濟學中的“需求偏好相似理論”，由于人均收入的趨同，發展中經濟體的高收入群體（如中國）的需求偏好與發達國家平均收入水平或中產階級的需求偏好已十分接近。在這個階段，人們的發展與享受型需求快速上升，對于日用品和基本服務的品質要求提高，對于中高端服務品的需求增加。但現實是中國服務業的發展參差不齊，規模仍然偏小，龍頭企業較少，帶動作用不明顯，尤其是中高端服務品供給不足，導致其成本高企，價格高昂。更重要的原因是服務業生產率不高，拖累了整體經濟增長率，其源頭又與服務業的大量管制有關系，是管制、干預等帶來的資源錯配所致。

長期以來，與工業部門相對較高的市場化競爭不同，中國服務業仍有大量領域受到不同程度的管制（或者說改革還未全面進入這些領域），由大量壟斷企業或政府支持部門把持，因而產生了中國經濟“總供給向第二產業傾斜”與“總需求向第三產業傾斜”的矛盾①王宏淼：《中國經濟未來還能高增長嗎？》,《中國社科院要報-領導參閱》2011年13期（5月5日）。：（1）總供給由第二產業主導，其顯著特征是工業產能過剩（及較大幅度的貿易順差）。（2）服務業產能嚴重短缺、質量不高，服務貿易長期逆差，許多服務品價格高昂，其供給水平遠遠不能滿足人們的發展與享受型需求，也滯后于與工業品質量提高、生產效率提升相關的生產型服務業增長需求。造成這一問題的根本原因，是管制下的歧視性政策和壟斷，由此帶來了過高的制度成本和交易費用，使得服務業的許多領域無法得到有序而充分的發展，以致服務業成本高企，供給不夠，創新不足。盡管我們目前還難以得出競爭與管制、封閉與開放相對立的“兩個中國”的簡單結論，但中國的現實情形，確實接近于日本等東亞先行經濟體發展中所遭遇的“日本病”問題了。

三、中國市場分割與非市場化配置的制度根源

中國發展具有東亞模式下的共性特征，也有自身的制度根源。②中國社科院經濟增長前沿課題組，《中國經濟增長的低效率沖擊與減速治理》，《經濟研究》2014年12期。這一體制主要體現在“縱向”或自上而下的政府干預資源配置上，包括：（1）政府依據縱向一體化生產安排的生產組織體制，以職能部委為主導，縱向分割了市場的資源配置功能。橫向的協作被切割，大量的政府審批服務于這種縱向體制分割，市場競爭和資源的橫向流動被嚴重抑制。（2）政府運用各類宏觀政策對規模企業進行扶植——主要是產業與貿易政策、財政補貼以及所謂“選擇性融資”，通過人為設定制度門檻和政策補貼，扶持政府認定的主導產業和企業。（3）為了工業化發展，政府僅僅把服務業看作工業分工的簡單結果，不惜通過補貼來降低公共服務設施使用成本，廉價甚至免費提供給某些工業部門。（4）經濟趕超過程中的技術進步，僅靠引進設備來實現“干中學”，而不是依靠本土自主研發和通過“教育與科學”實現知識創新。大量公共服務部門、行業協會、科教文衛體等都屬于事業單位，不納入市場，是完完全全的非市場部門，并不作為創新要素參與到生產體系中去。這樣的“縱向”資源分割配置格局，是趕超期間政府干預型體制的典型制度特征。

在中國特殊的生產組織模式下，增長與效率被置于分割的制度結構下，為簡明起見，可以分為“市場化企業”和“體制內部門”兩大主體。“市場化企業”按照完全競爭的方式進行要素組織和生產，其目標函數是“利潤最大化”。“體制內部門”可認為是不完全市場化、半市場化和非市場化主體，可以獲得財政撥款、準入特許權、市場壟斷、財稅減免、融資便利等，其目標函數是“租金最大化”。具體來看，“體制內部門”又可分為三大類：一類是政府與純粹事業單位，作為非市場化的參與主體，主要是政府行政機關以及社會服務體系中的“科教文衛體”部門，其性質是純粹財政撥款，且在財政撥款不足時可從市場部門獲取收益。“科教文衛體”盡管作為事業單位存在，但卻匯聚了國家創新的全部要素——科研、人力資本、文化等。二類是政府保護和補貼的部門，這些部門往往有著自然壟斷性質，以提供社會化的普遍服務為宗旨，并具有準事業單位的性質，如公共基礎設施服務，普遍化的教育與醫療等。三類是政府支持的部門，即政府產業政策和金融政策支持易于產生經濟規模的部門。

上述主體因其性質不同，目標函數也不相同。市場化企業要求盈利；政府和純事業單位關注成本最大化；準事業單位熱心獲取補貼；政策支持部門注重規模。它們在動態競爭過程中的利益分配機制也完全不同。在經濟減速過程中，市場化程度較高的小型企業、私營部門隨時面臨破產風險。政策支持的企業卻可以不斷提高負債率而不被市場“清潔”掉，很多“僵尸”企業由此產生。財政補貼部門可以通過漲價彌補財政補貼不足，從而提高了社會的總體成本；政府部門和純事業單位依靠國家提高稅收的方式來維持，旱澇保收，從而提高了市場的總成本。這些補貼或稅收，從根本上削弱了市場部門的競爭力。

正是由于三大類“體制內部門”的廣泛存在及規模的膨脹，導致了管制、壟斷與補貼所帶來的租金高企，經濟創新和內生增長動力缺失。政府部門自身和受政府保護支持的事業、準事業單位、國企，以其高收入高福利，成為人才集中地，但其低效率又導致人力資本的浪費問題。在此體制格局下，雖然伴生著管制下的信息、資源和機會的不均等，導致了尋租、腐敗以及部門、地區和人群之間的收入差距擴大，但“體制內部門”和“市場化企業”在經濟高增長階段可以相安無事。然而在近年經濟減速過程中，低效率的“體制內部門”因擁有補貼或高額租金仍然可以很好地生存，經濟減速后果全由“市場化企業”來消化，在市場化企業裁員、減薪的同時，大量高校畢業生和社會青年都熱衷于進入“體制內部門”工作，促使人力資本進一步向低效率部門集中。這種固化的制度結構非但不利于經濟減速對無效率部門的淘汰，而且原先不合理的管制成本和過多的中間環節給企業實物投資帶來過高的顯性和隱性成本，在創新效率下降而得不到成本補償的情況下，會導致全社會相對價格快速上升，在中國尚未樹立“競爭優勢”之前，就喪失了“低成本制造優勢”。破除體制障礙，改革公共部門及政策支持部門，取消保護，放松管制，已經是非常緊迫了。

四、推動新一輪市場化改革

中國供給側結構性改革的核心思想是降低制度成本。在此問題上，政府的作用至關重要，通過各項制度改革和簡政放權，可真正減少不必要的社會負擔。近年創設自貿區、簡政放權、“放管服”改革等措施，其用意都在降低政府提供服務的成本從而降低制度成本。展望未來，應加快深化市場化改革，進一步推動完成各類價格改革，打破行業壟斷，實現政企分開，還利于民，這是向著建設全國統一市場的大目標，降低市場摩擦和制度成本的重要突破方向。

一是深化要素市場及其價格機制改革。改革價格機制，建立科學定價制度體系，是市場化改革的核心。截至目前，除了油氣電等產品之外，97%以上的商品和服務價格已由市場形成。但金融、科技、數據、文化、教育、衛生等現代服務業市場發展相對滯后，發展程度不一，表現為市場制度、市場規則等仍不健全，相當多的要素存在行政干預下的非市場配置，使得要素價格難以通過市場供求關系、資源稀缺程度等來加以體現。同時，由于制度安排、政府管制、市場勢力等因素，要素無法在部門、企業中實現優化配置，進而導致企業邊際產出與要素價格不相符，帶來效率損失。“十四五”期間，應當有序有步驟地推進土地價格、利率、人民幣匯率的市場化形成機制改革，使經濟獲得更大的彈性，宏觀政策具備更多的自由度，同時應防范相關的風險。

二是公平有序，反對不當競爭和行政壟斷。競爭是市場經濟的本質屬性和基本特征，建設統一開放、競爭有序的市場體系，有助于降低交易成本，降低產品和服務價格，使各參與者獲益。有競爭就會出現壟斷。壟斷按形式分為市場壟斷、自然壟斷和行政壟斷。市場壟斷是自然競爭的結果，壟斷地位是創新技術的報酬，監管重點在于不正當競爭行為。自然壟斷源自計劃經濟體制，我國自然壟斷改革經歷了政企分開、放松價格管制、鼓勵民營資本進入三個階段，改革仍需深入。行政壟斷主要表現為濫用行政權力排除、限制競爭。不當競爭及行政性壟斷，妨礙了公平競爭，拉高了社會成本，降低了投資效率，侵害了消費者的公平交易權和選擇權，因此需要嚴厲打擊各種排除、限制競爭的行為，真正做到“法不禁止的，市場主體即可為；法未授權的，政府部門不能為”①2014年6月4日國務院《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》。。

三是對事業單位、國有企業和壟斷企業進行根本性的體制改革。財政撥款、補貼和政策扶持部門掌握了太多的經濟甚至政治資源，但其產出效率卻極其低下，他們所獲得的政策補貼、對外的收費或加成定價，都構成了對市場競爭部門的租金索取，提高了全社會的成本。因此，要對這三大類組織進行市場化改革。應消除不合理的行政保護和企業特權，不怕觸動“老虎級”壟斷企業的利益，放開市場，引入競爭；將事業單位的“科教文衛體”按“普遍服務”與“商業化供給”分開，推動現代服務業的發展；推動供給和需求機制進一步協調調整，最終形成可競爭性的市場結構，同時釋放這些低效率部門沉淀的人力資本，提高社會生產力，迎接服務型社會和全國統一大市場的到來。