城建檔案在城市管理工作中的應用研究

文/王麗萍

從“十四五”開始，我國城鎮化進程已由重建輕管開始轉向建管并重的方式。隨著城市規模不斷擴大，建設水平的快速提高，保障城市健康運行的任務日益繁重，加強和改善城市管理的需求日益迫切，城市管理工作的地位和作用日益突顯。從工作實踐來看，城建檔案在城市管理工作中發揮著無可替代的重要作用。本文將從城建檔案在城市管理中的作用、存在問題和改進途徑等方面深入探究其應用和改進措施

長期以來，廣大城建檔案工作者在城建檔案直接服務于城市建設的研究和討論論文作品較多，但對其應用于城市管理中的探究文章見之不多。隨著城市管理工作的快速發展，近年來城管人員對城建檔案的查閱和利用迅速增加，筆者結合工作實踐和學習思考，梳理了城建檔案在城市管理工作中存在的一些問題，以及如何更好地發揮其作用問題進行探討與研究。

一、城建檔案在城市管理工作中的重要作用

按照國務院在十三五初匡定的城市管理的主要職責，具體包括：市政公用設施運行管理、市容環境衛生管理、園林綠化管理、涉及城市公共空間秩序的執法管理等內容。在實際工作中，城建檔案在以下方面作用尤為突出：

1.地下管線、地下空間建設和管理方面

現代城市建設中、地下管線和空間構成了城市龐大的地下世界，是確保城市生產生活活動的重要組成部分，也是城市安全運行的重要保障。其包括，城市供水管線、城市污水管線、雨水排澇管涵、燃氣管網、供暖管網、電力線纜、弱電訊號網絡及人防、隧道等地下設施。這些設施龐大、繁瑣又復雜，且又相互交叉疊加，在建成后都成了隱蔽工程。如果不借用城建檔案嚴密管理，必然會成為一團亂麻，給新的建設工程帶來極大的麻煩和困擾。在實際檔案查閱中，這部分檔案提供利用率高達60%。在我國通行的管理方式是地下管線和地下空間成立專門的檔案館，特別是大中城市均設有機構建檔管理，也有在城建檔案館中實行統一管理。

2.市政基礎設施工程方面

市政工程檔案是在市政工程、基礎設施建設過程中形成的反映市政工程建設現狀和隱蔽工程實際情況的全部依據，其內容應包括立項、可行性研究、規劃、設計、勘察、施工、竣工等配套設施部門的資料收集整理。這些檔案資料對城市管理的重要性主要表現在以下方面：一是后續建設和維護的重要依據。我們的城市一直處在快速發展時期，基礎設施的新建、改建、提升以及維護工作在所難免，工程檔案資料是做好這些后續工作的基本依據。二是城市安全運行的重要保障。市政工程檔案在城市安全評估、防洪度汛、應急救災中有著異乎尋常的重要作用，近年來隨著極端天氣的增多，市政基礎設施的安全運行越來越受到不斷挑戰，也越來越受到社會各界的關注。在此背景下，真實、完整、準確的市政工程檔案也必然被高度重視。三是促進市政建設持續發展的有力推手。大型市政設施建設工程本身就是一個個工程設計的經典案例，其設計理念、施工技能及使用效果都會對未來的城市建設和管理產生重要影響作用，城市建設檔案記錄和收藏著涵蓋這些內容所有的經驗和教訓，是城市發展的有力見證者和助推者。

3.城建檔案在城管執法工作中的重要作用

拆除、打擊違法建設，整治、規范市容環境，是城市管理的一項長期而重要的工作任務，在對違法違規行為執法處理時，關鍵一步是要收集和固定完善的證據，實際工作中，違法建設的現狀證據容易收集，但對違法行為發生前和發生時間資料和證據難以鎖定，特別是當事人不配合的情況下，必須通過查閱檔案資料和其他信息媒介。城建檔案在此項工作中發揮著十分重要的作用：一是對建設項目，土地、規劃審批情況的佐證；二是對建設前地面地形地貌周邊建筑的圖像資料的佐證；三是對該地塊的相鄰區域既往違法建設查處資料的佐證等，都能為違法建設和亂搭亂建行為的查處提供郵寄支撐。商洛市在“兩拆一提升”城市治理專項行動中，充分利用城建檔案佐證資料，嚴厲打擊違法行為，取得了顯著成果，受到了省住建廳的表彰。

二、存在的問題

1.市政工程檔案的準確完整性缺乏有力保障。市政工程大多為政府主導的大型工程，由于施工環境和使用需要，往往要求時間緊，更注重工程施工建設的進度，而忽視施工前期文件、施工圖等工程檔案中技術文件的準確性、完整性，以及工程變更文件未進行全部核實會審等，只在工程竣工時為驗收而出于應付才對工程資料臨時收集整理，從而造成工程檔案準確性不夠、成套性差。

2.地下管網檔案由于產權單位各自為政，收集困難、信息不全不準，難以實現有效管理、資源共享。

3.城管執法檔案管理，因執法難度和突擊項、隨機性以及當事人配合程度低，硬件建設不足的影響，其檔案的完整性不夠。

三、提高檔案工作服務城市管理水平的途徑和建議

為了進一步提高城建檔案的利用效率，更好地為現代城市管理工作服務，全面審視城建檔案工作的基礎性地位和支撐性作用，強化供給側結構性改革思維，充分發揮城建檔案的制度優勢、體制優勢，堅持守正創新，科學應變，集中解決城建檔案工作轉型和能力升級的突出問題，以問題為導向，從實際出發，現提出如下建議，供業內專家和相關人員參考和研究。

1.必須加強人們城市管理的檔案意識。習近平總書記指出“管理城市要像繡花一樣精細”，現代城市管理要求越來越精細化和網格式。由于城建檔案工作在城市管理中發揮著上述諸多作用，所以必須加大宣傳力度，通過多方式、多角度的宣傳，引起各級領導、管理人員和檔案工作人員的重視，提高檔案的重要意識，全過程收集和保管檔案，才能保證檔案的質量，從而為城市管理工作提供有效資政作用。除了宣傳教育，還應制定相關的管理規章制度，把檔案收集整理歸檔工作納入規定的工作職責之內，定期督查檢查，并作為工程項目竣工驗收重要內容，才能確保檔案的良性發展。

2.進一步加快市政工程和城管執法檔案的電子化改革，這是做好檔案查詢和提高效能的重要基礎工作。按照國家檔案局、省檔案局檔案管理要求，建設紙質檔案和電子檔案同時保管的“雙套制”，是檔案工作改革的基本規范，也是提高檔案利用效率的必由之路。市政工程檔案的專業性、綜合性相當高，且大型項目建設工期跨度長，從前期可研到動工建設時間長、變化大、資料多。自立項起，審批、招標、設計、施工、變更、驗收全過程形成的文字、圖表、聲像等資料后期都能參與到城市建設與維護，都應收集整理歸檔以備后期調閱利用。所以必須既有紙質檔案，也有電子檔案，才能有效保障工程檔案的完整性、準確性，為發揮其重要作用奠定堅實基礎。

3.加強地下管線檔案的整合、甄別和動態管理工作。地下管線由于管理機構和體制的前后多次變更，以及參與建設和管理單位繁多，反復改造，資料不全，管線之間經常出現“相互打架”的問題，影響城市建設和舊城改造的進度，必須依法依規加強管理。一是注重整合城市供水、排水、燃氣、熱力、照明、電力、通信等各類地下管線管廊及地下人防、地鐵等工程檔案，應充分利用大數據智慧城市管理平臺，征集城市地下空間的現狀信息資料，建立城市地下管線信息管理系統，為城市管理提供便捷有效的服務。二是對提升改造的管線應及時更新城建檔案，提高動態管理水平，進行鑒定標明廢棄和變更的圖樣，明確新形成管線的正誤出入，及時更新工程檔案資料和信息。三是高度重視對未建檔管線普查資料的拾漏補缺，包括對新查明管線的性質、權屬、坐標、標高、管徑及走向等信息進行完善收集歸檔。四是要發揮好檔案行政主管部門作用，切實貫徹落實《陜西省城市地下管線管理條例》，嚴格管理程序，加強法規建設，實現統一管理。

4.提高智慧平臺電子檔案在城管執法檔案的應用效能。城管執法內容廣雜、難度大、形式多，證據鎖定難，同時在法治政府建設的總要求，必須將城市管理執法等引導到法治的軌道運行，那么城市管理執法信息檔案建設就是推進執法法治化的重要環節，必須認真對待。城建檔案工作既要為城管執法提供既往相關佐證資料，又要注重現行執法活動的檔案收集和規范歸檔。特別是一些突擊性、階段性的執法活動，由于時間緊、進度快，檔案資料收集容易出現漏洞和遺失，所以這方面的檔案管理，一是加強工作人員檔案知識培訓，提升責任意識和業務知識。二是要強化監督及時立卷，以電子檔案歸集整合，規范管理。三是要積極推進大數據和智慧平臺對違法行為的跟蹤監控，形成完整的證據鏈，并注重及時固定證據，為城管執法提供有力支撐。

總之，城建檔案在城市管理中具有重要作用，提高其在實際管理工作質量和服務水平，將進一步加快城市管理向精細化邁進的步伐。由此可見，切實搞好城建檔案管理工作，這既是檔案工作者的責任擔當，也是城市各級管理者的共同責任。