行政區劃調整背景下鄉村義務教育發展策略探索

徐露乙

(西華師范大學，四川南充 637000)

鄉村振興戰略是繼我國脫貧攻堅取得全面勝利后將長期堅持并落實的戰略，是實現中華民族偉大復興的一項重大任務[1]。目前我國正處于脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接的特殊時期。為推動脫貧攻堅與鄉村振興的有效銜接，黨的十九屆四中全會提出優化行政區劃設置，發揮中心城、中心鎮、中心鄉的服務帶動能力，對鄉村地區實現集約化、現代化、規?；芾?，轉變鄉村地區發展模式，實現資源優化配置。四川省自2019年以來推行的鄉鎮行政區劃和村級建制調整兩項改革，正是對黨的十九屆四中全會精神的貫徹落實。兩項改革落實后，行政管理、產業結構、人口分布等都將重新調整，具體對應到鄉鎮機構的精簡化管理、基礎服務設施的進一步完善以及鄉鎮特色化和產業化的發展上。可以說兩項改革的實施為鄉村地區社會經濟的發展提供了新的方向和動力。在這種背景下，鄉村義務教育同樣面臨著新的挑戰和機遇，只有抓住改革紅利，解決改革過程中存在的問題，才能進一步推動鄉村義務教育發展，實現城鄉義務教育優質均衡。

一、基層行政區劃調整對發展鄉村義務教育具有重要意義

隨著城市化進程加快，大量農民從鄉村進入城鎮，鄉村地區長期處于發展緩慢甚至停滯狀態。未來社會的發展需要城市、鄉村共同推動，而當前基層行政區劃已經難以順應現代化發展進程。尤其是四川省由于其獨特的地理、歷史等原因，呈現出村鎮“多、小、密、弱”的特點，加大了鄉村治理的難度與治理成本。為從根本上改變這一現狀，四川省出臺了鄉鎮行政區劃和村級建制調整兩項改革措施，并根據《四川省關于推進鄉鎮行政區劃調整改革的指導意見》《四川省鄉鎮行政區劃調整改革實施方案》以及《四川省鄉鎮行政區劃調整改革機構設置和干部安置配套政策》等一系列配套政策進行調整。改革后鄉鎮(街道)減少1 170個，鄉鎮(街道)平均面積從105.4平方公里增至141.3平方公里，平均戶籍人口從1.98萬人增至2.65萬人。全省“六合一”鄉鎮2個、“五合一”鄉鎮2個、“四合一”鄉鎮35個、“三合一”鄉鎮189個、“二合一”鄉鎮712個。全省5萬人以上鄉鎮達417個，增加172個，增幅70%；10萬人以上鄉鎮達86個，增加39個，增幅83%，一大批中心鎮、重點鎮、特色鎮正快速崛起[2]。

此次四川省的行政區劃改革不同于以往簡單的鄉鎮撤并，而是以行政建制體系的結構化改革為突破口，加強綜合改革的系統集成，形成基層治理改革“組合拳”[3]。通過“調鄉、合村、并組、優化社區”的方式對基層行政區劃進行重塑，打破區劃界限和行政壁壘，將資源進行集約化管理和配置，實現資源利用的最大化。簡而言之，就是通過對基層行政區劃進行重組，加強基礎公共服務的統一建設和管理，以此實現資源整合與利用，提高鄉鎮居民生活質量，縮小城鄉差距，為進一步推動鄉村振興打下堅實基礎。通過兩項改革的“前半篇”工作，四川省鄉鎮行政區劃和村級建制調整工作已基本完成。而這只是“物理整合”階段，接下來的重點是產生“化學效應”的“后半篇”文章的建設工作。在“后半篇”文章中，主要涉及到鄉村基礎設施建設與完善、基本公共服務水平提升、鄉村義務教育發展等方面。

由于長久以來的城鄉二元化發展結構，導致城鄉義務教育發展存在較大差距，義務教育優質資源的供給向城鎮地區傾斜，尤其是在優質師資的配置上難以實現真正的均衡。城市學校對優質師資和優質生源的吸引力遠遠大于鄉村，城鄉間義務教育差距從根源上顯現出來，鄉村義務教育長期處于劣勢地位。為推動鄉村義務教育發展，縮小城鄉教育差距，順應時代主題實現義務教育優質均衡發展，在兩項改革的“后半篇”文章中，教育部門以及各義務教育學校要抓住改革機遇，從義務教育布點、師資配置、物資配置等多方面進行實踐探索。

二、基層行政區劃調整后鄉村義務教育發展中存在的問題

(一)貧困偏遠地區“控輟保學”工作實施難度較大

四川省地形復雜，包含盆地、高原、山地、丘陵幾大地貌單元，而山地、高原、丘陵約占全省土地面積的97.46%。獨特的地形導致傳統鄉村較為分散，呈現出近乎“碎片化”的基層行政格局，在這種情況下甚至難以保證義務教育的正常發展。對此國內部分學者針對西部偏遠地區的義務教育布局調整進行了相關研究。有學者以經濟學中的規模經濟為理論基礎，提出以追求學校規模效益、節約政府教育運營成本為目的，在學校規模布局的調整中應撤并較小的教學點和小規模學校，將一定范圍內的適齡兒童匯集到一起進行義務教育工作。后來在此背景下，我國開展了轟轟烈烈的撤點并校教育改革。撤點并校在當時的環境下節約了大量的教育管理成本，為地方財政減輕負擔的同時在一定程度上提升了義務教育質量，有效緩解了城鎮擠、鄉村空的問題。但是另一方面，原來小規模教學點、小規模學校的學生由于學校的撤并不得不到更遠的地方上學。由于上學的路程、時間、成本增加，部分學生在無奈之下選擇退學。面對突增的輟學率，政府不得不及時喊停并重新在必要的地區設立教學點以保障貧困偏遠地區學生的基本入學需求。政策的反復變動以及教學點的反復調整不光耗費了大量的公共資源，更給鄉村地區的學生接受公平教育帶來了負面影響。

四川省教育廳2021年2月召開的黨組(擴大)會議中提到，要著重優化基礎教育學校布局，在2021年重點推進空心校、鄉鎮學校、生源萎縮小規模學校及教學點的撤并整合，2025年基本實現基礎教育公共服務水平的優質高效。鄉村義務教育學校撤并的出發點在于整合教育資源，促進區域內義務教育的均衡發展，但原有教學點的撤并勢必會影響到一部分鄉村兒童的正常入學。大量小型教學點撤并后，學校多集中在中心鄉鎮上。部分周邊偏遠地區地形復雜，居民居住點分散，增加了適齡兒童上學過程中的不安全性，導致學生上學意愿下降而相繼輟學。為了實現鄉村義務教育的均衡發展不得不撤掉一批“空、小”學校，但如何保證每一位適齡兒童的基本權益，堅持“控輟保學”這一基本要求，是“后半篇”文章中帶給鄉村義務教育的新挑戰。

(二)鄉村義務教育資源總量不足且分配不合理

根據四川省教育廳發布的《關于2019年全省教育經費執行情況公告》顯示,2019年，全省教育經費總投入為2 466.09億元，比上年的2 265.25億元增長8.87%。其中生均一般公共預算教育經費普通小學為11 128.87元，比上年增長4.18%，普通初中為14 972.07元，比上年增加2.89%[4]。雖然政府在義務教育經費的總體投入上不斷增加，但在優質教育資源的總量供給上仍處于稀缺狀態。教育經費和資源投入的不足直接體現在城鎮地區擇校熱、班級規模大，鄉村地區生源稀少、教學環境惡劣等方面。根據2019年《四川農村年鑒》顯示,“全省有165個縣(市、區)通過國家認定實現縣域內城鄉義務教育均衡發展達標率為90.16%”[5]99-102。可見仍有部分地區未實現區域內義務教育均衡發展。教育資源優質均衡配置不同于教育資源均衡配置，均衡配置是優質均衡的前提和先決條件，優質均衡是均衡配置的升華和最終目的。教育資源均衡配置關注的是學生接受教育的“起點公平”，是讓每位學生都有接受平等教育的機會；而優質均衡更關注的是“過程公平”，即如何通過更科學有效的方式提升學生的整體質量，達到促進學生全面化、特色化發展的最終目的。因此，在鄉村義務教育資源配置過程中，應更加關注優質教育資源的配給，包括優質教師資源、先進的教學信息資源和管理層資源。通過優質教師資源的引入、交流使鄉村薄弱校將優秀的教學理念、管理理念內化為自身發展理念，真正實現從“輸血”式到“造血”式的轉變。

同時，在行政區劃調整后，隨著學校布局的規劃調整和管理層的精簡化，將會有部分校舍、教師、教學設施設備閑置。校舍和教學設施設備作為公共財產不能簡單由個人進行分配，如何進行合理配置使其作用最大化，需要地方政府和教育部門進行溝通協調。但在溝通協調過程中，由于部分鄉鎮工作人員在協助縣級部門執法時對自己職責與權限認識不清，導致無法有效開展工作[6]。政府工作人員自身權責的不明晰導致其在與學校溝通和具體事宜的處理上明顯力不從心，進而導致校舍等公共資源長期處于閑置狀態。此外，鄉村義務教育資源配置中更為重要的一點在于教師資源的配置。學校、教學點撤并后，撤掉的教學點原有教師閑置，合并類學校和其他普通學校又一時難以接納所有閑置教師，導致教師資源存在較大浪費。與此同時，部分由于現實原因無法撤并的小規模教學點又面臨師資數量不足、結構單一等一系列問題。一邊是教師資源的閑置，另一邊是教師資源的不足，如何通過合理配置教師資源，保障義務教育均衡發展仍是亟需解決的問題之一。

三、基層行政區劃調整背景下鄉村義務教育發展策略

(一)結合調整后的行政區劃，分級分類調整學校規模與布局

四川省為推動鄉鎮行政區劃和村級建制改革出臺了一系列配套政策，其中針對義務教育學校布局規劃問題，四川省人民政府辦公廳出臺了《關于規范農村義務教育學校布局調整的實施意見》。方案中提到依據“幼兒園就近就便、小學向鄉鎮集中、初中向中心城鎮或片區集中、高中向縣城集中、資源向寄宿制學校集中”[7]進行布局的優化調整，以此作為鄉村地區義務教育布局規劃的指導標準。在遵循學校布局工作調整方案的基礎上，教育部門和政府應結合當地實際情況進行考察調研，從中心校、教學點的布點以及學區劃分三方面作出全面、科學的規劃。首先是中心校的位置。行政區劃調整后將會衍生出一批中心鄉鎮和中心村，吸引周邊地區居民遷移到中心鄉鎮居住，在發展自身的同時對周邊地區起到一定輻射帶動作用。中心校的設置應順應中心鄉鎮的建設，在每一處中心鄉鎮根據當地具體經濟狀況、人口狀況設立中心校。通過對人口的統計和科學預測來確定中心校規模，并按學校規模進行物資和師資的配備。其次是教學點的布點。鄉村地區的教學點應堅持“撤建并舉”的方式，既要避免教育資源浪費，又要注重義務教育的均衡發展。最后是學區布局規劃。鄉村地區學區的設置應順應行政區劃調整，把握政策紅利，小范圍調整的鄉鎮可以一鎮一學區，合并了較多鄉鎮的中心鄉鎮在學區劃分上不應太多，避免資源的浪費。

具體的實際操作中，鄉村學校布局調整應堅持集中辦學與分散辦學并舉的原則、公平優先兼顧效率的原則、重點支持集中辦學又適當照顧分散校點的原則[8]203-227。各地區政府在進行學校布局調整時要進行大量的實地調研，參照地方財政、學校服務半徑、適齡人口變動、學校規模、生均成本等指標作為調整依據。在學校的撤并問題上，學者秦玉友等認為，大量的農村學校撤并后，會導致被撤并學校所在的農村社區自身整體吸引力弱化，進而導致一系列社會負面代價的產生[9]，所以應謹慎對待教學點撤并的問題。對于一些存在教育資源浪費情況的“空心?！?，應及時拆除或合并；對于其他教學點或小型學校不能搞一刀切，要根據當地適齡兒童的實際情況選擇撤并或保留，堅持“控輟保學”這一基本要求，時刻關注學校撤并后該地區的輟學率；應提前制定學校撤并后學生、教師、管理人員的分流方案，依據方案指示穩步推進。同時，行政區劃的調整勢必會吸引鄉村人口向中心鄉鎮聚集，在中心鄉鎮地區原有的學校規模不足以滿足未來增長的適齡兒童入學需求時，就需要增加學位供給、擴大學校規?；蛐罗k教學點。各鄉村政府在鄉村建設和發展計劃的制定中應為義務教育留有一席之地，提前作好義務教育學校的布局規劃。同時，各地政府應重點關注鄉村小規模學校的建設和發展。鄉村小規模學校在穩固農村社區、推動鄉村義務教育發展過程中起到了關鍵性作用。就鄉村的實際情況而言，小規模學校能夠有效地滿足鄉村適齡兒童的入學需求，保證較高水平的教學質量。因此，政府應科學規劃小規模學校的布局建設：在較為偏遠、生源較少的地區設置專為低年級服務的小規模學校，保障低年級學生的就近入學[10]；在人口較為集中、交通條件較好的地區設置完全寄宿制學校。學校布局的調整要嚴格遵守公平、公正、公開的原則，與基層人民群眾保持溝通，廣泛征求人民群眾的意見，在獲得人民認可和支持后再穩步推進義務教育學校布局調整工作。

(二)在充分利用現有資源的基礎上促進教育資源的擴充與共享

1.合理利用現有的教師、財政、物質資源。對現有教育資源實現充分利用的重點在于盤活閑置物質資源、用好教師資源、統籌財政資源、完善教育督導資源。首先，由于行政區劃調整和義務教育學校布局規劃調整，原有的政府辦公樓、學校舊址以及多媒體設施設備閑置下來。對于閑置舊址應秉承教育優先的原則，針對性地進行建設改造。舊址改造后可用于建設新的教學點、師生宿舍、勞動實踐基地、特色化發展實踐基地等。多媒體設施設備作為公共資源應優先分配到物資相對匱乏的學校，滿足其基本教學需求。其次，教師的質量是制約教育質量的關鍵性因素，教師資源的優化配置關系著鄉村義務教育的優質均衡發展。學校撤并要求原有教學點的教師隨學校進行調整，但城鄉義務教育師資本就長期面臨著師資質量差距較大、教師結構不均衡、鄉村教師留不住等諸多問題。原教學點教師隨學校撤并后，新學校的課程與師資結構是否符合義務教育均衡發展的指標，是否能夠真正提高義務教育辦學質量，是值得政府決策部門考量研究的問題之一。對此可借鑒四川省三臺縣在具體操作中將師資分為四種類型分流配置的方式。三臺縣將教師分為校長、普通教師、臨退休教師、退休教師四類，針對不同類型的教師進行不同的分流安置。如新學校的校長采取公開報名、競聘上崗的方式任命；各建制學校劃出20%的崗位總量給予教師跨校競聘的機會，教師可自行選擇競聘上崗去向。此外，政府應在提高教師待遇和職稱劃分政策上盡量向鄉村教師傾斜。由于鄉村地區教師編制長期不足，政府應加大扶持力度以滿足經濟薄弱地區的教師編制，完善工資福利待遇，制定相關特殊津貼制度，為教師個人技能提升和發展提供更為便捷通暢的渠道。在教育的財政資源配置問題上，應針對經濟薄弱地區的義務教育進行?？顚ｍ椀呢斦a貼，切勿讓適齡兒童因為貧困輟學，通過財政補貼進一步落實“控輟保學”工作。在以縣為主的教育管理體制下，縣與縣之間的經濟差距導致鄉村之間義務教育投入差距較大。因此，作為更高一級的省、市級地方行政單位應根據各地區的實際狀況，分地區投入教育財政補貼，尤其是經濟落后地區應加大扶持力度，并適當引入民間資本進行資助。最后，要充分利用和完善鄉村地區教育督導資源。通過教育督導得出的教學質量檢測結果，能夠為各地方政府進行教育改革、提高教育質量提供參考性數據。為了更好地發揮教育督導的作用，需要國家在宏觀層面著力調控和明確教育督導定位，注重各級督導機構的內涵建設，推動督導體系自動化、流程化、標準化建設。鄉村地區的教育督導不能簡單流于形式，應根據當地實際情況進行適當調整，切勿因為盲目追求督導成效而過度增加鄉村地區教師除教學工作以外的工作量。

2.擴充優質教育資源，大力支持中心鄉鎮義務教育發展。隨著城鄉一體化發展和鄉村振興戰略的推進，鄉村核心競爭力逐漸提升。為進一步推動兩項改革“后半篇”工作的落實，省政府出臺的《關于推進中心鎮改革發展的指導意見》中明確指出，推動中心鎮做大做強，加快建設成為縣域副中心[11]。中心鎮的建設將吸引大量鄉村地區居民向中心鎮集中，在未來的發展中鄉村義務教育將主要集中于中心鎮、中心鄉進行，也就意味著中心鄉鎮的義務教育資源需要根據適齡兒童的增加進行相應調整。政府部門應繼續深化中小學教師“縣管校聘”政策的改革實施，建立農村教師定向評價、定向使用的基層專業技術職稱制度，引導人才向中心鄉鎮學校流動，擴充鄉村地區優質教師資源。在優質教師的引入中，嚴格考量教師的基本教學管理能力、教師品德習慣以及責任感，鼓勵知識豐富和能力較強的年輕教師加入到鄉村教師的行列中。除了優質教師的引入外，還要注重鄉村學校的優質化發展。教育部門應給予學校更多的自主管理權，通過將學校的特色化發展與鄉村的特色化發展相結合，制定鄉土課程，發揚鄉土文化和家鄉情懷，實現義務教育與鄉村建設相輔相成、相互促進的目的。

3.結合調整后的行政區劃，搭建多元教育資源共享平臺。義務教育資源在城鄉之間、區域之間配置不均衡是一個長期存在的問題，在此背景下資源共享成為解決這一問題的有效措施之一。優質教育資源的共享需要由多方主體共同參與并搭建公共服務平臺，其中政府作為義務教育資源供給的主要承擔者，在城鄉優質資源共享中應屬于引領者身份。政府通過搭建資源共享平臺，引入市場機制，使教育人才、資金、物質、信息等資源分布實現相對均衡，使經濟落后地區的民眾也能夠享有優質的教育公共服務[12]。行政區劃調整后，教育資源共享需在利用原有共享平臺的基礎上，依據新的基層區劃進行重構。首先，國家應不斷推進“互聯網+教育”發展規劃的建設實施，將優質教育資源信息化并逐步推廣到師資力量較為薄弱的地區，滿足學生自我學習、自我發展的需求，拓寬學生視野。同時教師也可以通過互聯網教育服務平臺開展自我學習，提升教育教學水平，更新教育觀念和方法，拓寬自己的知識面，為教師的自我發展創造條件。其次，各地方政府作為教育資源共享的引導者，應針對地區特點制定教育資源共享政策，始終堅持教育城鄉一體化發展，揉合區域內各優質校與薄弱校，組建由多所學校共同參與管理的交流組織。最后，兩項改革后鄉村地區交通等基礎條件得到較大改善，教師交流輪崗制不再流于形式，教師在教學和管理過程中將會有更多的發揮空間。通過引進優秀的管理人才和管理理念，讓學校在結合鄉村發展特色與自身發展實際需要制定本校發展規劃的基礎上，實現與城鎮優質校、其他鄉村特色校之間的交流與合作。

(三)進一步推動鄉村地區教育管理體制的改革創新

2012年《國務院關于深入推進義務教育均衡發展的意見》中明確指出，“要發揮優質學校的輻射帶動作用，鼓勵建立學校聯盟，探索集團化辦學，提倡對口幫扶，實施學區化管理，整體提升學校辦學水平”[13]。學區化管理經過近幾年的不斷發展和完善逐漸走向正軌。為響應國家號召，在兩項改革取得初步成效后，四川省各個地區的教育行政部門應承接改革“紅利”，進一步推進教育管理體制的改革創新。

1.制定符合鄉村實際狀況的學區劃分。實施學區化管理提高辦學效率的前提在于科學合理的學區劃片。地方教育行政部門要根據當地適齡人口狀況、學校布局規劃以及交通條件等各方面因素綜合考量，在廣泛征求基層群眾和社區組織的意見后選擇合適的劃片方式。單校劃片的方式適用于區域間學校較少、面積較小的鄉村地區；多校劃片的方式適用于學位供給相對緊張、人口較多、教育資源相對充足的地區。鄉鎮的學區劃分可以參考兩項改革后鄉鎮行政區劃劃分的方式，推動“大學區制”建設，即以縣(區)級地方教育部門為主導，構建囊括整個區域內各義務教育學校在內的大學區，設立大學區管理組織，對區域內各義務教育學校實施一體化管理；同時在各鄉鎮(街道)根據學區劃分標準劃分小學區，由大學區統管溝通各小學區，實現整個區域內義務教育資源、信息的交流共享。需要注意的是，在大學區的管理中要避免同質化現象，對不同學校應采用不同的管理辦法，不應以完全統一的標準去衡量和管理學區內的每一所學校。尤其在國家大力倡導義務教育優質均衡發展的當下，推動特色化發展能夠使學區內各學校之間形成相互彌補、相互促進的關系，同時也能夠為學生的特色發展提供更多選擇機會。

2.不斷探索和深化鄉村義務教育學校辦學模式的改革創新。兩項改革后的鄉村義務教育，應根據當地的具體情況采用不同的辦學模式。首先是名校帶動模式。第一類名校是城區發展中擁有優秀教育歷史、文化的義務教育學校，即傳統的優質校。一般而言，名校帶動模式是將一所優質校與多所薄弱校劃分為同一學區，優質校起著龍頭作用，對薄弱校的建設和發展提供協助，分享、交流優秀的教學管理經驗，從而帶動整個學區義務教育的發展。但考慮到鄉村地區的現實狀況，可能出現義務教育學校除了薄弱校就是相對薄弱學校的問題。這就要求城區義務教育優質校與鄉村薄弱校跨區域進行“捆綁式”幫扶，即由城區的一所優質校定點幫扶幾所臨近的鄉村教學點。除此之外，還可以通過名校效應，在人口較為集中的鄉村地區建立分校，由名校指派本校教師任教。第二類名校是師范類高等院校，其在推動區域義務教育發展的過程中要承擔起應有的責任和義務。鄉村義務教育師資隊伍的主要來源之一就是師范類高校畢業生，各師范高校應積極組織學生對口支教鄉村學校，鼓勵畢業生留鄉任教。雖然國家針對師范類畢業生已經出臺了公費師范生定點支援鄉村義務教育的計劃，但鄉村優質教師總體需求缺口仍然較大。因此地方教育部門應定期組織師范生的招錄，補充鄉村優質教師資源，同時應注重鄉村教師基礎條件的保障和工資待遇的提高。除此之外，師范類高校還可以定期組織鄉村教師的培訓活動，提升鄉村教師知識儲備及教學能力。

其次是以強帶弱的一對一幫扶模式，這種模式多以符合條件的城區義務教育學校一對一支援鄉村義務教育學校的方式進行。在具體的實踐操作中，應遵循“輸出、移植、整合、再生”的理論邏輯，“授人以魚不如授人以漁”。強校在幫扶過程中更多的應作為一種引導的角色，而非決策者的角色，尊重鄉村義務教育學校發展中的獨特發展文化和發展模式。最后是教育集團化發展的辦學模式。目前城鎮地區的教育集團化發展已經較為成熟，并且取得了豐碩的教育成果，而兩項改革后的鄉村地區教育集團化仍處于萌芽階段。原有行政區劃下義務教育學校較為分散，學校規模小、布點多的情況導致各鄉村小規模學校無暇顧及或參與教育集團化發展。改革后義務教育學校匯集到鄉鎮中心區域，學校規模也有所增加，在此情況下推動各鄉鎮之間教育集團化的發展就勢在必得。在省級教育部門的引導下，由鄉村義務教育學校組成教育集團，各學校之間地位平等、相互獨立，在保證較高教學質量、自身特色化發展的基礎上相互協作、共同成長。

值得一提的是，不論是什么樣的辦學模式，鄉鎮義務教育的發展最終都需要依托于學校自身的特色化發展。兩項改革“后半篇”文章中也提到，要明晰鄉鎮發展定位，培育壯大優勢特色產業，通過一鄉一特色推動鄉鎮特色產業的發展。鄉鎮義務教育的發展要緊緊圍繞鄉鎮特色產業的發展，通過研發鄉土教材與鄉土課程培養學生的鄉土情懷、增加學生的學習興趣，同時為教師營造一種歸屬感，真正做到教師“下得去、留得住”。