省級政府網絡財務信息披露質量特征研究

□文/李昊東

（西安石油大學 陜西·西安）

［提要］ 本文以31個省級行政區政府門戶網站年度公開財務信息為載體，以財務信息披露質量特征為研究目標，從預算信息、財務收支信息、重點領域信息等三個方面分析政府網絡財務信息披露質量特征，收集政府財務責任監管證據，為衡量政府網絡財務信息披露質量提供思路。

一、研究背景

隨著社會公眾民主意識不斷加強，政府網絡信息披露日益為人們所關注，打造“透明政府”與“公信政府”已經成為趨勢所向。2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》正式實施，將信息公開作為政府必須履行的義務進行明確規定，并于2019年修訂，擴大了主動公開的范圍和深度，明確了以公開為常態、不公開為例外的原則；2014年，新修訂的《中華人民共和國預算法》對政府財務信息披露也做出了詳細的規定；黨的十九大報告指出，“要鞏固基層政權，完善基層民主制度，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權”；2020年7月，國家“十四五”規劃進一步強調“完善黨務、政務、司法和各領域辦事公開制度”，將其作為完善黨和國家監督體系的重要舉措之一。

財務信息作為政府各級部門日常工作信息的重要組成部分，記錄著公共資金的流向，而公共資金與政府部門大部分決策與實施緊密相連，因此，政府財務信息公開能夠反應政府大部分決策與實施的走向，降低政府與公民之間的信息不對稱，更好的履行其受托責任，從而提升政府滿意度需求。有鑒于此，本文選取我國31個省級行政區的政府門戶網站為研究樣本，以2017～2020年作為樣本期間，梳理政府網絡財務信息披露途徑、披露次數和披露篇幅的趨勢演變，嘗試從預算信息、財務收支信息和重點領域信息三個質量層次，對政府網絡財務信息披露質量進行評價，從而提供政府網絡財務信息披露質量評價結果，提出政府網絡財務信息披露質量改進建議。

二、研究樣本與數量特征

（一）研究樣本選擇。我國經過四次較大規模的行政區域修正，自1999年至今，共劃分34個省級行政單位，包含23個省、5個自治區、4個直轄市、2個特別行政區，1，355個縣級行政區。因考慮到香港、澳門以及臺灣地區行政體制、財務信息建設體系與內陸有所出入，故不包含在本次樣本數據范圍之內；同時，考慮到省級單位財政體系、網站建設資源較縣級相對領先，作為研究樣本代表性、典型性強，本文研究樣本選取大陸31個省級行政區政府門戶網站2017～2020年度財務數據進行研究。財務信息內容來自政府網絡信息公開法定內容，包含一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算、財政收支情況、政府決算報告、三公經費、政府債務、政府采購、扶貧資金、減稅降費、財政資金直達基層12項內容。根據國家統計局2011年發布的《東西中部和東北地區劃分方法》，將我國的經濟區域劃分為東部、中部、西部和東北四大地區。具體分類情況見表1。（表1）

表1 我國省級行政區劃分一覽表

（二）數量特征。政府和部門預決算公開是實現公共財政的基本要求，是我國當前財政制度的基本特征，也是建設良好政府的重要手段。因此，在進行省級政府網絡財務數據質量評價前，首先對31個省級行政區政府門戶網站預決算報告數據收集整理，得到其財務數據數量特征，并對其做出評價，如表2所示。（表2）

總體來看，預算報告披露篇幅占比呈現波動上升趨勢，說明預算概念逐步深入政府財政信息披露管理理念，但相對于逐年提升的預算報告篇幅均值而言，決算報告披露篇幅提升幅度有限，并且不同地區的省級行政區財務信息披露篇幅差異性較大，表明省級政府網絡財務信息披露規范程度仍需提升。

三、政府網絡財務信息披露評價指標

（一）財務信息披露質量層次設置依據。從委托代理理論的角度看，人民群眾是“委托人”，通過人民代表大會制度選舉產生的政府是“代理人”，政府以其名義代人民對公共和社會資源進行獲取、分配和管理，并相應地獲得一定的決策權。政府行政機構作為人民的“代理人”，將“委托人”交托的財務資源用于社會公共管理及經濟建設，而資源獲取和支出的數量、使用的有效性等相關財務信息顯著、可量化、及時地向外界進行披露，即是為了履行其相對應的財務受托責任。

基于《中華人民共和國政府信息公開條例》與《中華人民共和國預算法》等政策法規、社會公眾對政府財務信息的關注程度、政府財務信息實際披露項目以及財務信息披露質量研究評分的可操作性，本文設置了一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算、財政收支情況、政府決算報告、三公經費、政府債務、政府采購、扶貧資金、減稅降費、財政資金直達基層12項內容，其中前三項屬于政府預算信息，中間三項屬于財務收支信息，后三項屬于重點領域信息。財務信息披露指標設置理由如下：

2015年，第十三屆全國人大第七次會議中修訂的《中華人民共和國預算法》中明確：我國政府收支活動的全貌反映在一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算四個預算中；根據《中華人民共和國政府信息公開條例》第三章“主動公開”規定，政府應主動公開財政預算、決算信息、政府集中采購項目的目錄、標準及實施情況、扶貧、社會保險等方面的政策、措施及其實施情況等；省級行政區政府政務公開中存在重點領域信息公開專欄，其中與財務有關的信息包含政府采購、扶貧資金、減稅降費、財政資金直達基層。

（二）財務信息披露質量評價指標系統設計。表3構建的質量評價指標系統化涵蓋政府財務信息披露的重點內容，旨在通過各項指標全面細致地評定政府是否及時公開預決算信息、充分披露政府財務實時情況、接受人民群眾監督等。（表3）

表3 財務信息披露質量評價指標一覽表

四、政府財務信息披露情況

（一）總體描述。各省級政府在其門戶和相關財政部門網站中，對財務信息披露質量各項指標的披露完整程度可反映出政府對財務信息公開體制建設的重視程度和進展情況，在數據搜集過程中，得到如下信息內容特征：

1、研究樣本中絕大部分省份對財政收支信息、重點領域信息中的12項質量指標進行完整披露，這與《中華人民共和國政府信息公開條例》的正式實施密不可分。

2、社會關注度極高的預決算報告、三公經費披露的比例非常高，但預決算的詳細程度有所差別，且幾乎所有省份三公經費的披露過于單調，未在門戶網站披露詳細信息。這一現象說明省級行政區門戶網站的財務信息公開在預決算信息與三公經費信息的披露程度較為統一且全面，這也與中央制度和規范性文件的下發有密切關系，《關于深化預算管理制度改革的決定》（2016）、《地方預決算公開操作規程》（2016）等一系列文件的下發執行提高了預決算制度的建立完善。

3、政府門戶網站財務信息披露較好的省級行政區披露情況如下：遼寧省信息披露顯著性較高，在政府門戶網站首頁單獨披露；吉林省財政收支分季度披露，且三公經費單獨披露；江蘇省有單獨的預決算公開平臺，各項信息披露清晰，分類明確；安徽省信息披露項目詳細，減稅資金、財政資金直達基層等單獨披露；湖南省中央補助金、專項資金單獨披露。這一現象說明部分省級行政區政府信息披露不僅能夠符合中央信息公開條例，同時還能做到自主創新，將財務信息多樣呈現，從而更好地履行了政府的受托責任。但部分政府財務信息僅在該地區財政網站披露，財務信息顯著性相較不足，如安徽省、福建省、山東省、湖北省等。

4、政府門戶網站信息披露中有部分缺失的省級行政區如下：內蒙古自治區2017～2018年度僅有政府采購信息1項于政府門戶網站披露，且2019～2020年度也未披露預算及執行情況；廣西壯族自治區僅有2019年度的預算及執行情況對外披露，2017～2018年度未在政府門戶網站找到相關信息；重慶市2019年度只有預算及執行情況披露；青海省三年內只有預算及執行情況在政府門戶網站對外披露。這一信息披露不完整現象反映出我國部分省級行政區信息披露在早年還存在管理不規范及滯后效應。

（二）質量特征。通過對各省級行政區政府門戶網站考察評估，不難發現政府財務信息披露質量呈現逐年上升趨勢，說明財務信息披露逐漸引起各省級行政區政府重視，自愿性財務信息披露意愿有所改善。2008年，《中華人民共和國政府信息公開條例》正式實施，完善制度規范，對信息披露質量起到了引導效應。且《關于深化預算管理制度改革的決定》（2016）、《地方預決算公開操作規程》（2016）等一系列文件的下發執行提高了預決算制度的建立完善。

從財務信息披露質量維度來看，財務信息披露量化性相對較強，原因在于圖文結合的信息披露方式有利于直觀展示政府財務信息成果，更便于信息使用者查看及政府更好地履行其受托責任，已經逐漸成為政府的共識；財務信息披露時間性次之，部分省份（如吉林、浙江等）能夠做到財務信息按月、季度分別披露，縮小數據的最小單元，使政府審計及信息獲取進一步便捷。且財務信息時間性較強省份在披露中將現在與過去信息對比，使信息使用者可獲取該年度絕對數值以及增減趨勢與百分比；財務信息披露顯著性并不理想，初步表明現階段省級行政區政府財務信息披露仍然以預決算報告與財政收支信息為主，各項財務信息單獨披露相對不足。

五、結論與建議

（一）研究結論。本文以31個省級行政區2017～2020年度網絡財務信息為研究對象，梳理財務信息披露數量及質量特征，主要研究結論如下：（1）財務信息披露篇幅占政府數據公開比重有限，但呈現明顯改善趨勢，說明財務信息披露逐漸引起政府重視，并將趨于常態化；但各行政區財務信息披露內容存在一定差異，信息披露完整性有待進一步提高。（2）財務信息披露質量層次分析結果顯示披露質量不夠理想；財政收支信息披露是政府財務信息披露的重點內容，但財政收支情況、三公經費與政府債務披露明顯弱化，表明透明度欠佳仍然是政府財務數據披露存在的主要問題。（3）財務信息披露質量指標分析結果顯示政府普遍對除預決算報告之外的信息缺乏重視，社會保險基金與政府性基金信息披露顯著性不足，大多省級行政區未單獨披露；幾乎所有政府財務信息都能夠做到文字結合數量化信息，但部分信息未用圖表表示，量化性不足；財務信息時間性指標普遍較差，表明政府財務信息時效性不強，缺乏前瞻性和比較性的信息披露內容，可能影響財務信息披露可理解程度。

（二）相關建議。本文提出以下政府網絡財務信息披露質量完善建議：（1）增強財務信息披露完整性。大多政府網絡財務信息披露內容只有預決算報告較為完整詳細，財政收支、三公經費等數據未單獨、完整、全方位披露。并且基于收付實現制的資產負債表也應在政府門戶網站予以公示，及時、準確反映其資產負債情況。（2）注重財務信息披露方式，充分利用表格、柱狀圖、餅狀圖等反映與總結數據。政府網絡財務信息披露的目的即為更好地履行其受托責任，降低與公眾之間信息不對稱，財務信息披露方式改善便于公眾理解，有助于提高政府網絡財務信息披露質量。（3）縮短財務信息披露間隔時間，按月及時披露，同時做到財務數據縱向比較。如北京市政府分月度公布其財政收支信息，并在政府收支報告中披露較上年增減變化。詳細的財務信息披露能夠進一步提高公眾對政府滿意程度，應在政府網絡財務信息披露領域中成為常態。（4）引入第三方審計。在進一步完善政府審計的同時，為加強財政資金使用的公開透明度及政府網絡財務信息的高強度保證，必要時可引入民間第三方對政府網絡財務信息進行審計。（5）建立考核評級制度。成立國務院直屬政府信息辦，對全國省級行政區政府門戶網站信息進行考核、評級，建立獎罰機制，明確責任追究制度。