十九大以來全過程人民民主研究探析

□馮旺舟 朱子威

（1.中南財經政法大學 湖北 武漢 430073；2.湖北工業大學 湖北 武漢 430068）

黨的十九大報告明確將“堅持以人民為中心”提升為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略，強調“人民是歷史的創造者，是決定黨和國家前途命運的根本力量”。繼2019年在上海考察基層立法聯系點時提出“人民民主是一種全過程的民主”后，在2021年的“七一”重要講話中，習近平總書記進一步強調要“發展全過程人民民主”。十九大以來，學術界對全過程人民民主進行了深入的研究，取得了一批重大成果，深化了對全過程人民民主的理解，對現階段推動社會主義現代化建設尤其是中國民主政治建設具有重要的意義。

一、全過程人民民主的基本內涵和主要特點

全過程人民民主的概念由“全過程”“人民”與“民主”多個詞組合而成，“民主”作為與“專制”相對的概念，在不同的國情和階段具有不同的實現形式。而作為“民主”的前綴修飾，對“全過程”和“人民”的界定也決定了對“全過程人民民主”的具體闡釋。

“全過程”包含三個層面的意思。一是民主作用領域的全局性，體現在政治、經濟、文化、社會建設等國家生活各個方面的民主權利，“社會主義民主兼含政治民主、經濟民主和社會民主，資產階級民主不可能做到”[1]。二是民主實現方式的全面性。選舉民主是人類政治文明的集中體現，協商民主則是中國特有的民主實現方式，全過程人民民主在很大程度上突出表現為選舉民主與協商民主的結合。三是民主程序的完備性。所有的民主環節缺一不可，構成全要素、全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，以嚴整的制度安排和程序規范貫穿于選舉、協商、決策、管理、監督的各個環節，使之互相貫通、有序銜接。“人民”的含義體現出民主的實現范圍，對此，毛澤東在《論人民民主專政》中的論斷最具代表，人民是“工人階級、農民階級、城市小資產階級和民族資產階級”[2]；鄧小平指出，“無產階級專政對于人民來說就是社會主義民主，是工人、農民、知識分子和其他勞動者所共同享受的民主，是歷史上最廣泛的民主”[3]。

從人民民主發展形態角度來看，全過程民主的內涵體現在制度實踐中：一是指中國共產黨的全面領導制度；二是人民民主專政的國體和人民代表大會制度；三是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度；四是民族區域自治制度；五是城鄉社區基層群眾自治制度。這些基本制度集中體現出我國人民民主的法治化，從根本上保證公民實現知情權、參與權、表達權、監督權四大權利，參與到民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督五大民主運作形式中去。總體來看，全過程人民民主的內涵體現在程序的完整、內容的全面、由上到下的縱向聯動、主體間的耦合、治理效能的提升和文化理念的深入等方面。全過程人民民主內涵豐富，具有以下幾個主要特點：

第一，全過程人民民主是最廣泛、最真實、最管用的民主。一是表現在全過程的民主決策，不論大事小事、不論決策的哪個環節，都要讓人民參與進來，這是人民民主的基本要求。二是全過程的民主協商，要求協商問題要有廣泛性、針對性、深度性。三是全過程的民主實踐，不論是在選舉時期還是在非選舉時期，政府與人民之間的溝通渠道始終暢通。

第二，黨的領導是實行全過程人民民主的根本政治保證。中國共產黨堅持人民至上的原則，發揮密切聯系群眾的優勢，通過憲法和法律切實保障人權與民主。無論是在艱苦的革命年代，還是在探索中的改革開放初期，抑或是已取得巨大成就的社會主義現代化建設時期，中國共產黨都堅持人民民主，最大限度地保障人民的各項權利。共產黨是沒有一絲一毫的私心的，不代表任何集團、群體或階層的利益，而是與人民民主保持內在一致性，不忽視廣大人民的訴求，始終將人民的根本利益牢記于心。實踐證明，中國共產黨無愧于歷史，無愧于人民。在新的歷史條件下，要把黨的領導、人民當家做主和依法治國三者有機結合，充分體現黨在社會主義民主政治偉大實踐中的領導地位。

第三，人民代表大會制度是實現我國全過程人民民主的重要制度載體。人民代表大會是人類政治史上的偉大創新，承擔著我國最主要的民主渠道作用。縱觀人大制度和人大工作的環節，從人民選舉各級人大代表，到人大代表代民發聲，無論是議題的設定、方案的成型，再到政策的實施反饋與監督等工作，人大履職的各個方面都體現了全過程人民民主的特點和要求。多年的實踐經驗充分證明，人民代表大會制度保障了人民參與民主的規范性、有序性，是符合中國國情的制度，它將一切權力歸于人民，將直接民主與間接民主、人民民主與國家意志聯結到一起，由此延伸了緊密規整的民主機制，使人民共識得到最大限度的凝聚。

第四，民主主體的全員性。要將社會主義民主覆蓋到“全體人民”當中，既要堅持和堅守科學制度，又要推進與新時代信息技術的有機結合，特別是要解決弱勢群體、邊緣群體的參與渠道問題，拓寬民意表達的平臺和載體，提升政治參與的廣度、民主實踐的深度。全過程人民民主中的人民，覆蓋了最廣泛群體，范圍的拓寬使得人人都享有憲法和法律賦予的民主權利，不論出身、種族、職業、地區、宗教信仰，都可以當家做主，為民主政治建設打下廣泛的牢固的群眾根基。

第五，全過程人民民主是中國歷史與現實的產物。我國的民主植根于源遠流長的歷史傳統，中國古代的民主傳統包括“天視民視”“選賢與能”“詢于芻蕘”“相防過誤”“擊鼓言事”等五種。[4]近代以來，為救國與圖強，我國曾多次嘗試照搬西方的民主制度，均以失敗而告終。基于我國人口眾多、基礎薄、底子弱的實際國情，伴隨著經濟社會的發展，逐步形成、建立并完善了我國的社會主義民主制度，新時代人民“美好生活的需要”也催生出全過程人民民主這一解決方案。可以說，全過程人民民主與我國的經濟發展水平、法治化進程是相輔相成的，同時汲取了中華傳統文明的養分，堅持了現代化發展的問題導向。

二、全過程人民民主的內在邏輯

從政治邏輯看，古今中外，責任一直與人類社會的政治價值導向和組織原則引領相伴相生。責任政治貫穿于歷史的發展之中，現代民主政治發展往往要求責任與民主不可分割，“全過程人民民主也必然要求將責任政治貫穿于民主制度建設的全過程”[5]16。處于公共生活里的每個主體都應該負有“責任”，一切制度機制也都根據責任的基本要求構建起來，通過責任觀念的引導傾向、責任結構的保障實施、責任行動的驅動籌劃，提升全過程民主的質量，“實現責任體系與全過程民主的深度融合，從而充分發揮人民民主的優越性”[5]16。

從理論邏輯看，一是社會主義民主需要完整的參與實踐。這意味著參與的過程應盡可能切實落地，參與的主體應盡可能廣泛，而且人民應盡可能參與到政治生活的各個方面，得到真實的體驗感。二是人民民主要解決人民亟待解決的問題，重在滿足人民群眾的實際需求和合法利益。三是民主政治的發展要趨向制度化、法律化。全過程人民民主是我國民主制度逐步走向成熟、定型的必然產物，全過程人民民主只有放置于制度化的軌道上發展，才能發揮出更大的作用和效能。四是取決于我黨的歷史使命、革命品格和黨群關系。社會革命是黨的歷史使命，在不同時期表現出不同的任務要求；自我革命是黨的鮮明品格，馬克思主義又是自我革命的內生動力，因此才使黨能永葆先進性與純潔性；“同心圓”是黨群關系的社會結構，意味著黨與群眾始終保持初心一致，與群眾魚水交融。五是要應對個體化社會的趨勢與挑戰，中國社會個體化展現出“前現代、現代、后現代”[6]并存的復雜狀況，應以規范的程序加以治理，讓社會更為和諧穩定。

從實踐邏輯看，以人民的需求為邏輯基點（其中既包括物質需求，又包括精神需求），黨和政府要敏銳捕捉民眾的動態需求，建構回應式民主形態；以人民的參與為關鍵內容，黨和政府要激發公眾的參與熱情，有效落實和發展參與機制，以公開透明參與為動力，建構參與式民主形態；以理性協商為指導，黨和政府要包容分歧，整合多方意見，求同存異，達成最大共識，以人民政協作為協商民主的龍頭，推進建構協商式民主形態；以人民的監督為反饋方式，黨和政府要接受人民監督，敢于匡錯，形成黨紀與國法相統一的監督體系，把權力關進籠子里，構建監督式民主。將四大民主運作形態有機統一于全過程人民民主的始終，形成多層次、寬領域、全過程的民主實踐樣態。

三、踐行全過程人民民主的路徑和條件

第一，要從制度層面、程序層面與技術層面保證全過程民主的高效運作。從制度上看，要推進制度的體系化，加強根本制度、基本制度和重要制度建設，重視對全過程民主的中觀和微觀制度的建設；從程序上看，用更加穩定、成熟的制度保障全過程人民民主的參與實踐，使人民在每個環節都能做到有序參與、落實到位，實現全過程人民民主的閉環；從技術上看，要為民主參與的程序提供全面、具體、有效的技術操作規范，以技術支撐確保民主成效。推進人民民主建設必須借助于信息技術手段，通過技術支撐，使民主的形式更加新穎多樣，民主的內容更加豐富多彩，民主的實施效應更具針對性。隨著信息技術的發展，特別是互聯網帶來的人們交往手段的變化，人民民主的社會實踐深入到每個公民的日常生活中。依托互聯網給民主政治建設賦能，具體表現為：通過數字智慧平臺系統端、手機端、電腦端的數據鏈路等技術手段，打造民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督的一體化通道。具體來說，各級政府部門可以建立政府門戶網站、微信公眾號、議事二維碼等，讓人民群眾廣泛參與政府的決策和對政府的監督。還有諸如政協、社會團體等也可以借助于網絡信息技術，掌握民情民意的實時動態，加強同人民群眾的聯系，為維護人民群眾的合法權益而努力。如淮安市政協開展“碼”上議，推進了協商民主的深入，依托市“智慧政協”系統，為基層建立網上協商議事室。群眾可掃描不同“議事廳”的專用二維碼，開展“碼”上協商。通過“碼”上議工程，基層居（村）民成為議事“主角”，通過留言形式反饋身邊切實存在的各類問題，形成以人民為主導的協商氛圍。“碼”上議打破傳統的時空限制，將各時各地的參會人員匯集在一個平臺中，線上線下相結合，在熱烈的交流與探討中達成共識。同時，“碼”上議帶動群眾與政協委員的相互交融，使得不同主體之間的聲音得到充分表達，差異因素降到最小，體現了基層中協商民主的真諦，被人民親切稱作“不落幕的協商議事平臺”[7]。

第二，要堅持以黨的領導推進全過程人民民主。要增強黨的政治功能、提升黨的組織力，優化平臺機制，以確保人民民主的正確方向、民主參與的規范秩序、社會治理的熱情活力。凡是涉及群眾利益的事務，黨委與政府均會事先通過媒體會議、電話、信訪、網絡平臺等廣泛收取群眾意見。同時，各項決策制度的進行都是公開透明的，充分保障人民的知情權、參與權。如微信上的“國務院客戶端”小程序，不僅給人們提供了發聲的平臺，還是政務政策的公開平臺，更是集各類便民服務于一體的平臺。把黨的群眾路線貫穿始終，能夠確保黨和國家在治國理政的各個環節聽到人民的呼聲，實現人民利益最大化。人民通過黨的領導凝聚為一個整體，民情民意的匯集使得人民民主的價值體系、組織體系和制度體系得以建構和完善。以黨內民主逐步引領和推進全過程人民民主，為全過程人民民主提供了行動指南，能夠高效能地發展社會主義民主政治。另外，在黨的領導下，人民代表大會制度在守正與創新中發展，迸發出新時代的活力；基層立法聯系點制度的成功實踐彰顯了高校治理效能，結出了豐碩的成果；多層制度化的協商民主也是民主的重要實現形式，是將民主需求與民主回應有機聯結的重要機制。

第三，堅持民主與法治的有機結合。首先，從觀念上就應該遵循“頂層設計與尊重人民首創相結合”[8]27，以人民為中心，激發人民創造。其次，要保障法定民主制度的實施與完整。對于既有的制度和法律的明文規定，要堅定不移地貫徹執行，踐行全面依法治國方略；同時，民主環節的實施要有始有終，形成鏈路完整的閉環。再次，要保障人民的民主參與權利實際落地。必須始終關注人民的存在，確保人民作為民主的主體，在“民主政治實踐的所有環節和每一個節點始終‘在場’”[9]。最后，完善全過程人民民主制度并適時使之上升為法律。如“加強全過程人民民主的組織保障立法、職權保障立法、程序保障立法”[8]29-30，使得該制度的發展更加成熟。

第四，推進全過程人民民主要堅持“兩手抓”。“兩手都要抓”意味著兼顧經濟建設（物質文明）與政治建設（政治文明）。從馬克思主義的國家理論來看，經濟基礎決定上層建筑，政治建設是上層建筑中的核心部分，能對經濟基礎起著重要的反作用。當前，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。人民對更加完善和充分的民主的需求成為新時代的迫切需求，這也受現有的經濟發展水平所影響。只有發展高質量的經濟，才能提高和改善人民的生活水平，不斷增強人民群眾對社會主義的信仰感、歸屬感；也只有團結人民群眾參與到民主政治的實踐中來，集思廣益、獻言獻策，才能促進經濟發展。二者是緊密聯系的統一體，必須抓實、抓牢。因此，要集中力量辦大事，解決國家發展中的經濟社會問題，推進共同富裕目標的實現。在促進總體發展的同時也應注重人均收入，提高和保障人民的就業和生活水平，完善公共服務建設，從而提高人民的民主素質，為民主實踐提供動力。

第五，要真正在人民民主實踐的五個環節中貫徹以人民為中心思想。人民群眾要敢于提出自己的意見和建議，認識到作為國家主人的地位和歷史責任，在全過程的民主政治活動中充分感受到獲得感。習近平總書記強調，要堅持以人民為中心。全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民，必須堅持為了人民、依靠人民。要把體現人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到全面依法治國各領域全過程。[10]只有不忘初心、牢記以人民為中心的宗旨，在工作中堅持貫徹這一理念，才能讓人民群眾具體感受到中國的人民民主是真實和全面的民主，是真正為老百姓謀福祉的民主，這樣人民群眾才能真正擁護，并通過自身豐富的實踐活動不斷發展人民民主，使其引領現代人類政治文明的發展。

四、全過程人民民主的重要價值

全過程人民民主沒有先例，不是照搬既有的模式，而是我黨艱苦奮斗的歷史經驗的總結，是偉大的政治創造，其主要價值體現在以下幾個方面。

第一，對馬克思恩格斯關于民主的理論進行了豐富與擴展，是對馬克思主義民主理論的繼承式發展，代表了馬克思主義中國化的最新成果。馬克思主義強調的是要推翻資產階級的統治，建立無產階級的人民政權，實現人的自由解放。馬克思主義理論成為中國共產黨的指導思想，并與我國的民主實踐相結合，促進了全過程人民民主的理念萌芽和發展。我國通過長期的努力實現了人民在經濟、政治、文化等各方面的民主權利，實現的是形式和內容真正統一的真實民主，使人民的獲得感、幸福感和安全感日益增強。

第二，深化了對人類政治文明發展規律的認識，是重大的理論創新成果，克服了當今世界民主發展的固有矛盾，為新時代發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明指明了前進方向，提供了根本遵循。

第三，彰顯了中國獨特的民主優勢。全過程人民民主來源于科學理論與具體國情的有機結合，凝聚了中國共產黨和中國人民的智慧，有著完整的制度體系，保障國家一切權力屬于人民并充分實現民主權利，有力支撐民主實踐，有效維護與發展人民的根本利益，真正解決中國問題。與戴著虛偽政治面具的西式民主相比，全過程人民民主從人民性的內在本質、多樣化的實踐形式、實質與程序相結合的價值重心三方面均超越了西方民主的局限性。

第四，在國際關系上彰顯共同價值追求。我國的人民民主不僅體現在國內，在處理與別國關系中也充分地展現出來，體現為國際關系的民主化，充分尊重、平等對待每個主權國家，倡導新型國際關系。這與我國的外交政策一脈相承，同時也與構建人類命運共同體的理念不謀而合。

五、研究評價及啟示

十九大以來，國內學術界對全過程人民民主進行了較為充分的研究，取得了一大批高質量的成果，對一些問題的分析也頗為深刻。國內學術界對全過程人民民主的研究無論從研究論著的數量，還是從質量上都有了很大的提升。從研究的成果看，直接論述全過程民主的文章有數百篇，不僅有刊登于《人民日報》等主要中央媒體的，也有發表在《馬克思主義研究》等權威期刊的，還有一些在重要出版社出版的著作，這些論著為進一步深化研究全過程人民民主提供了重要的研究基礎和材料。從研究的主題看，國內對全過程人民民主的研究已經從純粹的政治性宣傳轉變到對其內在邏輯、主要內容、特點和實踐操作層面。這些理論成果深化了我們對全過程人民民主及其對于中國特色社會主義政治文明和社會主義現代化國家建設重要性的認識。從研究機構和人員看，以往對全過程人民民主研究更多的是各級人大及其相關部門的負責人、高校政治學和法學領域的專家，而現在逐漸擴展到馬克思主義理論學科、社會學、哲學等學科的研究，研究人員的規模和層次有了極大提升，對人民民主的研究已經成為一門顯學。

雖然學術界對全過程人民民主的研究已經取得了較為豐碩的成果，但是仍然存在一些不足和需要完善的地方，主要表現在以下幾個方面：

第一，要繼續推進交叉學科的研究。目前的研究還是偏重于傳統的法律和政治學科的研究，雖然也重視從馬克思主義理論角度梳理人民民主發展的歷史脈絡，但是不同學科的相互結合還不夠。應該說，對于全過程人民民主的研究不能局限于某一學科和領域，因為全過程人民民主不僅體現在政治領域，而且體現在國家“五位一體”總體戰略布局和國家經濟社會事務的所有領域中，涉及政治、經濟、文化、社會、生態、教育、醫療等各個領域，需要結合經濟學、社會學、管理學等學科進行研究，凸顯人民民主對于中國乃至世界政治文明發展的意義，也可豐富其內涵，發展其基本內容，拓展其研究空間。

第二，要立足于中國政治文明發展的實際，做到理論與實踐有機結合。目前的研究偏重于理論闡釋，而對現實生動的民主實踐的研究卻顯得不足，這就直接制約了對全過程人民民主發展現狀的總體認識，不利于我們有針對性地解決人民民主發展中的“攔路虎”問題。因此，一方面我們要加強對人民民主在國家治理中獨特地位的理論分析，另一方面要深入現實的人民日常生活中進行實際調研，獲得第一手研究資料，關注全過程人民民主在圍繞人民群眾的切身事務方面的影響，從而捍衛人民群眾的權益，最大限度地滿足人民群眾對美好生活的需求，最大程度地提高人民群眾的參與感、幸福感。

第三，要進一步梳理古今中外關于人民民主和政治文明建設的典籍和文本，為推進人民民主建設提供必備的理論資源。眾所周知，從先秦到晚清，中國形成了大量關于政治體制和國家治理方面的典籍，這些典籍中也有大量關于“民本”的思想，這對中國的人民民主建設具有重要的啟發作用。對于現代政治文明的發展來說，西方發達資本主義國家關于民主、法治的思想也是值得借鑒的。

第四，要加強同國外學者和研究機構的交流與合作。中國的人民民主和政治文明建設不應該是封閉的，特別是在當前推進構建人類命運共同體的偉大事業中，更加需要同國外的優秀學者和研究機構加強合作。一方面，了解國外關于現代政治文明發展的最新成果，為我所用；另一方面，可以宣傳中國全過程人民民主的理論與實踐，為世界政治文明的發展提供中國智慧和中國方案，彰顯中國的制度優勢和政治文明優勢。

總之，全過程人民民主是黨領導中國人民進行治國理政的重要基礎，是中國共產黨對馬克思主義民主政治建設乃至世界政治文明發展交出的時代答卷，為社會主義現代化進程做出了巨大貢獻。要想真正地完成中華民族偉大復興的歷史任務，建設社會主義現代化強國，就必須依靠全過程人民民主的發展。因此，繼續從理論和實踐雙重層面對全過程人民民主進行研究具有重大的意義。