貫徹實(shí)施“一法兩條例”執(zhí)法調(diào)查與思考

王 東，魏 敏

（1.玉溪市人大常委會(huì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作委員會(huì)，云南玉溪 653100；2.玉溪市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理站，云南玉溪 653100）

一、實(shí)施“一法兩條例”取得明顯成效

2016年以來(lái)，玉溪市認(rèn)真貫徹實(shí)施《中華人民共和國(guó)種子法》《云南省農(nóng)作物種子條例》《云南省林木種子條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“一法兩條例”）著力推進(jìn)種子體制改革，依法加強(qiáng)種質(zhì)資源保護(hù)、種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和質(zhì)量監(jiān)督管理等工作，對(duì)推動(dòng)玉溪市現(xiàn)代種業(yè)和高原特色農(nóng)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，提供了有力保障。

（一）著力推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革

按照中央和省（區(qū)、市）改革要求，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革方面，州（市）級(jí)不再設(shè)置農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，州（市）級(jí)主要負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)、重大案件查處和跨區(qū)域執(zhí)法的組織協(xié)調(diào)工作，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法職能主要由縣（市、區(qū)）承擔(dān)。玉溪市各縣（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)農(nóng)村局在農(nóng)機(jī)監(jiān)理站機(jī)構(gòu)上成立農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法大隊(duì)。林業(yè)綜合行政執(zhí)法改革方面，州（市）、縣（市、區(qū)）兩級(jí)森林公安局已轉(zhuǎn)隸屬于州（市）、縣（市、區(qū)）公安局后，正在研究成立綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，建立執(zhí)法隊(duì)伍。

（二）初步建立特色種質(zhì)資源保護(hù)庫(kù)（區(qū)）

完成了第三次全國(guó)農(nóng)作物種質(zhì)資源調(diào)查與征集任務(wù)，篩選出地方及野生名特優(yōu)樣品共計(jì)712個(gè)，向省農(nóng)科院提交種質(zhì)資源355份。相繼建成了國(guó)家級(jí)煙草種質(zhì)資源庫(kù)、元江普通野生稻國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)、云南省農(nóng)作物種質(zhì)資源玉溪分庫(kù)；創(chuàng)建了玉白頂林場(chǎng)云南松、旱冬瓜省級(jí)林木種質(zhì)資源庫(kù)、元江縣林木種苗站乳油木省級(jí)林木種質(zhì)資源庫(kù)，打造了貓哆哩莊園國(guó)家級(jí)酸角種質(zhì)資源圃，正積極籌建玉溪市柑橘種質(zhì)資源圃，共保護(hù)煙草種質(zhì)資源3076份、農(nóng)作物種質(zhì)資源2980多份、林木種質(zhì)資源500多份。

（三）培育骨干種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)龍頭企業(yè)

圍繞玉溪煙草、蔬菜、花卉、經(jīng)果等特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，扶優(yōu)扶強(qiáng)了玉溪中煙種子、玉溪迪瑞特花卉、云南正大種子、通海王記彩云種業(yè)等一批龍頭企業(yè)，為加快發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)樹(shù)立了標(biāo)桿，發(fā)揮了示范引領(lǐng)作用。煙草種子實(shí)現(xiàn)了“育繁推”一體化，雜交水稻、雜交玉米、油菜等主要農(nóng)作物種子和蔬菜、花卉、經(jīng)果等非主要農(nóng)作物種子，形成了以引進(jìn)示范和市場(chǎng)銷(xiāo)售為主導(dǎo)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)格局。例如，玉溪中煙種子公司“服務(wù)全國(guó)煙葉生產(chǎn)和卷煙工作”做到“全國(guó)第一、世界一流”，供應(yīng)了全國(guó)煙草種植85%以上的種子；玉溪迪瑞特花卉公司是全國(guó)花卉領(lǐng)軍企業(yè)，依托海外研發(fā)，推出的玫瑰新品種占整個(gè)云南玫瑰新品種市場(chǎng)60%以上份額，盆栽玫瑰占據(jù)了全國(guó)盆栽玫瑰市場(chǎng)近80%的品種份額；云南正大種子集“育繁銷(xiāo)”為一體，擁有10多個(gè)正大系列雜交玉米國(guó)內(nèi)知名新品種，常年在玉溪易門(mén)、峨山和省內(nèi)制種1773 hm2，品種推廣到全國(guó)10多個(gè)省（區(qū)、市）。

（四）新品種選育、審定和示范推廣成效明顯

1.云南煙草研究院先后培育出紅花大金元、云煙87、云煙97、云煙116等一大批優(yōu)良烤煙品種，在2020年全國(guó)10大主栽烤煙品種中，云南選育的品種占到7個(gè)，為“亞洲第一、世界一流”的中式卷煙工業(yè)發(fā)展做出重大貢獻(xiàn)。

2.利用元江野生稻種質(zhì)資源，通過(guò)雜交相繼選育出的云資粳41號(hào)、云資粳42號(hào)獲云南省新品種審定，云資粳44號(hào)、云資粳48號(hào)獲得國(guó)家植物新品種保護(hù)權(quán)。

3.玉溪市農(nóng)科院先后選育出花卉、油菜、水稻、小米、豆類(lèi)等29份新品種。

4.全市林木共選育審定核桃、板栗、竹子等15個(gè)優(yōu)良種，通過(guò)新品種選育審定，形成了一批支撐玉溪高原特色農(nóng)業(yè)發(fā)展的自主名特優(yōu)良種資源。

5.為加快引進(jìn)和試驗(yàn)示范新品種，全市共引進(jìn)蔬菜新品種129個(gè)、水果新品種122個(gè)、甜糯鮮食玉米新品種59個(gè)、累計(jì)示范推廣面積達(dá)8萬(wàn)hm2。

6.培育出櫻花、樹(shù)狀月季、樹(shù)狀玫瑰新品種8個(gè)，推廣種植核桃、杧果、華山松、乳油木良種300多萬(wàn)株。

玉溪特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基本實(shí)現(xiàn)了良種化和良種良法，有力促進(jìn)了高原特色農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。

（五）執(zhí)法監(jiān)督能力水平不斷提升

1.嚴(yán)格執(zhí)行種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行政許可證制度，農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)嚴(yán)把網(wǎng)上備案關(guān)，種子經(jīng)營(yíng)企業(yè)、門(mén)店備案率達(dá)93.8%，100%的企業(yè)、98%以上的門(mén)店做到依法規(guī)范經(jīng)營(yíng)；林木種子嚴(yán)格執(zhí)行林木種苗生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證和林木種苗標(biāo)簽制度，做到“種子管?chē)?yán)、苗木放開(kāi)”，并建立較完整的苗木質(zhì)量檔案。

2.按照“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”機(jī)制，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)每年例行開(kāi)展春秋兩季農(nóng)作物種子質(zhì)量監(jiān)督抽查檢驗(yàn)、種子市場(chǎng)專(zhuān)項(xiàng)檢查和專(zhuān)項(xiàng)治理工作，確保種子質(zhì)量合格率達(dá)到99%以上；林草部門(mén)嚴(yán)格苗木質(zhì)量檢查和通報(bào)制度，實(shí)施造林“三證一簽”制度，對(duì)轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)的苗木質(zhì)量進(jìn)行全部檢驗(yàn)，檢測(cè)苗木合格率均在90%以上。

3.違法侵權(quán)案件查處力度不斷加大。2016年以來(lái)，玉溪市及各縣（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)和林草部門(mén)不斷加大執(zhí)法力度，共查辦各類(lèi)種子執(zhí)法案件62起，積極推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接，嚴(yán)厲打擊未審先推、假冒偽劣、冒牌套牌等違法經(jīng)營(yíng)行為，規(guī)范市場(chǎng)秩序，切實(shí)維護(hù)種子生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者和使用者合法權(quán)益。

二、存在的主要問(wèn)題

玉溪市各級(jí)政府和農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草等部門(mén)通過(guò)認(rèn)真貫徹落實(shí)“一法兩條例”，確保了種子質(zhì)量安全，促進(jìn)了種子產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，推動(dòng)了玉溪高原特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效和農(nóng)民增收，但也還存在著一些突出的困難和問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）綜合行政執(zhí)法改革不到位

各縣（市、區(qū)）農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革“機(jī)構(gòu)編制”方案至今未出臺(tái)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)性質(zhì)、執(zhí)法人員身份等不明確。目前執(zhí)法人員劃轉(zhuǎn)涉及事業(yè)人員職稱(chēng)評(píng)定、工資待遇和執(zhí)法資格確定等特殊問(wèn)題，劃轉(zhuǎn)比較困難，到位率只有20%，執(zhí)法人員、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)和必要技術(shù)裝備嚴(yán)重不足。市、縣（市、區(qū)）兩級(jí)森林公安轉(zhuǎn)錄公安局系統(tǒng)后，玉溪市各縣（市、區(qū)）林草部門(mén)沒(méi)有了相對(duì)集中的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，林木種子行政執(zhí)法有職能無(wú)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、無(wú)人員編制。

（二）種質(zhì)資源保護(hù)開(kāi)發(fā)利用不夠

種質(zhì)資源保護(hù)庫(kù)（區(qū)）缺乏管護(hù)資金，“重建輕管”突出，保護(hù)利用設(shè)施設(shè)備落后。種質(zhì)資源庫(kù)種源收集不全、容量不大、覆蓋面不廣。優(yōu)質(zhì)種質(zhì)資源引進(jìn)和優(yōu)異基因資源的精準(zhǔn)鑒定困難，新品種選育開(kāi)發(fā)力度不夠，名特優(yōu)品種少，難以適應(yīng)玉溪現(xiàn)代種業(yè)和高原特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的需要。

（三）新品種引進(jìn)、選育和示范推廣缺乏活力

種子產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏規(guī)劃和政策扶持，良種繁育推廣示范基地建設(shè)滯后。部分縣（市、區(qū)）農(nóng)機(jī)推廣機(jī)構(gòu)、種子站在機(jī)構(gòu)改革中被撤并，缺乏項(xiàng)目資金支持，職能弱化、隊(duì)伍老化、技能退化。新品種引進(jìn)、選育和示范推廣與市場(chǎng)脫節(jié)，科研院所、高等院校、行政機(jī)關(guān)事業(yè)單位成果往往僅限于拿獎(jiǎng)勵(lì)、拿專(zhuān)利，育種產(chǎn)權(quán)歸屬、成果轉(zhuǎn)化和利益分配機(jī)制不健全、缺乏成果直接轉(zhuǎn)化激勵(lì)機(jī)制。科技人員與企業(yè)、新型經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)戶(hù)的利益聯(lián)結(jié)不緊密，出成果與產(chǎn)業(yè)化“兩張皮”，從事良種引進(jìn)、選育和示范推廣的積極性、主動(dòng)性不高。

（四）種業(yè)發(fā)展科技創(chuàng)新能力薄弱

種業(yè)發(fā)展缺乏規(guī)劃引領(lǐng)和財(cái)政投入，只有煙草、花卉、雜交玉米等有少數(shù)企業(yè)建立了“產(chǎn)學(xué)研用”種業(yè)科技創(chuàng)新體系，整體“小散弱”突出，缺乏自主創(chuàng)新能力。特別是蔬菜、柑橘新品種研發(fā)創(chuàng)新能力落后，與打造全省“一縣一業(yè)”示范縣和建設(shè)全國(guó)陸地蔬菜種植出口示范基地，把柑橘打造成為繼烤煙之后的又一個(gè)重要支柱產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展需要不相適應(yīng)。

（五）種子執(zhí)法和市場(chǎng)監(jiān)管能力有待加強(qiáng)

由于農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革和林草部門(mén)執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革還不到位，綜合行政執(zhí)法、種子專(zhuān)業(yè)執(zhí)法和行業(yè)監(jiān)管職責(zé)業(yè)務(wù)交叉，執(zhí)法人員嚴(yán)重不足，事業(yè)人員兼職執(zhí)法、無(wú)證執(zhí)法問(wèn)題突出。執(zhí)法隊(duì)伍能力素質(zhì)參差不齊、經(jīng)費(fèi)匱乏、檢測(cè)設(shè)備缺乏，還不具備種子真實(shí)性檢測(cè)的資質(zhì)和能力，對(duì)無(wú)證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)種子、冒牌套牌、品種侵權(quán)等違法行為難以及時(shí)進(jìn)行查處和刑事追究。

三、貫徹執(zhí)行建議

為深入貫徹落實(shí)“一法兩條例”和2021年中央1號(hào)文件精神，著力深化種業(yè)體制改革，加快推進(jìn)玉溪現(xiàn)代種業(yè)產(chǎn)業(yè)化和高原特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，提出以下建議。

（一）高度重視現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展

玉溪市及各縣（市、區(qū)）政府要抓牢抓實(shí)加快現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展這個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的“芯片”，不斷深化種業(yè)體制和綜合行政執(zhí)法改革，制定種子產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，建立長(zhǎng)效財(cái)政投入機(jī)制，加快市場(chǎng)化、商業(yè)化良種繁育體系建設(shè)。要著力推進(jìn)種質(zhì)資源保護(hù)開(kāi)發(fā)、新品種選育、優(yōu)良品種示范推廣和種業(yè)“育繁推”一體化發(fā)展，掌握農(nóng)業(yè)科技競(jìng)爭(zhēng)的制高點(diǎn)，推動(dòng)玉溪高原特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)貫通產(chǎn)業(yè)鏈，打造供應(yīng)鏈，邁向高端價(jià)值鏈，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量跨越發(fā)展。

（二）全面深化綜合行政執(zhí)法改革

各縣（市、區(qū)）政府要盡快完成縣級(jí)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)編制方案，盡快組建林草行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行政執(zhí)法隊(duì)伍，核定執(zhí)法人員編制、明確身份、保障待遇、加快人員劃轉(zhuǎn)，切實(shí)把執(zhí)法經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算。全面理清理順綜合行政執(zhí)法、專(zhuān)業(yè)執(zhí)法和行業(yè)監(jiān)督職能權(quán)責(zé)，嚴(yán)格落實(shí)行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”，將行政執(zhí)法和行業(yè)監(jiān)管納入清單管理，完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，切實(shí)提高種子執(zhí)法與監(jiān)管工作的協(xié)同性和整體效能。

（三）加大種質(zhì)資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)力度

結(jié)合第三次全國(guó)農(nóng)作物種質(zhì)資源調(diào)查和征集，增加野生藥材、花卉、食用菌等特色種質(zhì)資源調(diào)查和收集，全面做好玉溪市種質(zhì)資源系統(tǒng)調(diào)查與搶救性收集、鑒定評(píng)價(jià)和整理入庫(kù)等工作。把種質(zhì)資源保護(hù)庫(kù)（區(qū)）的建設(shè)管理作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性、長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性工作來(lái)抓，梯次做好種質(zhì)資源保護(hù)，縣級(jí)、市級(jí)要依托高等院校、科研院所、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)莊園、龍頭企業(yè)等平臺(tái)建設(shè)種質(zhì)資源圃（區(qū)、地），積極爭(zhēng)取申報(bào)省級(jí)、國(guó)家級(jí)種質(zhì)資源保護(hù)庫(kù)（區(qū)、地）建設(shè)，創(chuàng)新擴(kuò)容提質(zhì)，全面加強(qiáng)管理保護(hù)。對(duì)已經(jīng)建立的省級(jí)、國(guó)家級(jí)種質(zhì)資源保護(hù)庫(kù)（區(qū)），要注重加強(qiáng)與科研院所、高等院校和行業(yè)龍頭企業(yè)的“產(chǎn)學(xué)研用”聯(lián)合與合作，加大項(xiàng)目資金投入和科研人才培育，著力提升玉溪種質(zhì)資源保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)化、專(zhuān)業(yè)化和科學(xué)化水平。

（四）著力提升現(xiàn)代種業(yè)研發(fā)創(chuàng)新能力

1.緊緊圍繞玉溪煙草、蔬菜、花卉、水果、藥材、食用菌等特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，借鑒中煙種子、云南正大種子、玉溪迪瑞特花卉等“育繁推”一體化經(jīng)驗(yàn)和模式，進(jìn)一步加強(qiáng)市農(nóng)科院（柑橘研究院）基礎(chǔ)性、公益性育種財(cái)政投入支持力度，大力引進(jìn)和培育行業(yè)領(lǐng)軍龍頭企業(yè)與玉溪市種質(zhì)資源保護(hù)庫(kù)（區(qū)）建立新品種選育“產(chǎn)學(xué)研”科技創(chuàng)新體系，創(chuàng)建優(yōu)良品種“育繁推”一體化示范基地。

2.堅(jiān)持以“產(chǎn)學(xué)研”相結(jié)合、“育繁推”一體化為主導(dǎo)，優(yōu)先選擇一批科技型、實(shí)力強(qiáng)、成長(zhǎng)性好的種子企業(yè)，通過(guò)建立產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新聯(lián)盟，以及引進(jìn)戰(zhàn)略性合作伙伴嫁接重組等方式，支持引進(jìn)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)育種技術(shù)、裝備和高端人才，建立種子工程（技術(shù)）研究中心、企業(yè)技術(shù)中心等技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)，不斷提升“穩(wěn)定主栽品種、篩選后備品種、挖掘戰(zhàn)略品種”梯次研發(fā)創(chuàng)新能力，扶優(yōu)扶強(qiáng)、做大做強(qiáng)一大批玉溪種業(yè)骨干龍頭企業(yè)。

3.圍繞引進(jìn)和做強(qiáng)做大種子龍頭企業(yè)，科學(xué)規(guī)劃種業(yè)生產(chǎn)基地區(qū)域布局，積極爭(zhēng)取配套高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、冷鏈物流建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品加工等項(xiàng)目資金支持，積極推行“公司+專(zhuān)業(yè)合作社+基地”的方式，建設(shè)一批規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、設(shè)施化的特色優(yōu)勢(shì)種業(yè)基地。

（五）探索建立以知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向的激勵(lì)機(jī)制和政策措施

1.著力深化種業(yè)體制改革，將財(cái)政資金支持形成的種業(yè)科技成果使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)，全部下放給符合條件的項(xiàng)目承擔(dān)單位。公益性的科研院所、高等院校和行政機(jī)關(guān)事業(yè)單位利用財(cái)政資金發(fā)明的育種材料、新品種和技術(shù)成果，可以申請(qǐng)品種權(quán)、專(zhuān)利等知識(shí)產(chǎn)權(quán)，可以作價(jià)到企業(yè)投資入股，也可以上市公開(kāi)交易。

2.建立種業(yè)科技成果、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、新品種權(quán)歸屬和利益分享機(jī)制，提高骨干團(tuán)隊(duì)、主要發(fā)明人受益比例。在公益性的科研院所、高等院校和機(jī)關(guān)事業(yè)單位中，允許將職務(wù)發(fā)明成果轉(zhuǎn)讓收益在重要貢獻(xiàn)人員、所屬單位之間進(jìn)行合理分配。

3.優(yōu)先推進(jìn)科技人才向鄉(xiāng)村振興主戰(zhàn)場(chǎng)聚集，在切實(shí)保留原單位工資福利、崗位、編制、社會(huì)保障等權(quán)益和優(yōu)先晉升職務(wù)職稱(chēng)的前提下，建立高等院校、科研院所和行政機(jī)關(guān)事業(yè)單位專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員到企業(yè)、新型經(jīng)營(yíng)主體和鄉(xiāng)村基層掛職、兼職和離崗創(chuàng)業(yè)制度，建立向農(nóng)村選派科技特派員制度，允許通過(guò)“產(chǎn)學(xué)研用”成果轉(zhuǎn)化、技術(shù)入股、咨詢(xún)服務(wù)等方式進(jìn)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)收。

總之，為推動(dòng)玉溪市現(xiàn)代種業(yè)和高原特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，必須深入貫徹落實(shí)“一法兩條例”，高度重視種業(yè)發(fā)展，深化相關(guān)執(zhí)法改革，加大種質(zhì)資源保護(hù)力度，充分發(fā)揮種質(zhì)資源在種業(yè)研發(fā)中的作用。