守常 應變 迎新
——基于兩個規劃比較的檔案資源體系建設解讀

■ 王潔菲

“十四五”時期是推進檔案事業高質量發展，適應國家治理體系和治理能力現代化要求的關鍵時期。檔案資源是國家經濟和社會發展的戰略性信息資源，作為“十四五”時期檔案事業發展的綱領性文件，《“十四五”全國檔案事業發展規劃》從“檔案資源收集范圍”“檔案資源質量管控”“館藏檔案結構”“檔案資源數字轉型”等方面提出了“十四五”期間檔案資源體系建設的前進方向，同《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》中檔案資源體系建設的規定內容相比，既有常量又有變量，同時又提出新任務、新內涵、新走勢。檔案資源體系建設在“十四五”期間應用好變與不變的辯證法，把變與不變有機統一起來，認識與把握不變中有變，變中有不變。

一、常量:兩個規劃檔案資源體系建設的同調

（一）檔案資源收集范圍的全面收歸

“應歸盡歸，應收盡收”原則貫穿于我國檔案事業的發展過程中。《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規定》（2006年12月18日國家檔案局令第8 號發布）和《各級各類檔案館收集范圍的規定》（2011年11月21日國家檔案局令第9 號發布），分別要求各類檔案要“應歸盡歸”，又于2012年12月發布了10 號令（《企業文件材料歸檔范圍和檔案保管期限規定》），要求“應收盡收”。《舊規劃》與《新規劃》在此基礎上，都將檔案資源“應歸盡歸，應收盡收”作為發展目標之一，要求檔案的移交進館依法合規，加大檔案征集力度，而且從發展成效上來看，“十三五”期間全國檔案館藏較“十二五”末增長38.9%，館藏更加豐富、齊全、完整，為“十四五”時期的檔案資源體系建設發展打下了扎實的基礎。

“十三五”期間，“應歸盡歸，應收盡收”涉及到社會發展的各個領域。河北省為做好申辦2022年冬奧會檔案工作，“及時將省申奧辦籌備時期的檔案搜集齊全，做到應歸盡歸，”[1]為黨和國家、為奧林匹克運動留下豐厚的文化遺產和精神財富。寧夏回族自治區石嘴山市檔案館認真梳理涉改單位需移交的檔案名單，加強對各門類檔案的清點，確保檔案應收盡收、應歸盡歸、應交盡交、應接盡接。在十三五規劃的收官之年，發生的新冠肺炎疫情，各級檔案館在做好疫情防控的同時，進一步增強大局意識、服務意識，主動參與疫情防控指揮部的檔案收集工作，明確文件材料收集歸檔范圍及要求，對各防疫工作組產生的文書檔案、聲像檔案、實物檔案進行全程收集，努力做到應收盡收、應歸盡歸。

（二）檔案資源管控生態的體制健全

檔案記載著黨和國家各項工作和人民群眾各方面的情況，承載著資政、存史、育人的作用，是促進我國各項事業科學發展、維護黨和國家及人民群眾根本利益的重要依據。《舊規劃》與《新規劃》都是在當前黨中央思想的全力統籌下，貫徹黨中央的重要會議精神與重要政策的基礎上制定出來的。

《舊規劃》在黨中央思想的指導下，指出必須堅持把牢方向、著眼大局。堅持正確的政治方向，把高度的政治自覺和強烈的政治責任貫徹到檔案工作始終，緊緊圍繞黨和國家工作大局推進檔案事業發展。《新規劃》在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，明確指出要“堅持黨的領導。牢記檔案工作的政治屬性，提高政治站位，增強政治自覺，把黨的領導貫穿檔案工作全過程、各方面，確保檔案工作正確方向。”因此在檔案保管、開發、利用、宣傳上應把政治標準放在首位，從政治上考量，強化政治把關，注重政治效果，在服務黨和國家中心工作中盡到政治責任。“十三五”期間我國檔案事業管理體制發生了變革，但“統一領導，分級管理”的原則永恒不變，無論是改革前的局館合一，還是當下的局館分設，各級各類檔案館始終以為黨管檔、為國守史、為民服務為己任。

此外，兩個規劃都強調與廣大人民群眾切身利益相關的民生檔案的重要性。《舊規劃》檔案資源“為民服務”的思想體現在“檔案資源更加齊全完整、豐富多元，覆蓋人民群眾的檔案資源體系更加完善”；《新規劃》體現檔案資源“為民服務”的思想為“堅持檔案工作為了人民，依靠人民，建設覆蓋人民群眾的檔案資源體系”。努力建立覆蓋人民群眾的檔案資源體系，其中就包括通過積極指導民生檔案的管理，“建立健全民生檔案管理的法規和制度，嚴格歸檔制度，調整檔案收集范圍，”[2]確保民生檔案的齊全完整。國家檔案局與有關部門配合，相繼發布了《村級檔案管理辦法》、《城市社區檔案管理辦法》、《婚姻登記檔案管理辦法》等與民生密切相關的部門規章和規范性文件。在這一系列法規規章的推動下，實踐過程中我國民生檔案的管理工作逐漸有了起色。例如，浙江全省有456 個農民專業合作社和農業產業化龍頭企業建立了檔案，為2000 多戶三峽移民、2 萬多戶灘坑移民建立了完整的檔案，普遍建立了集體林權制度改革檔案并及時接收進館。

（三）檔案資源建設方向的守史記憶

當前多元治理的社會格局，我國檔案資源體系逐漸改變傳統上的一元體制，而變得多元化；建設重點逐漸從高層、宏觀轉向基層、微觀。在整個社會中，除國家所有的檔案外，非國有檔案也在大量產生，“國有、非國有檔案資源并存，互為補充，共同構成我國檔案資源的整體。”[3]《舊規劃》和《新規劃》在我國檔案資源體系建設方面均強調了國有檔案資源和非國有檔案資源這兩個組成部分的管理問題。

一方面，對國有檔案資源的收管上，《舊規劃》強調對推動國家重大科學工程等檔案工作的監督指導。《新規劃》體現在“開展國有檔案資源普查，基本摸清國有檔案資源家底”“研究推動重要職能部門和國有企業檔案……的專業檔案依法有序及時進館”等。我國國有檔案資源是國家和民族一切社會活動的真實記載，是我國民主政治和經濟建設的有力見證，是其集體的記憶工具。

另一方面，對非國有檔案資源的收管上，《舊規劃》體現在“加強對非國有企業檔案工作的指導”“繼續推動村級建檔，探索‘村檔鄉管’模式”等。《新規劃》體現在“研究探索非國有檔案資源登記制度”“進一步規范村、社區建檔工作”“鼓勵社會和個人向國家檔案館捐贈檔案”等。在我國當前的檔案工作中，家庭檔案、社群檔案、民生檔案等新領域相繼出現，檔案工作在更深層次和更廣范圍內面向社會、源于社會、服務社會。

此外，檔案記憶工程的推進，對于記錄國家發展歷史軌跡以及廣大人民群眾的生活軌跡起著重要的推動作用。《舊規劃》與《新規劃》均有提到，《舊規劃》提出要開展口述歷史檔案、國家記憶等工作。《新規劃》強調“實施新時代新成就國家記憶工程”，并且特設專欄項目，歸納“記憶項目”“專題目錄和數據庫”“宣傳展示”三塊內容，鮮明具象。“十三五”時期，我國各級各類檔案館推出了具有研究和展示價值的記憶工程，許多地區檔案館還推出了與國家形勢有關的脫貧攻堅、抗疫等記憶工程項目，例如廣州市檔案館開展“口述歷史——抗‘疫’戰士”記憶工程，全面展現本市人民積極參與疫情防控的圖景。浙江湖州市檔案館在全面建成小康社會的決勝之年推出“三美”記憶工程，聯合開展“小康路上湖州美麗鄉村”紀實活動等。

二、變量：新規劃檔案資源體系建設的變數

（一）思想出新，把控質點

習近平新時代中國特色社會主義思想是“十三五”時期產生的新思想、新理論。及時制定和部署與新時代新思想相適應的戰略規劃和目標對于檔案事業發展至關重要。因此，《新規劃》“檔案資源體系建設”內容當中也極其強調“加強國家重大發展戰略等重點領域檔案收集工作”“著力全方位收集反映黨史、新中國史、改革開放史、社會主義發展史的檔案材料”。

在黨的十九屆五中全會上，習近平總書記指出：“經濟、社會、文化、生態等各領域都要體現高質量發展的要求。”檔案事業作為國家發展事業的重要組成部分，而檔案資源體系建設作為檔案事業的基礎性工程理應順應形勢、源于實踐，推進高質量發展。《新規劃》檔案資源體系建設聚焦高質量發展體現在單獨將“加強檔案資源質量管控”作為其主要任務之一。從提高歸檔文件質量到提升內容管理水平再到檔案專題數據庫建設、定期開展保管到期檔案鑒定處置工作，從前端控制到過程管理，都貫徹著質量管控的相關要求。

（二）技術出鞘，把握融點

當今社會“數字化創立了數字疆域，網絡化使得數字疆域快速擴張，智能化為數字與實體世界融合提供指揮棒。”[4]“十三五”期間大數據、區塊鏈、云計算、5G 移動開發等新興技術相繼廣泛應用于檔案工作，信息化浪潮對檔案資源體系建設帶來了深刻的影響，“數據化”接力“數字化”，迫切需要構建新型檔案資源體系，以適應其演變過程。“十三五”期間，國家檔案局也相繼發布了《錄音錄像檔案數字化規范》（DA/T 62-2017）、《錄音錄像類電子檔案元數據方案》（DA/T 63-2017）、《政府網站網頁歸檔指南》（DA/T 80—2019）、《紙質檔案數字復制件光學字符識別（OCR）工作規范》（DA/T 77-2019）、《電子檔案存儲用可錄類藍光光盤（BD-R）技術要求和應用規范》（DA/T 74—2019）等標準規范，以適應新技術環境下的檔案形態的變化。

《新規劃》單獨將“加快檔案資源數字轉型”作為檔案資源體系建設的重要任務之一，并且明確“逐步建立以檔案數字資源為主導的檔案資源體系”，重視文字識別和語音識別等數字化成果技術，在對傳統載體檔案數字轉化率的規定上也相較《舊規劃》有了更高的要求。

（三）大事涌現，健全機制

“十三五”期間，我國發生了許多重大活動和突發事件，這些重大活動和突發事件檔案是我國檔案資源不可或缺的組成部分，記載著我國改革開放和現代化建設的眾多成績。2020年6月修訂的《中華人民共和國檔案法》明確要求“國家檔案主管部門應當建立健全突發事件應對活動相關檔案收集、整理、保護、利用工作機制”，使建立健全突發事件檔案的管理工作機制成為一項法定要求。

《新規劃》當中非常突出重大活動和突發事件檔案的管理工作，重視重大活動、突發事件應對活動檔案工作機制的健全，重大歷史事件、重大活動、突發事件應對活動等檔案專題數據庫建設等，并且特設專欄，實施新時代新成就國家記憶工程，要求開展記憶項目，建設專題目錄和數據庫，并進行宣傳展示。

三、新量：新時期檔案資源體系建設的新潮

為了實現“到2035年，檔案資源建設質量進入世界前列”的戰略目標，“十四五規劃”關于檔案資源體系建設提出了新要求，要求其“政治站位”站出新高度，講好中國故事、“質量管控”管出新思路，協同多元力量、“記憶工程”構出新篇章，立足實踐實情，推進“十四五”時期檔案資源體系現代化，為2035 愿景規劃的實現提供基礎。

（一）“政治站位”站出新高度，講好中國故事

在政治方向上，在中國共產黨建黨百年之際，習近平總書記作出重要批示：“加強黨對檔案工作的領導。”檔案資源體系建設過程中要提高政治站位，牢記“檔案工作姓黨”的政治屬性，將加強黨對檔案工作的領導融入檔案資源體系建設的全過程、融入到檔案記憶工程項目建設的具體實踐中。在推動主題教育學習上，“十三五”期間，“不忘初心，牢記使命”主題教育檔案文獻展，吸引了全國各地的人們來參觀。“十四五”時期，全黨開展黨史學習教育，檔案部門要在黨史學習教育中勇于“唱主角”。習近平總書記在對檔案工作作出的重要批示中指出：“要把蘊含黨的初心使命的紅色檔案保管好、利用好。”紅色檔案承載著紅色基因，蘊含著黨的初心使命，要把這一部分檔案管好用好，講好中國故事。

（二）“質量管控”管出新思路，協同多元力量

高質量發展是“十四五”乃至更長時期我國社會各方面發展的主題，檔案資源體系作為檔案事業的基礎性工程，也要聚焦高質量發展，而檔案資源體系高質量建設是質量和數量的統一。

從數量上來講，要不斷豐富檔案館館藏，有效落實“應歸盡歸，應收盡收”要求。首先，要拓寬檔案收集范圍。各級機關、企事業單位的檔案室要依法按期向國家檔案館移交檔案，各級檔案館要根據國家檔案歸屬和流向有關規定及時接收進館檔案。其次，要加大征集力度，特別是重大活動和突發事件檔案的收集，重大活動和突發事件的檔案收集越及時、越全面、越豐富，越有利于展現中國共產黨領導，越有利于集中體現中國人民萬眾一心、同甘共苦的團結偉力。

從質量上來講，要確保檔案資源內容質量、檔案資源體系建設過程規范。首先，要遵循系統性和戰略性原則。檔案資源體系建設要有一定的前瞻性，一方面，對各級檔案館藏檔案資源進行科學定位、整體規劃、總體布局；另一方面，要合理規劃、突出重點、特色各異。其次，確保管理過程的規范化制度化，遵循統一的標準規范。一方面，做好進館前、保管到期檔案的鑒定工作，確保檔案館藏檔案的質量。另一方面，突破檔案資源組織過程中技術的“卡脖子”環節，為檔案資源的互聯互通、資源共享，完善檔案資源利用體系奠定基礎。

（三）“記憶工程”構出新篇章，立足實踐實情

記憶承載著歷史，是一個國家、民族共同的精神財富和文化紐帶，檔案“記憶工程”的實施更有利于這些檔案記憶的固化保存以及多元化呈現。

一是要加強橫縱雙向合作，合作既有利于更大范圍、更深層次地保護檔案，也有利于優劣互補。一方面，要加強縱向合作，建設高集成化信息平臺，加強與其他相關地區和國家的對接交流、團結協作，集成多地區多國家的“記憶工程”網站鏈接，方便用戶查詢、了解當前有關“記憶工程”項目。另一方面，要加強橫向合作，記憶工程的實施牽涉面廣，僅靠檔案部門是不夠的，需要“由政府出面牽頭，組織、協調各相關部門、各學科專家學者共同參與實施”[5]，此外，還需要動員全社會的力量，共同構建和完善覆蓋人民群眾的檔案資源體系。

二是要規范檔案“記憶工程”建設規范，科學的理論指導可以對實踐工作起到指導和規范等作用。首先整體遵循《保護文獻遺產的總方針》，其次鼓勵形成具有當地特色的地區和國家綱領性文件，形成地方的權威性和號召作用。

三是建立檔案“記憶工程”專題數據庫，不斷豐富數據庫資源，提高數據庫資源質量。一方面，加大對資源的挖掘和整理，建設更多具有特色的專題數據庫、地區數據庫等，使檔案“記憶工程”的成果得到更多展示[6]；另一方面，采用統一通用的數據格式，避免格式轉換時出現數據丟失的情況，確保數字化文獻資源的質量和閱覽的清晰度。