社區居家養老服務中的政府作用

任 楊，朱 宇，關博文

(1.北京外國語大學 專用英語學院，北京 100089；2.黑龍江省社會科學院，哈爾濱150018；3.黑龍江財經學院 人文學院，哈爾濱 150025)

一、問題的提出

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出：“實施積極應對人口老齡化國家戰略”，“完善社區居家養老服務網絡，推進公共設施適老化改造，推動專業機構服務向社區延伸，整合利用存量資源發展社區嵌入式養老”。“十四五”時期是我國人口老齡化的高速增長期，把握好人口老齡化新階段帶來的挑戰，扎實推進社區居家養老服務業健康和可持續發展，對保障和改善民生、促進經濟發展以及維護社會穩定，具有重要的現實意義。歐美等發達國家社區居家養老服務的實踐探索起步早，理論探討也比較深入，尤其是對服務供給方式、政策支持設計等方面問題的回應比較積極，但往往表現出實用主義的研究偏好。我國關于社區居家養老服務的研究已經取得了較為豐厚的成果，但在本土化理論指導實踐、農村社區居家養老模式、社區居家養老主體合作、居家社區機構協調機制方面還有待深化[1]。為此，本文從居家社區養老服務的多元責任主體切入，探討社區居家養老服務中的政府作用問題，以期補強現有理論研究成果，助推社區居家養老服務實踐發展。

當前，我國尚未對養老服務的概念完成精確界定，官方文件和學術成果大都基于養老服務的內容或項目構成進行宏觀描述。筆者認為，養老服務是指由政府、市場、社會、社區、家庭、單位等多元責任主體，為老人安度晚年提供的生活照料、精神慰藉、康復護理、緊急援助等幫扶活動和支持措施。養老服務既是一個動態過程，也是一種制度安排；既是一種生活方式，也是一種準公共產品。我國養老服務主要分為家庭養老、機構養老和社區居家養老三種模式，其中家庭養老在我國具有悠久的歷史傳統，機構養老始于改革開放以后，社區居家養老則是21世紀后才提出來的。社區居家養老不僅汲取了家庭養老和機構養老的各自優點，而且是針對中國社會轉型和人口老齡化形勢而興起的一種新型養老模式。事實上，社區居家養老服務離不開政府的政策引領、財政支持、資源整合、過程監管等措施，但由于角色越位、結構錯位、功能缺位等原因，養老服務產品供給總量不充分、供給結構不平衡以及人們的信息不對稱和認識不到位，已經成為制約社區居家養老服務健康發展的瓶頸。

需要說明的是，本文中的“政府作用”并非嚴謹意義上的政治學概念，往往需要回歸政府職能、政府角色、政府管理等視角，以便揭示其作為行政主體，在依法對政治、經濟、社會、文化等公共事務進行管理時應當承擔的職責和所具有的功能，從而描述政府在公共行政活動中的目標定位和實際效果。政府作用是社會科學研究的中心議題之一，雖然20世紀90年代興起的治理理論一度使政府作用在國外學界受到質疑和挑戰，但我國仍是一個研究政府作用轉型的重要樣本，需要對具體政策領域開展堅實的實證研究[2]。那么，在社區居家養老服務發展中，政府應當如何定位自己的身份角色、應當發揮什么作用以及如何發揮作用，既是我們面對的時代課題，也是關系我國養老服務未來高質量發展的根本性問題。基于此，筆者認為，社區居家養老服務中的政府作用可以分為四個層次：決策部署層面的政府構建作用、發展格局層面的政府主導作用、資源配置層面的政府統籌作用和理念融合層面的政府帶動作用。

二、社區居家養老服務決策部署的政府構建作用

推進社區居家養老是一個國際化的大趨勢，也是我國目前養老服務業發展的既定指向。世界各國社區居家養老服務的發展歷程表明，政府在決策部署中的構建作用尤為重要。在我國，從國務院制定出臺《關于加快發展養老服務業的若干意見》，到印發《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》，頂層設計的不斷完善映照著發展思路的轉變[3]。從我國社區居家養老服務的決策部署來看，政府主要通過規劃引領、政策支持和法律保障三個方面發揮構建作用。

(一)規劃引領

社區居家養老屬于一種具有保障性質的社會福利事業，需要通過對其未來發展狀況作出總體設想、戰略部署、超前謀劃和具體安排，以發揮政府規劃的綜合引領作用。2001年國務院發布的《中國老齡事業發展“十五”計劃綱要(2001—2005年)》，首次將老齡事業納入政府規劃[4]。從中央層面來看，國務院先后印發的《中國老齡事業發展“十二五”規劃》《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》《“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃》，充分顯現了中央政府在全國居家社區養老服務體系建構中的規劃引領作用。從地方層面來看，《北京市養老服務專項規劃(2021年—2035年)》《廣東省養老服務體系建設“十四五”規劃》《黑龍江省養老服務業“十四五”發展規劃》《南京市“十四五”養老服務發展規劃》等一系列規劃的出臺，也表明地方各級政府高度重視本行政區域內養老服務體系建構的規劃引領作用。

社區居家養老服務規劃是一項系統工程，規劃的制定必須堅持準確定位、做好整體布局、注重戰略謀劃、營造社會共識。從我國目前的實際情況出發，應當建立以政府主導和基層自治為支撐，以社區為依托，以家庭為基礎，以滿足老年人日益增長的多層次、多樣化的養老服務需求為目標，基本形成分布合理、功能完善、治理有效、水平適度的社區居家養老服務體系，以實現養老服務業的可持續發展。因此，發揮政府的規劃引領作用應當把握好三個面向：在宏觀上，各級政府應把社區居家養老服務納入國民經濟和社會發展規劃，制定包括養老(醫療)保險規劃、長期照料護理規劃等在內的全民性養老服務保障規劃；在中觀上，地方政府應將社區居家養老服務設施建設納入經濟社會發展規劃和城鄉建設規劃，制定社區居家養老服務設施建設投入規劃、政府購買社會服務資金規劃等；在微觀上，中央政府應當建立社區居家養老服務專項補助投資機制，通過財政預算形成長期的、有計劃的投入；地方各級政府應當建立設區居家養老服務財政投入增長機制，并把所需費用列入本級財政預算。

(二)政策支持

有學者統計，在2009—2019年的10年期間，國務院和發改委、衛健委、財政部等部門在中央層面出臺的社區居家養老服務政策有28部，主要包括三種類型：一是環境型政策工具，包括金融支持、稅收優惠、法規管制、醫保支持、標準設計、策略措施6個維度，如《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》等；二是需求型政策工具，包括公共采購、價格補貼、示范項目、服務外包、市場孵化5個維度，如《關于請報送養老服務業發展典型案例的通知》等；三是供給型政策工具，包括設施建設、科技支持、人才支撐、資金投入、公共服務、資源配置6個維度，如《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》等[5]。從目前來看，現有政策在引導社會力量積極參與社區居家養老服務、規范養老服務市場、指導人員隊伍建設等方面發揮了重要作用，但社區居家養老政策的體系性尚不完善，未能有效回應多層次養老服務需求。為此，借鑒發達國家和地區的經驗，我國還需要做好三項工作：一是從頂層設計層面，實現養老服務政策的多元化供給；二是從體系建設層面，健全地方社區居家養老服務相關政策；三是從制定過程層面，提升社區居家養老服務政策的專業化導向。正如有學者所言，“要從頂層設計出發，健全完善社區居家養老服務相關政策，強化各主體的主觀能動性，持續開展能力提升行動，打通社區居家養老服務‘最后一公里’”[6]。

此外，加大政策對社區居家養老服務發展的支持力度，還應當踐行以下路徑：第一，立足基層社會治理創新，強化財稅政策供給。以創新基層社會治理為出發點，按照“適當干預”和有限財政責任托底投入的原則，構建與社會經濟地位相適應的、能夠最大程度滿足社區居家養老服務需求的財稅政策體系。第二，改變供給導向型偏好，優化政策設計理念。根據老年人的需要細化各項服務內容，以社區生活照護服務、醫療護理、健康服務、居家支持和鄰里互助為主要內容，助推養老服務項目化、集約化發展。第三，適應養老服務現實需求，分類制定政策框架。各級政府應當把目光更多地投向90%家庭養老的老人群體，引導支持動員社會力量共同參與，構建家庭養老支持體系，完善困難老人救助體系，以適應不同健康狀況和經濟條件老年人的養老需求。第四，積極借鑒國外有益經驗，出臺社區居家養老專門政策。探索借鑒日本和韓國家庭照護支持體系，通過“賦能”為家庭成員提供支持，鼓勵部分床位供給充裕的養老機構提供老年人短期入住床位，以積極的支持性政策措施緩解家庭成員的養老壓力。

(三)法律保障

法治具有固根本、穩預期、利長遠的保障作用，而立法是法治的前提和基礎，只有制定良法才能促進發展、保障善治。從宏觀上看，養老與穩定發展息息相關，屬于社會和經濟的范疇；從微觀上看，養老涉及老年人基本權益保障問題，屬于政治和法律的范疇。因此，社區居家養老服務的健康發展需要以法律制度體系作為基本保障，加快社區居家養老服務立法進程。從各國養老服務立法的情況來看，以議會或者政府立法的形式保障養老服務已成為通例，從而實現了養老服務有法可依。例如，德國議會自19世紀末先后出臺了《疾病保險法》《工傷保險法》《職員養老保險法》《養老金改革法》《補充養老保險法》《護理保險法》等，對養老保險的適用范圍、保障對象、責任主體、資金來源、繳費標準和籌集方法等進行了系統規定；英國政府于20世紀70年代出臺了《地方政府社會服務法》《福利改革和養老金法》《健康及社會照顧法案》《照顧標準法案》等，對提供養老服務的主體、人才、質量等進行規范。

從我國的情況來看，關于養老服務的人大立法數量較多，但政府立法數量有限。國務院及其各部委、地方各級人民政府制定了關于養老服務的行政法規、部門規章和地方政府規章，如《全國社會保障基金條例》《養老機構管理辦法》《重慶市養老服務機構管理辦法》等，在一定程度上也為社區居家養老服務提供了法律保障。但是，我國目前在政府層面并沒有專門就社區居家養老服務進行立法，僅有分散在其他法律中且數量較少的一些規范。在中央層面，2014年國務院修訂的《政府采購法實施條例》將《政府購買法》中的“服務”界定為“政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務”。這一解釋為政府購買社會組織供給的社區居家養老服務提供了合法依據，也發揮了政府在法律供給方面的主體作用[7]。在地方層面，目前僅有《東營市物業管理辦法》《廣州市人口與計劃生育服務和管理規定》《杭州市醫養護一體化智慧醫療服務促進辦法》等6部地方政府規章，分別對社區居家養老用房、扶助補助、服務范圍、照料中心等事項作了規定。需要指出的是，正在制定的《山西省社區居家養老服務條例》是地方性法規，已出臺的《廣州市社區居家養老服務管理辦法》是政府規范性文件，均不能納入政府立法的范疇，盡管政府在其中發揮了重要作用。為此，各級人民政府應當關注社區居家養老服務立法問題，不僅要為人大立法提供依托，而且要加強自主立法，以充實完善現有養老服務法律體系。

三、社區居家養老服務發展格局的政府主導作用

社區居家養老服務與社區居家養老是兩個既相聯系又有所區別的概念。前者可以被理解為社會養老和家庭養老的互嵌融合模式(1+1>2)。后者則有兩層含義，作為一種養老服務方式，其意義與前者相同；作為一種具有社會保障意義上的制度安排，其含義要深刻得多，因為它涉及了“養老服務”的產品屬性問題。所以，本文所討論的社區居家養老服務主要是對社區居家養老作為一種制度安排的理解，盡管也會延伸到養老服務方式的論題。基于此，本部分將對社區居家養老服務中相關主體的定位進行討論，以明確社區居家養老服務格局中的政府作用以及與其他主體的關系。

(一)政府有責：社區居家養老服務發展的主導

國內外的實踐經驗表明，政府不僅要在社區居家養老服務體系建設中起主導作用，而且必須抱定“功力必不唐捐”的態度，擔負起應有的職責。一是制定相關的制度規則，合理安排財政預算和財政支持，適時出臺社區居家養老行業標準和職業規范，不斷強化市場的監管等。二是回應社區居家養老服務的準公共產品屬性，為社區居家養老的老人提供必要的資金支持，通過提高政府財政補貼標準和居家老人退休金收入，厚植和拓寬養老保險的資金來源和渠道，以確保社區居家養老服務的公益性和普惠性。三是針對社區居家養老服務連續性和實用性較高的要求，改變養老服務管理上的行政“分權”和服務上的部門“分割”局面，實行多部門聯動，優化資本資源配置，構建“一站式綜合服務”“一體化資源統籌”“一門式受理評估”“一網式信息管理”四位一體的樞紐式為老服務綜合平臺。四是綜合施策，建設復合型養老服務人才隊伍，加強養老服務專業人才培養，健全養老服務專業人才選用制度。

“目前我國社區居家養老服務的主體呈現出多元化的發展趨勢，家庭、政府、社會組織、企業等等均是社區養老服務的主體。”[8]事實上，在我國“自上而下”的社區居家養老服務模式下，政府作為社區養老絕對權力和資源的擁有者，對社區居家養老服務享有絕對的主導權[9]。因此，在社區居家養老服務發展格局中，下文所談及的社區有位、市場有效和家庭有為都離不開政府有責，都需要政府發揮引領、協調、促進和保障作用，而非包辦所有事務。這里的“政府有責”可以從內外兩個層面理解：對內而言，政府有責任發揮自身優勢推動社區居家養老服務發展格局建設，并勇于擔當起統籌性的主導作用；對外而言，政府有責任組織其他主體推動社區居家養老服務發展格局建設，并善于擔當起協調性的主導作用。但需要明確的是，在社區居家養老服務發展格局建設中，政府職責的履行應當保持一定的限度，即政府的地位既要主導又要引導，政府的權力既要有效又要規制，政府的決策既要合法又要合理，政府的行為既要對自身負責又要對社會負責。

(二)社區有位：社區居家養老服務發展的依托

1991年《聯合國老年人原則》強調：“老年人應當得到家庭和社區根據每個社會的文化價值體系而給予的照顧、服務和保障。”近年來，在政策的支持下，我國社區養老服務業取得了較快發展，其中社區助老服務是主要依托。《2021—2025年中國互聯網+社區服務行業發展現狀及產業轉型策略深度分析與研究報告》顯示：2019年我國社區服務機構數量達到了52.8萬個，其中社區服務機構數量為46.2萬個，較上一年增加3.5萬個[10]。《2020年民政事業發展統計公報》顯示，截至2020年底，全國共有各類養老機構和設施32.9萬個，養老床位821.0萬張；社區養老機構和設施29.1萬個，共有床位332.8萬張[11]。“十三五”期間，民政部會同財政部投入中央財政資金50億元，在全國203個地市開展居家和社區養老服務改革試點，試點地區基本覆蓋了所有城市社區和一半農村社區。雖然上述試點地區的養老設施不能與社區居家養老服務的設施相等同，但也大多具有提供養老服務的功能。

社區居家養老是對傳統家庭養老模式的補充、創新和超越，是家庭養老和機構養老相融合的一種形式。社區居家養老要求社區有位，發揮社區在居家養老服務中的依托功能，并做到以下三點：一是凸顯功能優勢。社區最大的優勢就在于它貼近于居民，是老人生活之地，養老服務是社區發展的題中應有之義。所以，社區應當充分發揮社會保障和服務載體的功能，在養老資源配置、服務提供、設施建設等方面，發揮自己所擁有的獨特優勢，為“社區老人”提供多樣化的社區居家養老服務。二是優化資源配置。社區居委會脫胎于改革前的城市街道辦事處或居民委員會，目前仍然承擔著一些與社區居民直接相關的行政性工作。社區應當憑借著自己在養老服務體系中的居中地位，對社會資源進行綜合平衡、優化整合和引導對接，面向有實際養老需求的老人提供生活照料、醫療衛生、康復護理、精神慰藉、緊急救援等服務。三是匯集供需信息。互聯網技術契合了社區在社區居家養老服務體系構建中的責任定位和功能特點，社區應當借助“互聯網+”的強大整合能力和較強包容性，發揮匯集供需信息的作用。如適時為老年人提供健康管理、遠程監測服務，推動養老服務信息平臺與社區服務的無縫銜接，縮短“社區”與“居家老人”的距離，構建養老服務類、商品類、娛樂休閑類等線下養老服務圈。

(三)市場有效：社區居家養老服務發展的潛能

全國老齡工作委員會預測：我國養老產業規模到2030年有望達22.3萬億元，未來10～15年是養老產業快速發展的黃金時期[12]。國內外養老服務業發展的理論和實踐啟示我們：在人口老齡化趨勢不斷加劇，未富先老問題日益凸顯的具體國情面前，構建具有中國體色的養老服務體系，不僅需要家庭、市場、社會組織、志愿部門等多重角色的介入，而且必須走出一條適合市場化發展的社區居家養老服務道路。社區居家養老服務可以看作是一種公共服務，這種“公共服務的供給有別于生產，公共服務既能通過政府直接生產，也能夠通過其他制度安排得以實現”[13]。因此，挖掘社區居家養老服務發展的潛能必須高度重視養老服務市場的作用，激發養老服務市場的魅力、動力和活力，以有為政府為基礎建構有效市場。

在這一背景下，政府應當做足以下三個方面的功課：一是推進養老服務市場全面放開。降低養老服務市場準入門檻、精簡審批手續，對民營、外資等社會資本放開；通過政府補貼引導供給，對地處偏遠、經濟困難、重度失能等特殊老年群體重點放開。二是加強對社區居家養老服務資金社會化的引導。積極借鑒日本和德國關于老年人生活照料的立法經驗，營造競爭有序的市場環境和公平公正的法治環境，對于非營利性的服務采取免稅，鼓勵非營利組織提供營利性的服務，改變其對政府資金的過度依賴；對營利性的服務采取一般公司的所得稅率進行納稅，鼓勵營利性質的養老企業開展社區居家養老服務。三是嘗試施行“參與式預算”方式。社區養老服務跟老年居民之間的利益關系更加密切，相比政府自上而下的購買服務，老年居民自下而上的操作更有優勢。因此，可以將部分養老服務資源的決策權下沉到社區，把政府購買服務的預算總額打包交給由社區老年居民自己成立的議事會運營，促進“市場—社會”的良性互動，讓社區老年人直接參與到服務的決策和購買中來。

(四)家庭有為：社區居家養老服務發展的根基

中國自古就是一個非常重視贍養老人的國家，尊老敬老愛老是中華民族的倫理道德基礎。家庭養老是中國傳統社會的主要養老模式，盡管隨著經濟社會的快速發展與變遷，家庭養老面臨一系列挑戰，但其在養老服務體系中的功能仍是無法超越和不可替代的。2016年，習近平在中共中央政治局第32次集體學習時強調，“制定家庭養老支持政策、農村留守老人關愛服務政策、扶助老年人慈善支持政策、養老服務人才激勵政策，促進各種政策制度銜接，增強政策合力”[14]。在人口老齡化不斷加劇的背景下，強化家庭有為是社區居家養老服務發展的重要基礎，是構建社會養老服務體系的現實需要，也是中國政府更為適宜的選擇。

目前，我國完善家庭有為的家庭養老模式，需要做好三方面工作。一是夯實家庭養老責任的道德基礎。黨的十九大報告提出，為了積極應對人口老齡化，應構建養老、孝老、敬老的社會環境。為此，延續和發展家庭養老需要從個人、社會和國家三個層面強化以孝道為核心的養老文化：在個人層面，要不斷強化孝老對養老的倫理支持；在社會層面，要不斷強化敬老對養老的人文支持；在國家層面，應不斷強化尊老對養老的道德支持。二是加強家庭養老的社會政策支持。在借鑒國外先進經驗的基礎上，我們應當重新審視家庭養老的重要作用和地位，亟須建立和完善貼近本國具體國情的家庭養老支持政策，修復并強化家庭養老功能，進一步明確家庭養老政策支持的目標，不斷加大對居家老人及其家庭成員的支持力度，并積極引導社會力量為家庭養老提供服務。三是完善家庭養老的法律制度。現有家庭養老的法律尚不成體系，如《憲法》《婚姻法》《老年人權益保障法》對保護老年人權益都作出了相關的規定，但大多屬于倡導性和概括性規范，存在針對性和可操作性不強的問題。為此，應當加強法律的完備性、可執行性和可操作性，切實做好法律制度配套建設，并加大養老保障法律法規的執行力度，擴大受益范圍。

四、社區居家養老服務資源配置的政府統籌作用

養老服務資源不僅包括傳統定義上的經濟資源、制度資源、文化資源，還包括集體、社會、個體等所擁有的能夠促進養老服務業發展的物力、財力、人力等綜合性供給。以養老服務產品為例，“政府的扶持和資助是養老服務準公共產品公益性的主要體現，政府購買服務的初衷是在公共服務領域引入市場競爭機制，通過吸引社會力量參與公共服務，來打破公共服務領域的壟斷，政府在公共服務供給環節中主要承擔主導和引導功能”[15]。因此，在社區居家養老服務資源配置方面，除了堅持市場的決定性配置原則外，還需要發揮政府在資金配置、組織配置和人才配置等方面的作用。

(一)開源匯流，保障養老服務資金供給

“‘十二五’后，政府對社區居家養老服務的投入逐年提升，但當前這種投入仍存在總量偏低及資金使用效率低的局限性。”[16]面對這一問題，近年來各級政府通過試點改革和立法創新，不斷探索養老服務資金供給的多元有效路徑，在養老服務資金供給的統籌方面發揮了重要作用。如為使社區居家養老服務業發展能夠獲得穩定的、更多的資金支持，2017年由中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點工作。以安徽省幾個地級市為例，幾年來養老服務資金供給的情況良好。如阜陽市自2018年至2020年，整合各類資金共計1.34億元；安慶市獲得世界銀行養老服務體系建設項目貸款4300萬美元和中央財政支持居家和社區養老服務改革試點資金4039萬元；池州市爭取到中央財政資金1709萬元，市、縣級政府配套3544萬元，實施108個改革試點項目[17]。再如，2022年通過《臺州市居家養老服務條例》第33條規定，本市地方留成的社會福利事業彩票公益金的55%以上應當用于發展養老服務，市、縣級政府應當對社區居家養老服務照料中心的建設、運營和改造給予資金補助。

同時，“就社會組織而言，社會組織需要以提供養老服務的形式獲得政府的資金支持，從而為組織的運營發展夯實經濟基礎”[18]。因此，為進一步緩解養老服務供需緊張狀況，需從大財政與養老服務關聯融合的視野，統籌規劃資金來源與支出，實現資金來源的多元化，并提升資金支出精準度。第一，建立多層次的養老服務財稅支持路徑，由財政部門牽頭合理安排財政、福利公益金、養老、醫療等資金的年度預算，通過建立部門聯席會議和信息溝通制度，協同用好管好資金，并以政策性資金導入保險、信貸等社會資源。第二，在確定養老服務的層次時應考慮養老保障的水平，實行養老服務與養老保險聯動，使養老金能與生活照料、精神慰藉有效對接。第三，建立省市縣(區)分責機制。按照各級政府在財權和事權上匹配的原則，不僅明確省市縣(區)三級政府在不同的社區居家養老服務的項目中按照相應的比例投入保障資金，而且要求社區居家養老服務資金的增長比例應當與各級地方政府的GDP或財政收支的增長比例相協調。

(二)統籌協調，強化部門協調聯動機制

居家社區養老服務的綜合性較強，對服務的連續性和實用性要求也比較高，但當前政府職能上的“分解”勢必導致對養老服務管理上的行政“分權”和服務上的部門“分割”。十多年前的情況是：“我國除上海市社區居家養老服務由民政部門主導、其余各部門協同輔助外，其他地區均只有民政部門承擔，無論從政策制定還是資金投入、技術支持等方面，都很難形成積極有效的配合與合作。”[19]目前，這一情況雖然有所改善，但并沒有徹底解決政府職能的分解問題，如養老服務的管理部門是民政部門，醫療服務的管理部門是衛健部門，而醫療保險的管理職能則在人社部門。所以，為適應社區居家養老服務的綜合性和聯系性特點，應當構建“四位一體”的樞紐式為老服務綜合平臺：一是綜合考慮老年人各類需求，提供生活照料、醫療護理、精神慰藉、文體娛樂、緊急援助等，實行“一站式綜合服務”；二是以綜合平臺為依托，對社區內各類養老服務資源進行有效管理和配置，實行“一體化資源統籌”；三是為方便老年人服務咨詢、申請、評估、投訴與建議，實行“一門式受理評估”；四是整合各項老年人信息和為老服務信息，加快推進“互聯網+養老服務”建設，實行“一網式信息管理”。

此外，由于城市社區居家養老服務制度運行也會受到政府之間關系的影響，引入府際關系分析視角會為我們提供優化社區居家養老服務資源的新思路。謝慶奎教授認為，府際關系是政府之間的權力配置和利益分配的關系，包括政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯的關系，以及不同地區政府之間的關系[20]。目前，圍繞城市社區居家養老服務的縱向府際關系是在“政策頒布—政策實施”的基礎上建立起來的，依賴政策制定、執行與借鑒而形成的政策在實施過程中會表現出較大的張力和彈性，從而影響服務資源配置的整體效果。有鑒于此，應當將縱向上以政策實施為基礎的管制關系轉變為以資金為基礎的合作關系。一方面，可以通過強化中央與地方之間的資金調配，促進不同層級和不同地區政府間養老服務資源的均衡與優化，調動地方政府的積極性，尤其是通過財政轉移支付對欠發達地區政府購買社區居家養老服務給予資金上的傾斜，縮小省級政府間在社區居家養老服務供給上的差距；另一方面，在平衡服務資金供給的基礎上，進一步明確財權與事權關系，給予地方政府更多自主權，在社區居家養老服務資源配置上構建一種縱向上下暢通、橫向左右協調的新型府際合作關系。

(三)綜合施策，培育專業養老服務人才

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出“加大養老護理型人才培養力度”。《老年人權益保障法》第47條規定：“國家建立健全養老服務人才培養、使用、評價和激勵制度，依法規范用工，促進從業人員勞動報酬合理增長，發展專職、兼職和志愿者相結合的養老服務隊伍。”養老服務人才隊伍是從事養老服務工作的各類人才的組合，分布在居家、社區和機構養老服務的各個崗位。從養老服務人才的需求來看，第七次全國人口普查數據顯示：截至2020年底，我國60歲及以上人口為2.6億，占全部人口的18.7%，其中65歲及以上人口為1.9億，占全部人口的13.5%[21]。從養老服務人才的供給來看，有學者調查發現，山東省九成以上的社區缺乏養老護理員、全科醫生和護士等專業的醫療健康服務人員，而且存在現有專業人才常規化培訓體系不完善、工資標準低、激勵措施不明顯等問題[22]。2022年，中國青年報社會調查中心對72242人的調查結果顯示：60.3%的受訪者期待加強養老服務標準化專業人才隊伍建設[23]。

從上述情況來看，當前我國養老服務專業人才供需不充分不平衡的矛盾還是相當突出的，加強此類人才的培育是緩解供需矛盾的根本舉措，這一點各界已基本達成共識。

養老人才的數量是關系我國養老服務業高質量發展的大問題，養老人才培育是關系億萬老年人的福祉性保障和社會化訴求的大政策。養老服務專業人才隊伍建設是一個系統工程，需要政府、社會、市場等多元主體共同努力。一方面，要發揮政策引領作用，加強養老服務專業人才培養的學科建設。包括擴大高校人才培養自主權，鼓勵高等院校在政策允許范圍內自主設置和調整相關專業；構建養老服務專業體系，支持建立以老年服務與管理專業為主體，涵蓋治療、護理、社工、康復和產品設計、社區服務等專業的人才培養學科(專業)體系；提升養老服務教育辦學層次，支持大專院校尤其是有條件的高等職業技術學院招收養老服務管理、康復治療、家庭服務等專業研究生，形成本、碩、博等多層次養老服務專業人才梯隊。另一方面，要發揮法律保障作用，加強養老服務專業人才選用的制度建設。我國應當通過立法工作建立健全涵蓋養老服務專業人才安全保障、權益保護、市場管理的制度體系；制定包括人才培養、吸引、使用等內容的管理辦法和配套法規；制定養老服務行業的最低工資標準、法定工作時間、帶薪休假制度；完善績效考核制度，確保養老服務人員能夠獲得合法、合理的薪酬收入。

五、社區居家養老服務理念融合的政府帶動作用

智慧養老是伴隨大數據、物聯網、云計算等新一代信息技術與傳統養老服務業融合發展而出現的新理念、新思路、新業態。借助價值嵌入、技術賦能和交互增慧等科技手段構建智慧養老模式，是政府推動我國養老服務模式升級和體系優化的內在選擇和外驅動力[24]。未富先老的現狀及家庭結構的變遷，已經成為制約我國傳統家庭養老可持續發展的瓶頸，智慧型社區居家養老也是在此背景下形成的一種新型養老服務理念。“未來隨著產品和技術的逐漸成熟，智慧養老將成為養老產業的一大增長點。”[25]在實現我國“互聯網+社區居家養老服務”深度融合的進程中，政府帶頭樹立智慧養老理念，通過科學把握智慧養老發展定位、頂層設計智慧養老政策供給和積極探索智慧養老實踐路徑來發揮帶動作用。

(一)科學把握智慧養老的發展定位

作為一種新型養老模式，智慧養老融物聯網、大數據、云計算等科技手段于一體，日益表現出強大的功能優勢。因此，在推動社區居家養老服務的過程中，要突出智慧養老的優勢力量。第一，突出智慧養老的“集成化”優勢力量。智慧養老意味著信息科技與養老服務的交互融合，可以通過智能控制、計算機網絡、移動互聯以及物聯網等現代信息技術的集成支撐功能，實現對老年人的日常起居、安全保障，醫療衛生、保健康復，體閑娛樂、學習分享等生活的集成支持、有效服務和科學管理，從而使老年人的生活過得更加幸福。第二，突出智慧養老的“人性化”優勢力量。智慧養老潛含著“人本主義”的價值指歸，可以通過現代科技、設施、設備以及智能化、適老化的支持方式，讓老年人能享受到稱心如意的服務，從而使老年人的生活過得更具尊嚴。第三，突出智慧養老的“實時化”優勢力量。智慧養老體現了“優質高效”服務理念，可以利用存量和增量的資源支撐，有效形成關鍵技術、醫療衛生、保健康復和養老地產等產業的交叉聯動，提供快捷高效的養老服務，從而使老年人的生活過得更有價值。

1.秉持智慧養老的實踐路向。第一，打破內容為王的信息孤島，堅持走應用為先的發展之路。盡管內容為王的思路有著考慮全面的優點，但因其追求的目標過于龐大，往往會導致數據和內容的膚淺化。“應用為先”意味著智慧養老的任何一項業務都由智慧養老服務行業中技術領先的服務商專門負責，政府通過支持服務商根據智慧養老的具體需求開發產品和服務，來吸引資金、人才、設備和技術等產業資源在智慧養老產業鏈中集聚。第二，打破自上而下的慣性算法，堅持走自下而上的探索之路。自上而下的思路的優點在于有利于頂層操作、逐層落實和銜接有序，但也會加大政府的負擔，削弱下級單位的自主權和積極性。自下而上的探索模式更符合智慧養老的科技屬性，更適應民間資本和私營企業在市場引導下進行自發性合作的發展路徑，有利于發揮政府和行業主管部門的導向作用和監管職能，促進智慧養老產業的進步發展。第三，打破一步到位的主觀臆想，堅持走分步實施的創新之路。我國智慧養老的實踐起步較晚，發展過程中仍然面臨著技術性、政策性、不平衡性等瓶頸制約，這決定了不能片面強調加速度和上規模的一步到位模式。分步實施之路更多考慮到立足國情、遵循規律和體現特色的原則，并適應智能養老政策工具使用的差異性、過渡性、時代性特點。

2.構建智慧養老的架構格局。從現代信息技術、智能化技術與養老服務需求交互融合的維度，政府在打造智慧養老新理念過程中應當作出努力。第一，支持發展大物移云+社區居家養老服務模式。智慧社區居家養老產業的發展，應以開發智慧身體護理產品為市場目標，依托智慧養老信息網絡平臺，通過各種智能終端設備，形成以老年人的生命安全為中心的管理和服務系統。第二，支持發展大物移云+社區養老服務模式。社區養老對智慧技術需求的層次較高，宜采用中間突破的產業化發展模式，即通過某一單項技術研發，帶動產業鏈上下游的發展；同時，通過開發智慧健康產品和智慧社交產品等，滿足老年人生活正常化和社會化需求。第三，支持發展大物移云+機構養老服務模式。智慧機構養老是一種比較專業化和規范化的養老服務，按照政府的要求各養老機構對智能技術的配備也比較高。智慧機構養老產業應當以研發智慧心理慰藉產品為切入口，通過遠程探望產品和借助智慧學習產品，實現老人精神寄托的愿望和自身的社會價值。

(二)頂層設計智慧養老的政策供給

2019年《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》提出，“持續推動智慧健康養老產業發展，拓展信息技術在養老領域的應用，制定智慧健康養老產品及服務推廣目錄，開展智慧健康養老應用試點示范。”《智慧健康養老產業發展行動計劃(2021—2025年)》提出，“強化政府在產業發展中的引導作用，加大政策支持，培育龍頭企業，加強示范引領”。在實踐中，政府在社區居家養老服務中相較于傳統的福利生產者、遞送者等角色，要更多地承擔起規劃者、購買者和監督者的角色[16]，這一角色的轉換還遠未適應多元主體共同治理的要求，也未能在頂層設計層面為智慧養老提供充足的政策供給。隨著“放管服”改革的不斷深入，政府的職能正在經歷著深刻的變化，政府在智慧養老模式發展中的角色亟待定位，作用也亟待充分發揮。

筆者認為，政府在頂層設計智慧養老的政策供給方面，應當立足于引導、協調、監督和兜底四重角色發揮作用。第一，作為引導者，政府應當在多元治理主體合作共治中，著重于智慧養老發展戰略方向和戰略目標的把握，通過制定行業標準和職業規范，營造平等有序、充滿活力的營商環境，統籌、引導和規范智慧養老市場的運行。第二，作為協調者，政府應當不斷強化各部門之間溝通協調職責，圍繞解決“系統失靈”和市場競爭低效問題，建立健全協調溝通機制，不斷矯正與智慧養老合作主體和市場主體之間的利益關系。第三，作為監督者，政府應當建立健全管制性制度和強制性標準，探索構建以法律法規為核心，以政策文件、規劃、標準為重要支撐的養老服務綜合監管體系，嚴格實施智慧養老市場監管、質量監管和安全監管。第四，作為兜底者，政府應當承擔保障老年人基本生存權的兜底責任，為困難群眾提供基本的養老服務。一方面，應當建立轉制成本消化機制、個人賬戶和職業年金風險補償機制、機關事業單位財政資金撥付機制，厘清各方責任，明確兜底程序；另一方面，應當負起作為政策目標擔保者必須承擔的連帶責任，在社會保險繳費率過高、一些中小企業面臨巨大的人力成本壓力的情況下，以財政兜底的方式把這種“困難救濟”作為一種義務確定下來。

(三)積極探索智慧養老的實現路徑

從宏觀上看，養老與穩定發展息息相關，屬于社會和經濟的范疇；從微觀上看，養老涉及老年人基本權益保障，屬于政治范疇。為了紓緩政府在養老領域的財政壓力，有效化解政策風險，應該積極推動社區居家養老服務朝著多元共治(社會化)、跨界整合(市場化)和大物移云(信息化)的方向發展。

1.多元共治：堅持智慧養老的社會化發展路向。“智慧養老發展需要政府、市場和社會的協同治理。”[26]在智慧型社區居家養老模式下，政府的引導保障作用與社會組織的自我調整作用應當有機結合起來，讓老年人享受到越來越高水平的養老服務[27]。在推進社會化智慧養老的進程中，政府作為社會多元共治的主導者應當負起引導保障責任，構建支持社區居家養老社會化運行的體制機制。第一，強化物質基礎，為社區居家養老提供多層次經濟來源。建議完善多支柱的養老金制度體系，適時調低基本養老金替代水平，采用延遲納稅的優惠政策，鼓勵有能力的企業與個人積極參加職業年金計劃與個人養老儲蓄計劃。第二，夯實服務基礎，為社區居家養老提供高質量服務。建議政府以某種方式承擔獨生子女的養老負擔，對于家屬之間提供養老服務的人員，財政可以給予某種形式的補償，實行家屬養老有償化。第三，打造適老公寓，為社區居家養老提供靈活服務方式。可參照德國構建“內部鄰近、兼顧外部距離”多代合居養老公寓的經驗，營造社會養老氛圍，支持合居援助養老公寓的建設；發展智能養老公寓，“整體采用無障礙化設計，安裝電子監控系統，設置性能優化的養老護理服務設施，增強居住環境的安全性和舒適性”[28]。

2.跨界整合：推進智慧養老的市場化運作。第一，及時回應由誰提供的問題，明確各市場主體的角色定位。政府應當摒除體制和機制障礙，引導社會力量積極參與養老服務，并保障其合法、平等的市場主體地位，在建設資金、土地征用、稅收信貸、醫保報銷等方面為其提供更多的政策扶持，不斷提升社會力量在養老市場中的生存能力和競爭能力。第二，認真回答如何提供的問題，明確市場機制在資源配置中的決定性作用。在養老服務市場化改革進程中，基于智慧養老在實現服務供給和需求匹配中的特殊意義，政府應當支持民間資本運用互聯網、物聯網、云計算等技術手段，發展面向養老機構和居家老人的遠程醫療服務和老年電子商務。第三，深刻解決提供什么的問題，明確智慧型社區居家養老服務市場化和產業化發展方向。為積極推進養老服務標準化建設，政府應當鼓勵地方“先行先試”，不斷豐富養老服務市場，培育社區居家養老服務產業集群，構建智慧養老服務產業鏈和一體化服務網絡體系。

3.大物移云：加快智慧養老的信息化集成。以“大物移云+社區居家養老”為切入點的智慧養老模式不僅是對老齡化問題的積極回應，更是對傳統養老服務的“突圍”[29]。建議政府積極推廣“大物移云+”網絡平臺，并做好以下三方面工作：第一，加快推動集成電子元器件、集成電路、機械電子、醫療電子、嵌入式軟件、數字化生物感應系統等智慧養老產業關鍵技術的研發和應用，實現大數據、物聯網、云計算等信息技術與養老服務互嵌對接，促進社區居家養老服務實現數字化、智能化、網絡化建設。第二，加快推動智慧養老服務平臺與政府部門、(社區)服務中心、養老機構、智慧家庭、家庭成員、護理人員等各個方面的實時交互聯動，通過網絡整合資源，實現資源利用效率的最大化。第三，加快推動建立規范的標準體系，出臺智慧養老基礎設施標準、智慧養老產品分類指導標準、智慧養老項目實施和運營標準、信息安全標準等養老服務行業標準，為實現智慧養老產業可持續發展提供規范引領和制度保障。