民辦高等教育地方立法的建設與實施

郭 航

1.廣州商學院，廣東 廣州 511363；2.華南師范大學，廣東 廣州 510631

一、民辦高等教育地方立法現狀

新中國成立伊始，在全國第一次教育大會上將民辦高校納入國內高等教育管理機制中［1-2］。1952年，國家調整加快對民辦院校的改造與管理，并將民辦私立院校全部改為公立。1980年教育部出臺高等教育自學制度，為民辦私立院校崛起與發展提供良機。此階段，以自考輔導為主民辦教育機構逐漸興起。1982年我國《憲法》正式從國家層面規定與鼓勵社會集體經濟組織、企事業單位與社會其他力量協同開展各類教育事業，為民辦私立高等教育合法提供政策依據。這一階段，民辦高等教育立法在初期取得成效，并為后續立法與執行指明方向。但需注意的是，《憲法》雖肯定民辦高等教育具備正當性，但并清晰劃分其與公辦教育間的關系及定位。由此，立法缺位與遲滯導致民辦院校缺乏標準與規范，進而造成民辦教育市場出現生存亂象。

政策構建，清晰制度的模糊實施。在國家出臺《民辦教育促進法》之前，相關政策、規定僅表述民辦教育具有非營利性與公益性特征，未在執行與實施層面提供清晰標準規范。1987年，針對民辦高等教育立法，國家制定與出臺《關于社會力量辦學的若暫行規定》。該規定既是中國第一部關于民辦高等教育立法的有關政策規定，可看作其立法變遷的首個“關鍵節點”。1993年，國家頒布《民辦高等學校設置暫行規定》，強調民辦私立院校不得將盈利作為辦學宗旨。此后，諸多政策制度文件均沿用上述表述，旨在規制民辦高等教育事業與辦學實踐。整體看，該階段民辦高等教育實踐常出現違背立法初衷現象。且上述說明雖在政策、制度、立法上有清晰明確表述且并未發生變化，但在真正執行過程中存在模糊特征。

政策轉向，靈活詮釋立法內容。2002年國家出臺《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民辦教育促進法》），將民辦高等教育納入公益性事業，成為其立法體系的第二個“關鍵節點”。在此過程中，不以營利為辦學宗旨的表述在《民辦教育促進法》中刪除，取而代之的是“合理回報”表述。2004年與2007年國家分別就民辦高等教育立法作出調整，一定程度上減弱其“公益性”“合理報酬”間的矛盾。然而，這些立法文本內容仍在語義上存在較大模糊性，諸多出資人仍可從不同角度靈活詮釋立法內容，并采用該方式獲取經濟利益。這一階段，民辦高等教育立法文本出現政策轉向，且關于“不將營利作為辦學目的”表述刪除，引發社會各參與主體對之展開靈活詮釋，增加民辦高等教育立法背后各參與主體間的矛盾。

政策重構，合理與合法間存在較大沖突。2010年《國家中長期教育改革與發展規劃綱要》頒布，分別就營利與非營利民辦高等院校作出相關管理規定，成為我國民辦私立院校立法體系的第三個節點。此后就民辦院校營利性內容開展分類管理，并給予政策制度支持。2013年，針對民辦高等院校審慎立法及“合理回報”表述展開討論，最終并未通過立法規定。不難發現，《綱要》中關于民辦高等教育立法的突破不徹底，但在一定程度上促使民辦教育立法形成路徑依賴，促使立法規則的結果發生變化。這一階段中，相關政策制度對民辦高等教育立法提供政策制度理解，并詮釋法律的模糊性。其中，若將民辦高等教育立法作為標準，該階段將使得立法變遷被看作是制度轉換，即重新詮釋民辦高等教育立法規則，進而引致規則結果發生改變。

政策創新，戰略考慮。2016年，國家重新修訂《民辦教育促進法》內容，但在具體實施過程中存在諸多曲折。期間，立法試點為各地區民辦高校提供政策指導，為其選擇合適發展目標與方向指明道路。經過多次修訂，《民辦教育促進法》一定程度上保留民辦高等教育公益性特征，并將“合理表述”這一內容刪除，明確營利性與非營利性民辦高等教育分類管理方向，成為其立法體系的第四個節點。在后續立法與政策制度制定過程中，多數條款明確指出營利性民辦高等院校應始終將社會效益放在辦學首位。這一階段立法文本逐漸從更深層次角度探究民辦高等教育辦學宗旨與目標，并突出社會效益在辦學中的重要性。且由于公益與營利長期博弈且并無結果，相關政府部門通過擺脫桎梏，將準公共物品作為社會效益切入口，以探索出更匹配時代發展特征的民辦高等教育立法。該階段中，上述立法內容同樣體現出模糊特征，但在一定程度上為后續立法創新提供可能。

二、民辦高等教育地方立法問題

（一）營利性民辦高校稅費優惠尚需明確

當前，營利性民辦高等院校的稅費優惠尚未明晰化，致使地方政府缺乏上位法。在實施稅費優惠過程中，部分地方政府的政策文件在有關稅費優惠方面的解釋較為籠統模糊，導致民辦高校創辦者在區分院校性質時產生擔憂及疑慮［3］。區分營利及非營利民辦院校的關鍵在于國家對民辦院校給予優惠政策的程度，也就是社會各界及政府部門給予民辦院校的支持力度及稅收優惠政策力度。轉設期營利性民辦院校創辦者需要在營利及非營利之間做出選擇，模糊的稅費優惠政策不僅不利于民辦院校創辦者進行院校性質的選擇，在日后的院校運營工作中，還會給利益相關者造成困擾。

（二）民辦院校分類管理措施尚需完善

現行民辦院校分類管理措施還需要一定完善。民辦院校創設者的逐利性與教育事業本身的公益性存在矛盾，且民辦教育實踐辦學現狀及出資辦學公益性本質之間存在矛盾，多種原因造成民辦高等教育在立法方面出現諸多尷尬［4-5］。盡管各類約束性條款散見于不同時期印發的中央及地方文件中，但仍存覆蓋面監管失靈、不夠廣、執法依據不足、不成體系等問題。2017年頒布的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》將民辦教育性質定義為公益性事業，給予民辦高校創辦者具有自主選擇非營利性、營利性民辦高校的權利，民辦高校也由此正式拉開分類管理的序幕。而民辦教育的定性改革起步較晚，民辦院校的分類管理相關配套政策也因此存在滯后性。我國民辦教育分類改革正在進行，民辦院校分類監管的相關政策措施仍需要進一步宏觀制度設計，以指導地方政府制定民辦院校分類監管細則，推進民辦教育的分類管理。

（三）民辦院校教育性質的司法認定不統一

《民辦教育促進法》的問世盡管對民辦高等教育的性質問題進行了界定。但在現實的司法實踐中，司法部門仍需參考民辦高等院校出資是否非政府財政補助、資人性質、訴訟請求、民辦高校自身性質等，進一步辨析民辦高等教育單位的性質，辨析其與《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）適用的配飾程度。而當前我國缺少相應的民辦高等院校的性質判別準則，導致法院難以準確高效對民辦高等教育單位性質加以判別，引致司法實踐結果的異質性［6-8］。另外，民辦院校是否具有公益性的標準界定模糊，導致我國《民法典》的適用問題也產生了一定爭議。根據相關司法解釋，在判別民辦高校是否承擔《民法典》規定的責任時，需同時判別其是否具有公益性，當公益性的民辦高等學校承擔擔保責任，社會公共利益就會因此受到損害。司法實踐中部分法院判定民辦院校就校內全部財產具有完全處置權，因為民辦高校屬于獨立教學單位，其通過非國家財政支持，而獲得各類資金以興辦教學，學校投資者擁有所收取學費的自主支配權，因此民辦院校具有營利性，應承擔《民法典》中的擔保責任。而司法實踐中的另一部分法院認為，民辦院校即使為公益性院校性質，在外負債時，民辦院校的投資方及學校仍應以學校財產承擔其債務，不因其公益性質享有豁免權。

三、民辦高等教育地方立法建議

（一）完善民辦院校相關法律實施條例

民辦高校分類管理的法律制度依據即是《民辦教育促進法》。在民辦高校分類管理前提下，相關部門需完善《民辦教育促進法實施條例》，進一步貫徹落實《民辦教育促進法》，深入明晰兩類民辦院校的具體扶植措施，依法尊法保障民辦高校創辦者的合法權益。同時相關部門應協調或適當刪減修改《民辦教育法促進實施條例》與《民辦教育促進法》之間缺乏匹配的內容，并按照國務院出臺的相關文件進行新規則的制定，提升具體法規可實施性及合理性。另外，在《民法典》已然實施的視域下，《民辦教育促進法實施條例》應充分考慮盈利性及非營利性民辦高校的區別、學習《公司法》及《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等文件，各部門在理解有關文件法律法規當中的明確規定后，進行相關條例的修訂及調改。綜上，地方政府應依據其審批權，對民辦院校的設立、變更、進行審查及批準，保障政府對民辦院校的公正公開、民主化。

（二）細化分類管理配套政策和實施細則

首先明確地方政府部門對民辦教育分類管理的主體地位。地方政府應就兩種類型的民辦高校進行明晰的兩類政策獎勵、分類扶持、分類管理稅費繳納及優惠政策等方面的規定劃分，并以此為基礎，加強對民辦高校財務審計辦學管理。其次，盈利及非營利民辦高校創立之后，各地方應對法人屬性變化做出不同規定，確立院校屬性變更后的管理細則。例如，民辦院校可進行一次屬性變更；不允許自由變更或由非營利性轉變為營利性，進一步規范民辦院校創立者對院校屬性分類登記的選擇。再次，各地方政府管理部門應推進配套措施的完善工作，多角度、全方位地對當地民辦高校真實狀況進行了解，輔助引導高校創辦者分類登記，保障民辦高等院校教職工、創辦者以及受教育者的合法權益。最后，各地方政府還應精簡程序，減少民辦高等院校辦學負擔，降低民辦院校在分類管理改革過程中的制度化交易成本，推進當地民辦院校向分類管理的平穩過渡。

（三）強化民辦高校監管

各地政府不僅要對非營利院校進行大力扶助，還應對其進行科學管理。各級政府部門應充分發揮并調動社會資本對非營利性民辦高校支持的積極性，還盡力避免監管真空，防止非營利學校淪為斂財機構。地方政府應確保民辦高等教育有章可循。一方面，各地方政府部門需在教育部門工商、稅收、財政等多方面實行系統、協同監管，共同抵制防治非法辦學行為。建立健全政府督導、財務監督、年度檢查等方面的管理制度，設立完善質量評估、違規失信懲戒、信息公開工作機制。進一步深化民辦學校民辦高校財務遠程監管、選派民辦學校政府督導專員、年度檢查等監管舉措。另一方面，在大數據時代背景下，各地方政府可借助一網通辦、一網統管平臺，優化民辦教育管理流程。輔助監管工作開展，利用智能化監管設備進一步提升監管效率。

四、結語

當前是高等教育發展的重要歷史階段，面對高等教育變革的重要歷史機遇，分析民辦高等教育地方立法的建設與實施具有一定前瞻性及挑戰性，是頗具現實意義的探索課題。各地政府應充分考量現階段民辦高等院校立法的現實問題，考慮好政府及民辦高等教育間的出發及歸宿點，把握民辦高等院校地方立法重點，結合各地司法實踐，不斷完善協調民辦高校教育地方立法的法律法規。還需要考慮各方利益，聽取社會公眾建議，充分利用社會資源打通民辦高校地方立法困局，促進各地方民辦高等教育全面發展，提高地區人才教育水平。