行政裁定駁回起訴后再行起訴問題

張棲瑞

中國政法大學，北京 100088

前不久，筆者在網上看到一則案例，基本案情是原告甲不服被告乙行政機關拆除房屋的事實行為提起行政訴訟，請求確認乙拆除行為違法。審理法院閱卷后，以甲不能初步證明乙實施了拆除行為，起訴無事實根據，裁定駁回起訴。第三年，甲又行起訴，本次訴訟過程中，乙自認系其實施拆除行為，但審理法院又以甲提供的證據不能證明與被訴行政行為有利害關系，裁定駁回起訴。第五年，甲所涉民事訴訟經過幾番訴訟審理，最終的再審生效裁判確認甲對案涉房屋享有權益，甲旋即第三次起訴。審理法院簡單閱卷，認為甲本次起訴與其第二次起訴，當事人相同、訴訟請求相同、事實和理由雷同，構成重復起訴，徑行裁定駁回起訴，并引導當事人就第二份生效裁定申請再審。

本案審理和裁判引發筆者深思：當事人形式上符合重復起訴，人民法院能否簡單認定為重復起訴并據此裁定駁回起訴，引導當事人就生效裁定發起挑戰以及啟動特別的再審程序救濟？還是人民法院對當事人本次起訴有無正當性、是否修正前訴不符合起訴條件的情形進行審查，有正當理由并符合起訴條件的立案受理？

一、重復起訴構成“三要件”所不能承受之重

何謂重復起訴，一般是指當事人基于同一個事實和理由而提起的訴訟。重復起訴之所以被禁止，是因為它違反了一事不再理原則，基本旨意在于案結事了，保持生效裁判的既判力。如果允許重復起訴，將造成因重復審理帶來的司法資源浪費、因矛盾判決導致的司法秩序混亂，以及因被迫進行二重應訴對被告產生的不便[1]。當事人起訴構成重復起訴的，人民法院理應裁定駁回起訴，理論界和實務中沒有爭議。

重復起訴構成要件的立法表達，是《最高人民法院關于適用＜中華人民共和國行政訴訟法＞的解釋》（以下簡稱《行訴法解釋》）第一百零六條規定，即當事人就已經提起訴訟的事項，在訴訟過程中或者裁判生效后再次起訴，同時具有下列情形的，構成重復起訴：1．后訴與前訴的當事人相同；2．后訴與前訴的訴訟標的相同；3．后訴與前訴的訴訟請求相同，或者后訴的訴訟請求被前訴裁判所包含。此系所謂的重復起訴構成“三要件”。前案例中，前后三次訴訟當事人均是甲和乙，訴訟請求都是確認甲拆除行為違法，當事人發生爭議并請求人民法院作出裁判的亦為乙實施的拆除行為是否合法，似乎符合《行訴法解釋》第一百零六條重復起訴的規定。而構成重復起訴的，根據《行訴法解釋》第六十九條規定，已經立案的應當裁定駁回起訴。乍看起來，審理法院以甲第三次起訴構成重復起訴并裁定駁回起訴，并無不妥。

但是，如果我們再深層次的分析，探尋重復起訴要件涵義，答案未必如此。

以當事人相同問題為例，甲第二次起訴，審理法院認為甲不適格，也就是說適格原告是“非甲”，第三次起訴時甲提供生效判決證明適格原告是“甲”，嚴格意義上講“非甲”與“甲”并不相同，非同一主體。以生效裁判的既判力、羈束力問題為例，在甲是否本案適格原告的問題上，審理法院三次均沒有作出司法認定，尚未形成司法既判力，自然就不存在人民法院就同一事項作出相互抵觸的裁判，當事人、人民法院也不存在受之拘束，不得就此裁判內容再為之爭執的問題。從這個意義上說，甲第三次起訴并不構成重復起訴。類似情形還可能出現在被告資格、受案范圍、起訴期限等等其他起訴條件問題上。退一步說，誠如審理法院第三次的裁判邏輯，則甲第二次相比第一次起訴也是構成重復起訴，理應裁定駁回起訴，但其又對甲第二次的起訴條件進行了審查，最后是以原告不適格裁定駁回起訴，從這個意義上說，審理法院裁判邏輯是混亂的。

符合重復起訴構成“三要件”，遇到例外情形時也不必然得出構成重復起訴的結論。《行訴法解釋》第六十一條規定，原告因訴訟費用問題被人民法院按自動撤訴處理后，其在法定期限內再次起訴，依法解決訴訟費預交問題的，人民法院應予立案受理，不應以重復起訴處理之。《行訴法解釋》第六十九條第六項規定，原告撤回起訴后，人民法院應當對原告再行起訴有無正當理由進行審查，經審查無正當理由的，人民法院才裁定駁回起訴，如果有正當理由的應予受理，亦不應以重復起訴對待之，如此等等[2]。

綜上所述，原告再次起訴的，人民法院不宜簡單、機械套用重復起訴構成“三要件”，進而裁定駁回起訴，需要具體案情謹慎甄別，才能得出公正的裁決，以使人民群眾感受到公平正義就在身邊。

二、再次審查起訴條件所能承擔之輕

重復起訴是當事人提起的訴訟（后訴）與在此之前的某一訴訟（前訴）發生重合，是對一類訴訟異常狀態的描述，司法實踐應予禁止。但如果裁定駁回起訴的前后兩訴不存在閉合，人民法院就應當對當事人再次起訴進行審查，具體分述如下：

（一）再次審查起訴條件，吻合民事訴訟法律規定精神

裁定駁回起訴后，原告再次起訴的，人民法院如何處理，《行政訴訟法》及《行訴法解釋》沒有明確規定。根據《行政訴訟法》第一百零一條的規定，對《行政訴訟法》沒有規定的，適用《民事訴訟法》（以下簡稱《民訴法》）的相關規定。

我們將研究維度移到民事訴訟上，《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》（以下簡稱《民訴意見》）第一百四十二條規定，裁定不予受理、駁回起訴的案件，原告再次起訴如果符合起訴條件的，人民法院應予受理。參照該意見并結合《行政訴訟法》第四十九條關于起訴條件的規定，對前述案例分析之。甲第三次起訴時，提交了新近作出的再審生效判決，該事實不以當事人意志為轉移，起訴有不可歸責于當事人的正當事由，該民事判決認定的事實能夠初步證明甲與被訴拆除行為有利害關系，再結合起訴期限、管轄法院、行政訴訟受案范圍等其他起訴條件的規定，此時人民法院應當受理。

“《民訴意見》對實踐中有些案件不屬于民事受案范圍、不屬于司法機關處理等糾紛，原告再次向人民法院起訴的，人民法院能否受理，顯然《民訴法意見》的上述規定已經不夠周延”。2015年2月4日，《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》（以下簡稱《民訴法司法解釋》）實施，其中第二百一十二條也規定“裁定不予受理、駁回起訴的案件，原告再次起訴，符合起訴條件且不屬于《民事訴訟法》第一百二十四條規定情形的，人民法院應予受理”。

但是，如果我們將《民訴法》第一百二十四條第一款第五項內容，即“對判決、裁定、調解書已經發生法律效力的案件，當事人又起訴的，告知原告申請再審，但人民法院準許撤訴的裁定除外”，與《民訴法司法解釋》第二百一十二條規定內容比對發現，《民訴法》第一百二十四條第一款第五項字面涵義，應該是指只有經過人民法院準許撤訴的裁定，且符合《民訴法》第一百一十九條規定起訴條件的案件才立案受理，而對裁定不予受理、駁回起訴的案件，原告再次起訴又符合起訴條件的，按照申請再審處理。因為一旦人民法院作出不予受理、駁回起訴裁定生效，即使以后當事人就同一標的、同一理由再次起訴，之前不予受理、駁回起訴的裁定依然具有法律效力，能對抗原告再次起訴顯然不夠周延。也即在人民法院適用《民訴法》第一百二十四條，可解決除了裁定準予撤訴以外的其他裁定救濟問題，自不會適用《民訴法司法解釋》第二百一十二條的規定，該條專門對裁定不予受理、駁回起訴的案件受理問題的特別規定，畢竟再審和立案受理不是一個論域。從這個角度上講，《民訴法司法解釋》第二百一十二條關于裁定駁回起訴、不予受理的起訴、受理問題，理應不包含《民訴法》第一百二十四條第一款第五項的情形，保留該條款其他項目亦符合修正《民訴意見》第一百四十二條除此情形不周延的本意。

綜上，再次審查起訴條件，吻合民事訴訟相關規定精神。

（二）再次審查起訴條件契合司法實踐

裁定駁回起訴，是對當事人程序權利義務的司法裁決。重復起訴，一般暗含的前提條件是前訴符合起訴要件，人民法院依法受理后對被訴行政行為進行實體審查，且作出了確定的裁判，或者前訴不符合起訴條件，人民法院對當時的起訴條件已經作出司法裁判，原告沒有新事實、新理由或者出現新情況又簡單重復起訴，原則上才有是否構成重復起訴的判斷余地。所以，在前訴未經人民法院實體審理、前訴相關起訴條件尚未被司法認定的情況下，當事人再行起訴到人民法院的，人民法院需要判斷的仍然是后訴是否符合起訴條件，而不是簡單審查、機械判斷后訴是否構成重復起訴[3]。

事實上，簡單以當事人訴訟構成重復起訴裁定駁回起訴，引導當事人按照《行政訴訟法》第九十一條第二項規定以新的證據足以推翻原生效裁定為由申請再審，以及人民法院啟動特別的權利救濟渠道即再審程序撤銷原裁定并予審理，與在本案中人民法院就當事人再行起訴的事由是否正當、是否符合起訴條件進行審查，有正當事由和后訴符合起訴條件的進行立案審理，后者更符合司法實踐、節約司法資源、便利權利救濟。

（三）再次審查起訴條件符合行政訴訟立法目的

《行政訴訟法》第一條規定，行政訴訟的立法目的，是為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權。當事人再次起訴，如果后訴符合立案條件，人民法院受理并作出實體判決，不僅不會與前訴裁定駁回起訴的程序性裁判相矛盾，還可以在后訴中對被訴行政行為進行合法性審查，及時監督行政機關依法行政，對行政相對人權利及時予以救濟，實質化解行政爭議，有效避免衍生訴訟。

從這個意義上說，再次審查起訴條件，更符合行政訴訟的立法目的。

（四）再次審查起訴條件適合權利救濟

一旦裁定駁回起訴，就一律按照再審程序進行審查、審理，無論對當事人，還是人民法院，無疑是在浪費寶貴的資源。因為，當事人再次起訴即可實現權利救濟和化解行政爭議，實無必要對生效裁定發起挑戰和啟動再審審理程序，舍近求遠，并非明智之舉。

如果駁回起訴裁定的原告符合起訴條件，因為人民法院的原因而錯判，根據《行政訴訟法》第九十一條規定，則應賦予原告這一非常規的救濟啟動再審。但是，如果因為原告前訴審理時本身就不符合起訴要求，人民法院基于在案證據駁回起訴裁定自不屬于錯判，事后當事人基于新的證據和事實，治愈前訴不適法條件再次起訴，人民法院應予受理。

有人認為，在當事人可以申請再審而不予啟動，會“架空”再審程序，而且當事人也會隨意以新證據為由再行起訴。筆者認為，再審審查程序是行政訴訟法在特定情形下賦予當事人的特殊權利救濟渠道，是當事人在窮盡常規救濟途徑后的特殊救濟程序，因為它將挑戰的是生效裁判。在當事人完全能夠在一個新的訴訟中化解行政爭議時，自無必要啟動再審程序，更無必要通過再審審理程序最終達到化解行政爭議的目的，相比再次審查起訴條件，后者更便于權利救濟，實無必要“舍近求遠”。如果出現當事人濫用起訴權，則權利濫用也會表現在申請再審上。

于此，對當事人再次起訴，人民法院依法審查即可。構成重復起訴，該裁定駁回起訴的駁回起訴，符合受理條件該受理的受理。

（五）再次審查起訴條件能夠增強人民群眾司法獲得感

回看前述案例，甲第一次訴訟，審理法院以甲起訴無事實根據裁駁。第二次訴訟，乙自認拆除行為，被告和事實根據解決后，人民法院又以甲原告不適格裁駁。第三次訴訟，甲原告資格問題解決后，人民法院又以其構成重復起訴裁駁。作為普通老百姓，如此反反復復，確實難以了解人民法院司法行為和難以接受裁判結果。

但是，如果審理法院對甲第三次起訴的起訴條件進行審查，經查甲提交的最新裁判文書，可以認定甲與乙拆除案涉房屋之行政行為有利害關系，符合《行政訴訟法》第二十五條規定的原告資格。乙自認拆除案涉房屋，被告適格。甲訴請確認乙拆除行為違法，訴訟請求明確，起訴有事實根據。該爭議屬于人民法院行政訴訟受案范圍，屬于受訴人民法院管轄。因此，甲前后三次跨越數年的行政訴訟，因人民法院再次審查發現符合起訴條件，終于立案受理，并可以依法作出實體判決，當事人行政爭議得到及時化解，就能夠不斷滿足人民群眾司法獲得感，提升司法公信力。