強化行政執法 助力地方法治政府建設
——H市行政執法問題研究

圖 雅

中共呼倫貝爾市委員會黨校，內蒙古 呼倫貝爾 021000

法治政府建設的核心是依法執法。因為“行政執法是把紙面上的法律變為現實生活中‘活法律’的關鍵環節。”[1]近年來圍繞行政執法，H市積極貫徹黨中央和自治區黨委的部署安排，落實《綱要》精神，在行政執法方面取得了一定成效。

一、H市法治政府建設及行政執法的現狀

（一）著力優化法治工作頂層設計。H市進行了《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》分工方案的編制工作，同時出臺了《法治H建設規劃（2021—2025年）》，并首次將其納入全市“十四五”規劃，成為2021年自治區唯一出臺法治建設規劃的盟市。

（二）逐步夯實法治政府建設。出臺了《2021年度法治政府建設工作計劃》和《2021年法治政府建設情況的報告》，全市兩級法院審理本市行政訴訟案件359件，行政機關負責人出庭應訴率達到80．78%，高于全區平均值。制定了《H市對照認領中央依法治國辦對內蒙古開展黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責及法治政府建設實地督察反饋意見整改方案》，整改臺賬共計147項內容，除22項長期堅持推進任務外，全部整改完成。

（三）進一步規范行政執法行為。印發了《H市推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度實施方案》和行政處罰裁量權基準制度，并督促執法部門全面落實。市司法局實地檢查市本級10個重點領域執法部門，赴6個旗市區隨機抽查5個執法部門的執法工作，制發《行政執法監督通知書》2份，印發《H市異地行政執法協助機制》，加強了行政執法橫向協作，受到司法廳表揚。市本級集中評查142宗行政處罰案卷，配合自治區案卷評查組實地評查并推薦兩個卷宗為自治區優秀卷宗。

（四）全力推進基層綜合執法改革。H市106個蘇木鄉鎮和7個具有管理農村、牧區職能的街道，共組建了113家綜合行政執法局，實行“條塊結合、以塊為主”的執法模式。執法人員通過培訓考試，大部分已持證上崗。各級綜合行政執法隊伍對自治區賦權清單中的80項行政處罰權力事項全面認領承接，均已與鄉鎮政府簽訂了《行政執法委托書》，部分鄉鎮蘇木綜合執法局受旗市區執法部門委托行使部分行政處罰權。選取X蘇木為試點，以點帶面，推動基層綜合執法工作。

（五）加強了行政執法隊伍建設。加強了行政執法人員的資格管理與審查，在全自治區行政執法公示平臺上，H市分別有7434名行政執法人員、380名行政執法監督人員、2784名執法人員進行了姓名、單位、職務、執法區域、執法證號、監督區域、監督證號、行政執法考試合格的公示。進一步規范全市6支綜合行政執法隊伍著裝管理工作。累計下撥事業編制1100余名，充實基層執法隊伍，部分鄉鎮綜合行政執法局利用“執法易通行”開展行政執法資格“月考”。

（六）認真辦理執法投訴舉報事項。設立和公開舉報投訴信箱與電話，利用微信公眾號、公示欄、電子屏等途徑公示執法情況，2021年辦理群眾執法投訴1件、證明事項投訴1件、涉林草領域轉辦案件1件，均已及時處理并向群眾反饋結果，得到肯定。

（七）進一步健全行政檢察與行政執法監督銜接制度。2020年6月《H市人民檢察院 H市司法局關于加強行政檢察與行政執法監督銜接工作的辦法（試行）》簽發，對信息共享、案情通報、聯合檢查、案件移送等銜接工作進行了具體規定。

二、H市行政執法存在的短板

總體而言，H市的行政執法狀況較好，執法體制改革成效初現。但H市位于祖國北疆，發展相對比較落后，而且地域廣闊，市場主體分散，多民族聚居，交通不便，這些現實因素都給執法提出了不小挑戰。

（一）基層綜合執法水平與承擔職能職責不相匹配，部分職責承接壓力過大。特別是在鄉鎮（街道）執法部門，還要承擔駐村、扶貧、防疫等工作，忙碌起來使執法成為輔助業務。

（二）執法隊伍專業化水平有待提高。基層綜合執法人員大多是從鄉鎮部門調入，未經過系統的法律知識學習，法治思維、專業化水平、執法經驗都有待提升，法制審核崗位人員更為稀缺。

（三）執法保障未全部到位，同工不同酬現象比較常見，執法設備更新滯后。

（四）行政執法體制關系未能得到有效梳理。一些部門的綜合執法權從原部門脫離后，與管理、審批、監督等權力運行環節脫鉤。溝通協調機制有待健全，部分旗市區主管部門監督指導工作缺失。

（五）執法水平有待提升。一些執法隊伍執法膽怯，怕得罪人，對于關系群眾切身利益的如公共衛生、交通運輸、城市管理等重點領域，執法不到位，懸浮在表面。

（六）綜合行政執法改革創新性有待提升，“未能跳出我國‘條塊模式’下的組織窠臼，忽略了本級政府的領導作用”[2]。

（七）相關部門執法事項委托不到位。蘇木鄉鎮承擔多個領域的行政執法工作，但實際上僅集中了行政處罰權。其他執法權沒有上級相關部門委托，一旦發生行政復議或訴訟，鄉鎮執法人員要擔責，心理負擔重。

（八）跨部門、跨區域、跨領域聯合執法機制尚不健全，數據壁壘沒有完全打通。

（九）沒有因地制宜靈活運用執法策略。部分執法人員執法手段單一，語氣過于強硬，或因為民族語言不通，沒有依法履行告知程序，容易引發群眾的抗拒心理。

（十）行政執法與刑事司法銜接機制的配套制度不完善。沒有明確規定違反規定的法律后果，責任追究虛置化，缺乏可行的激勵制度。

三、H市全面推進嚴格規范公正文明執法的具體路徑

（一）實踐以人民為中心的執法理念

“規范與控制行政權力，本質上也是為了保障人民的利益”，[3]習近平法治思想中的“第二個堅持”就是“堅持以人民為中心”。貫徹以人民為中心的執法理念意味著要探索便民型執法和人性化執法模式。

1．便民型執法。習近平總書記指出：“不論行政體制怎么改、政府職能怎么轉，為人民服務的宗旨都不能變。”[4]互聯網時代，行政機關要充分利用微博、微信、移動端等信息化手段進行線上業務辦理服務。目前推行的“蒙速辦”，可借鑒廈門的“E政務”。加快推進執法數據共享，打破信息孤島，可借鑒浙江金華“無證明城市”改革的數據共享網絡模式。

2．人性化執法。在法律允許的范圍內，盡可能減少命令式執法，摒棄高高在上的態度，重預防、多提醒、多引導。

（二）深入推進執法體制改革

1．最大限度減少不必要的行政執法事項

（1）取消一批不必要的行政審批事項。特別是不要以“放權”的名義給基層政府增加負擔，因為“如果將一個根本沒有必要存在的審批事項放權到下級政府，非但沒有減少市場主體申請審批的成本，還可能因下級政府審批能力的不足增加不必要的成本，并不能增加市場主體的獲得感。”（2）對輕微違法違規行為依法免罰，優化營商環境。例如2019年至今，上海共出臺6份免罰清單，明確了94項免罰事項，2600余家企業受益。目前經濟下行壓力大，“慎罰”有利于助力企業渡過難關、化危為機。

2．有效整合行政執法隊伍，推進跨領域跨部門綜合執法

（1）保留原主管部門的專業案件或部分存量案件的執法權，并配以相應數量的執法人員；（2）循序漸進地集中行政執法權種類與數量，避免“一刀切”；（3）樹立“整體政府”理念。無論執法權的集中或分散，最終呈現的結果在群眾企業看來仍然是某一級政府對外的執法行為。主管部門、執法部門均是同級政府的內部所屬，要意識到“整體政府”理念的內推作用，健全內部協調機制，細化執法環節，“各掃門前雪”不可取。（4）綜合執法不能僅僅集中行政處罰權，還要注重事前預防、事中管理與事后處置。總之，推進綜合執法不是簡單的人員重組和機構拼湊，關鍵要心合、力合。可借鑒江西鄱陽湖組織省市縣三級五個部門聯合巡邏執法，建立“N+1”執法防控網絡的做法。

3．推進行政執法權限和力量向基層延伸

（1）合理設置執法層級要考慮蘇木鄉鎮有效承接能力，健全執法監管機制。執法權限下放并非一放了事，監管也要跟上，否則執法權限下放淪為擺設，旗市區主管部門要定期監管并予以幫助；（2）對于需要專業資質或者技術的執法事項，要加強對基層執法部門的人員培訓并與有關部門健全執法協作機制；（3）將人財物、編制向執法崗位和一線傾斜，保障基層有足夠資源去執法。

（三）創新運用行政執法策略

1．行政執法的價值絕非為罰而罰。對于偶然發生或主觀惡性較低的違法行為要采用“潤物細無聲”的執法策略，多運用說服教育、行政合同、行政指導等柔性執法手段。新修訂的《行政處罰法》細化“首違不罰”的規定就體現了處罰與教育相結合的原則。

2．對頑瘴痼疾式的違法行為要重拳出擊。例如對私搭亂建、環境污染、食品衛生等違法行為，要嚴格執法，危及群眾安全的事項領域探索舉證責任倒置，防止類似長沙居民自建房倒塌的悲劇再次發生。

3．對群發性的違法行為，要采取最佳威懾的執法策略，破除“法不責眾”的心理僥幸。對違法活動的“領頭羊”嚴厲處罰，形成法律威懾，對跟隨違法的“群羊”批評教育為主，軟硬兼施。

4．用“因地制宜”的執法策略破除執法痛點。例如對占道經營現象，可由執法部門牽頭，與菜場協商，為菜農免費提供場地，引導菜農進菜場賣菜，監管其不能再占道經營，一旦發現取消資格并嚴厲處罰。

5．以“體驗式執法” 的執法策略來適應現代行政的要求。2016年深圳交警為整治亂開遠光燈推出“體驗式執法”活動，雖有質疑但展現了執法新思路。要完善“體驗式執法”的相關配套制度，把握執法的“度”。例如長沙市對非法占用盲道行為開具的“體驗式罰單”就很好把握了比例原則，值得借鑒。

（四）完善行政執法程序

1．“程序是法治和人治的分水嶺”[5]行政機關在執法時要遵循正當程序原則。行政機關執法必須以現行有效的法律法規為依據，不得與上位法相抵觸。《綱要》特別強調“除有法定依據外，嚴禁地方政府采取要求特定區域或者行業、領域的市場主體普遍停產停業的措施。行政機關內部會議紀要不得作為行政執法依據”。這就是為了防止僵化執法侵害企業的正常經營權，以改善隨意發文要求鋼鐵企業停限產等現象。

2．立案、調查、取證、聽證、處理、檢查、監督等執法環節要有明確的具體操作流程，聽取當事人的陳述和申辯、告知權利，在少數民族聚居的旗縣，要配備熟悉漢語和少數民族語言的執法人員。借助執法記錄設備等及時記錄執法過程和證據，防止執法爭議，避免暗中執法。

（五）加強執法隊伍建設

1．執法崗位要優化選人用人機制，合理設置招錄人員的比例和考試內容；2．執法部門要摒棄以“執法量和罰款額”論英雄的政績觀。要“正確地行使手中的權力，用自己的‘實干指數’換取廣大人民群眾的‘滿意指數’”；[6]3．要定期、有針對性對執法人員和法治審核人員進行教育、培訓，提升業務素養，端正職業態度；4．建立科學的保障機制、人員考評機制與激勵機制，足量配備執法設備。

（六）做好行政執法與刑事司法銜接工作

執法部門和公安、檢察院應充分信息共享，“實現處罰案件、移送案件、立案監督、抄送案件、疑難案件等環節的所有流程網上監管”[7]。同時要細化責任承擔。

（七）抓住領導干部這個“關鍵少數”

嚴格執法，離不開行政機關領導干部尊法、學法、用法，可以將市委、市政府和各級執法機關黨政負責人納入市普法講師團成員，并開展集中述法，壓實領導干部的法治責任。

四、結語

德國著名法學家薩維尼說“法是民族精神的體現”。而一個國家的法治，核心就在于依法執法，《綱要》為此指明了方向。加強法治政府建設，不能“上熱中溫下冷”，要以切實提高地方政府行政執法水平為重要抓手去落實《綱要》的重要規定。2022年H市政府工作報告中提出要推進依法行政，持續建設法治政府，這是H市各族人民的法治福音。努力讓人民群眾在每一個執法決定中都充分感受到公平正義，這是法治H的美好愿景，也是法治中國的不渝追尋。