拓展行政執法檢察監督*
——一種建構性闡釋

周睿志

(北方工業大學文法學院，100144，北京)

中國共產黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，該決定指出：“檢察機關發現行政機關有違法行使職權或不行使職權的，應該督促其糾正。”這一決定為中國檢察體制改革指明了方向，即檢察機關應當建立健全對行政執法活動的監督。根據這一要求，最高人民檢察院在2014—2016年期間先后制定了《檢察機關提起公益訴訟試點方案》《行政違法行為檢察監督試點方案》《行政強制措施檢察監督試點方案》三份試點方案。[1]然而，回頭檢視發現，檢察機關對行政執法活動的監督并沒有在改革實踐中得到充分落實。改革的進展沒有達到當初設定的戰略預期。①為此，通過對議題進行深度分析，排除檢察體制改革的理論障礙，推進行政執法檢察監督機制的建立健全，就顯得非常必要了。

本文以中國共產黨十八大以來的政法體制改革為語境，首先分析中國檢察權的現狀及其成因，提出“拓展行政執法檢察監督”的命題，然后，系統闡釋拓展行政執法檢察監督的必要性、合憲性與可行性，從而形成一種建構性論述。

1 中國檢察職能的現狀檢視：以刑事司法為中心

1982年全面修訂的《中華人民共和國憲法》第一百二十九條將檢察機關定義為“法律監督機關”。這一定義是富有彈性的。從字面來解釋，“法律監督機關”應該看作是法律的守護者。根據中國憲法的組織結構體系，人大是立法機關，政府是執法機關，法院是審判機關(政府和法院都可以看成是法律的實施機關)，而檢察院則是對法律實施機關進行監督的機關。從中國憲法中的這一邏輯看，檢察權的監督對象主要是政府和法院。然而，在法律規范和具體實踐的層面，檢察職能被限縮了。根據現行《中華人民共和國人民檢察院組織法》，檢察權的主要職能是圍繞刑事司法展開的。《檢察院組織法》第五條規定，檢察權的內容主要包含政治性案件的“檢察”、對瀆職案件的偵查、對公安機關刑事偵查的監督、對刑事案件的公訴，以及對刑事案件執行工作的監督。雖然其它法律規定了檢察機關在民事訴訟、行政訴訟方面的審判監督和公益訴訟的職能，但這些職能在檢察權體系中的權重非常小。②

從檢察機關的具體業務看，亦能看出檢察權的運行主要局限于刑事司法領域。最高人民檢察院主要從事的活動有打擊危害國家安全的犯罪、打擊嚴重刑事犯罪、懲治電信網絡詐騙的犯罪、起訴侵害校園安全的犯罪、批捕起訴醫療領域的犯罪、起訴非法集資的犯罪、起訴侵害知識產權和科技創新的犯罪、懲治危害安全生產的犯罪、查辦腐敗案件、懲治食品安全的犯罪、展開刑事訴訟和執行監督等。刑事領域以外的活動主要包括推動社會矛盾糾紛的化解、指導和推動檢察體系的改革、推廣先進檢察工作經驗、推動公益訴訟試點等。地方各級檢察院的業務范圍和最高檢察院業務范圍大體類似。

細致分析可以發現，刑事領域的檢察職能主要分為三類：一類是對普通刑事案件偵查工作進行監督和公訴，第二類是對公務瀆職犯罪案件進行偵查和公訴，第三類是對刑事案件執行工作進行監督。近年來進行的國家監察體制改革將公務瀆職偵查職能從檢察體系劃歸國家監察體系，使憲法上規定的檢察權從普遍的、廣義“法律監督”變成了狹義的“刑事追訴領域內的法律監督”。它使“立法(人大)—法律適用(政府、法院)—法律監督(檢察)”的憲制格局，縮減為“刑事偵查(公安)—刑事公訴(檢察)—刑事審判(法院)”的刑事司法格局。

根據憲法的規范條款和全面依法治國的內在要求，目前的檢察職能相對單薄，應當有所拓展。在具體論述檢察職能拓展方案之前，需要對檢察職能的現狀成因進行反思，以明確其生成背景和歷史邏輯。

2 中國檢察職能現狀的成因及其反思

以刑事司法為職能中心的檢察權模式是在改革開放初期形成的。在相當程度上，它可以看做是立法者對建國后30年檢察經驗的一種總結。

一個新生的事物，往往需要經過一番探索才能逐漸獲得穩定的形態。從建國到改革開放的這段時間，中國的憲法體系、司法制度在發展過程中遭遇了若干曲折。通過《共同綱領》和相關組織法，中國在1949年之后建立了嶄新的政權體系。1954年頒布的《中華人民共和國憲法》在總結既有經驗和參照蘇聯模式的基礎上，塑造了一套完整的憲法制度。然而，憲法實施四年之后，由于國際環境的變化和中國政治生活的激進化，憲法和相關法律制度被認為是阻礙社會發展的障礙，逐漸遭到了拋棄。③到“文化大革命”時期，司法系統遭到了實質性破壞。在1975年頒布的《中華人民共和國憲法》中，檢察院的權力被劃給公安機關行使，檢察職能實質上被取消了。[2]“文化大革命”結束后，1978年頒布的《中華人民共和國憲法》雖然恢復了檢察制度，但相關規定非常粗略。于是，1979年制定的《中華人民共和國檢察院組織法》著手重建檢察體系。“八二憲法”以來的檢察權模式便是在1979年的《檢察院組織法》基礎上形成的。

1979年的《檢察院組織法》和1982年的憲法都是由彭真主持制定的。在重建檢察體系時，彭真面對一個重要問題：即如何界定檢察權。通過對建國后30多年的檢察實踐進行回顧，彭真認為，1954年的憲法和《檢察院組織法》創制的“大檢察權”機制在隨后二十幾年中并沒有得到真正落實。“大檢察權”機制賦予最高人民檢察院對國務院各部門、地方各級國家機關工作人員是否遵循法律行使檢察權；賦予地方各級檢察機關對地方國家機關的決議、命令和措施是否合法，國家機關工作人員是否遵守法律實行監督。[3]在改革開放初期，“大檢察權”機制所包含的全面監督職能，檢察機關是沒有能力勝任的；同時，這種全面監督職能會和黨紀部門的監督、行政監察部門的監督形成職能重復。[4]為此，需要將檢察職能限縮，即把檢察職能的基本范圍限定在刑事司法的領域。[5]

如果進入到歷史現場設身處地展開理解，會發現彭真的考慮是實事求是的。首先，在改革開放初期，中國的政權組織體系遭到嚴重破壞，檢察系統更是殘缺不全。其次，在建國后近30年的實踐中，檢察機關確實沒有按照“五四憲法”和1954年《檢察院組織法》的構想發揮功能，沒有積累起“全面監督”的相關經驗。另外，還有一個值得注意的情形是，在改革開放初期，雖然依法治國成為了全黨全國的共識，法治建設也已經起步，但利用檢察權去制約和規范行政執法在當時還沒有成為一種普遍的需求。[6]這些情況促使彭真和其它立法者采取了一種穩妥折中的方案，即一方面在憲法中規定檢察機關具有“法律監督”職能，使憲法在修改前和修改后保持連貫性；另一方面，又在新的《檢察院組織法》中將檢察權限縮在刑事司法的領域。④這里包含著一種獨特而辯證的立法技藝。

通過進一步反思，我們還能對問題產生更深層的認知。改革開放初期確立的檢察權可以視為一種“專政”權力。所謂“專政”權力，是指國家機關對破壞法律秩序、國家安全、經濟生產和社會穩定的犯罪行為實施打擊的權力。它本質上是一種懲罰權。然而，當社會經濟形勢變化，上層建筑也需要適時調整。經過40年的社會經濟發展和法治演進，檢察權除了具有“專政”屬性外，還具有濃厚的“法治”屬性。在“法治”框架下，檢察權需要制約和監督行政權，從而保障公民和社會的自由。[7]

在改革開放初期，將檢察職能限定在刑事司法領域是妥當的，然而，到了今天，拓展檢察職能、賦予其制約和監督行政權的責任，則是新時代對檢察系統提出的新要求。事實上，只有充分發掘檢察系統在法治層面的潛能，中國的法治建設方能順利邁上一個嶄新的臺階。⑤

3 拓展行政執法檢察監督：必要性闡釋

“把權力關進制度的籠子里”，推進行政法治是中國法治在當前的關鍵任務。⑥拓展行政執法檢察監督構成了推進行政法治的重大契機。

基于由低階思維能力向高階思維能力、從基礎目標向高級目標發展的布魯姆學習目標分類法，2016年中國藥科大學進行了臨床藥學教育體系的大改革。新改的實踐教學體系(圖3)幫助學生提高對臨床藥學專業基礎知識和專業知識的學習興趣，對臨床問題的分析、綜合與決策能力，改善目前臨床藥學教學中注重灌輸知識，忽視分析、評價、創新技能培養的坐而論道的教學方式，令學生的臨床藥學工作能力從低年級的初步認識逐步提升到高年級(畢業時)能夠初步勝任臨床藥學工作的水平。

如果對現實狀況細致檢視就會發現，當前存在著一個較大的行政法治缺口。行政法治的實現需要對行政權的運行展開有力的法律監督，然而，就目前情況看，對行政權的監督主要是人大監督、訴訟監督和監察監督，這個監督體系尚不能滿足行政法治的內在需求。

根據中國憲法，政府由人大產生、對人大負責、受人大監督。人大除了每年對政府的工作報告進行審議外，還會組織一定數量的執法檢查活動。這兩項監督職能是權力機關對行政機關制約的主要措施。然而，它們的監督和制約效果比較有限。政府工作報告審議涉及的是對本層級整個政府系統的監督，它具有宏觀性和抽象性，無法深入到行政權運行的具體環節中。[8]比較而言，人大及其常委會的執法檢查具有具體性。但問題在于，由于人大及其常委會日常的工作重心在選舉工作和立法方面，能夠分配給執法檢查活動的力量相當有限。人大系統的執法檢查所產生的制約效力也是有限的。[9]訴訟監督是通過公民發起行政訴訟以制約行政權，它是監督行政權的一種有力手段。在法治成熟的國家，由行政相對人提起的行政訴訟構成了制約行政權、維護公民權的核心機制。然而，在當下中國，由于司法體制層面的原因，行政訴訟雖然被確立且正常運轉，但行政訴訟入口較窄、行政審判范圍有限，行政訴訟機制未能充分發揮制約行政權的功能。尤其是在抽象行政行為監督方面，中國行政訴訟的作為空間更加有限。[10]監察監督屬于公職人員政務監督范疇，它監督的客體主要是公職人員的行為而不是公職活動本身。[11]在“行政主導”的中國政治體制中，以上三種監督方式還不足以充分實現“將權力關進制度的籠子里”的目標，行政權和監督權之間尚未達到平衡。通過拓展行政執法檢察監督，處于檢察權監督之下的行政部門也將更接近“法治政府”的要求。[12]

除了補齊行政法治缺口外，拓展行政執法檢察監督在優化中國公權力體系結構方面也具有重大意義。在十八大以來的政治體制改革過程中，原本由檢察院行使的公務瀆職偵查職能劃歸國家監察機關后，檢察院的職能變得更加單薄。為此，拓展行政執法檢察監督既充實了憲法規定的“法律監督”職能，也使“一府一委兩院”的憲制結構更加均衡。

4 拓展行政執法檢察監督：合憲性闡釋

現行《中華人民共和國憲法》第一百二十九條規定，檢察機關是“法律監督”機關。這一規定為拓展行政執法檢察監督提供了憲法依據。

正確理解檢察機關的“法律監督”職能是把握行政執法檢察監督合憲性的前提。根據憲法，中國國家機構實行民主集中制原則。這一原則主要體現在人大和其它國家機構的關系上。具體說來，人大是權力機關和政治性機關，負責供給法律；而行政、監察、法院、檢察部門是職能機關，負責執行法律和監督法律實施。[13]具體而言，政府以行政執法的方式實施法律，法院以審判的方式實施法律，檢察院則對法律實施活動是否合法進行監督；另外，新設立的國家監察委員會主要對公職人員的行為進行監督。在這樣的分工體系中，檢察院的“法律監督”既包括對審判的監督，也包括對行政執法的監督。

從建國后的法制發展史看，監督行政執法一直是檢察權規范的應有之義。1954年制定的《中華人民共和國憲法》第八十一條規定：“中華人民共和國最高人民檢察院對于國務院所屬各部門、地方各級國家機關、國家機關工作人員……是否遵守法律，行使檢察權。”同年制定的《中華人民共和國人民檢察院組織法》為了貫徹憲法精神，進行了更具體規定：“地方人民檢察院對于地方國家機關的命令、決議和措施是否合法，國家機關工作人員……是否遵守法律，實行監督。”“五四憲法”及同年制定的《人民檢察院組織法》將檢察體系作為一個專門的法律監督體系，實施垂直領導。這樣的一種機構設置包含著深刻的政治理性和法治理性。雖然在1958年以后由于一系列挫折導致這一機制沒有得到完全落實，但它為中國政體結構及其發展演進奠定了基礎。1980年代初在全面修訂憲法時，憲法制定者和立法者還是為檢察權的充實和復位留下了空間。“八二憲法”第一百二十九條規定：“中華人民共和國檢察院是國家的法律監督機關”。在這個條款中，“國家的”這一界定表明檢察機關不是一個部門性機關，而是國家層面的機關；“法律監督”則表明檢察院是法律的守護機關。[14]

檢察院作為法律監督機關，它實質上承擔了西方政治中公權力行為合法性審查的職能。在美國，由于“三權分立”的體制，司法機關既是具體案件的審判機關，又是政治性的法律守護機關。在歐洲大陸，如果行政法規違反一般性法律，則可以通過在行政訴訟過程中不予適用而達到守護法律的目的。總之，西方國家的審判權由于增加了合法性審查功能而具備了法律監督的職能。在中國，審判機關負責具體案件的裁判工作，職能范圍普遍比它的西方同行要小。[15]為此，中國憲法和相關組織法除了規定人大具有法律監督職能外，還專門賦權檢察院從事法律監督的工作。[16]

中國共產黨十八屆四中全會提出了“加強憲法實施”的要求。根據這一要求，國家公職人員憲法宣誓、憲法活動日、法律法規合憲性審查等措施陸續展開。這些措施對于憲法實施會產生積極效果，但還遠遠沒有窮盡憲法實施的空間。中國憲法實施程度比較低，被一些學者稱為“沒有牙齒的老虎”。[17]完全可以在現有條件下，充分挖掘檢察權的潛能，把拓展行政執法檢察監督當作“加強憲法實施”的一個具體突破點。

總體看來，在改革開放實施40多年后，檢察職能的調整與充實、檢察權對行政權的規范與制約，已經成為中國憲法發展的內在要求。

5 拓展行政執法檢察監督：可行性闡釋

檢察院對行政執法活動的監督權本質上是一種矯正性權力。在行政權規范運行的情況下，這種權力一般不會對行政運作過程造成干預，也不會給正常的行政活動形成額外負擔。只有當行政權越軌運行時，法律監督權才會發揮它矯正作用。美國法學家在闡釋司法權時提出了一個“最不危險的權力”概念。它的意思是說，在美國憲法體制中，司法權是一種消極權力，它不像立法權和行政權那樣具有創制性和能動性，為此，它的運行以及對其他權力的制約均是法治許可的范圍內進行，故而“最不危險”。⑦“最不危險的權力”概念對于我們理解本文的行政執法檢察監督機制具有很好的啟發。可以認為，行政執法檢察監督主要功能在于矯正違法的行政活動，對于合法的行政則不構成干預，因此它也是一種“不危險”的權力。

目前，在實踐層面，行政執法檢察監督也形成了一些經驗。有學者指出：“大多數省級人大常委會通過的有關決定、決議都對檢察機關監督行政執法活動作出了規定；吉林省人大常委會《關于加強民事行政檢察工作的決議》明確規定，全省各級人民政府應當依法行政、依法辦事，積極支持檢察機關履行法律監督職責。2015年《寧波市行政執法監督工作機制建設試點工作實施方案》提出，開展行政執法檢察監督與政府法制監督協作機制建設試點工作，進行協同監督；2016年《廈門市人民代表大會常務委員會關于加強人民檢察院法律監督工作的決議》提出，市、區人民政府應當積極探索并完善依法行政與檢察監督互動工作機制。”⑧這些探索性措施取得了積極的效果：“據不完全統計，2012—2014年，全國檢察機關共辦理督促行政機關履行職責案件409 838件。2011—2016年寧夏自治區檢察機關共審查各類行政執法案件18 327件，發出檢察建議書34份，監督行政執法機關移送涉嫌犯罪案件145件175人，法院作出有罪判決29件41人，還監督了諸如騰格里沙漠環境污染案等一批有影響的行政執法案件，得到廣大人民群眾的高度贊譽。2013年山西省開展行政檢察監督專項活動，全省各地檢察機關共發出督促起訴意見書、檢察建議書4 190件，為國家追繳、挽回經濟損失24.1億余元。”[18]

如果對各地的探索進行總結，我們可以看出行政執法檢察監督的若干特點，進而可以歸納出行政執法檢察監督機制的大致模式。

首先，行政執法檢察監督圍繞本地區的中心工作展開。例如，2013年，山東省即墨市人民檢察院圍繞農村扶貧濟困資金管理工作、爆炸物安全管理工作、文物保護工作、食品安全工作、森林防火工作、駕校培訓工作展開了行政執法檢察監督。⑨2016年，寧夏自治區人民檢察系統對棚戶區改造、學校撤并后資產管理、非法開采與排污、建設用地規劃許可等重點領域開展行政執法專項監督。運用督促起訴書、檢察建議書督促行政執法機關履行職責，收回國有資金4.05億元。對審判執行活動提出檢察建議843件，法院采納803件。向行政執法機關提出檢察建議480件。⑩當行政執法檢察監督總體上圍繞區域中心工作展開時，檢察權作為一種法律監督權，就與行政權力基本目標、社會經濟發展的基本方向是相向而行的。它和歐美國家因“分權制衡”導致政治內耗的情形迥然不同。

其次，行政執法檢察監督是由檢察院主動發起的活動。訴訟監督、公民投訴舉報、公民信訪等渠道都能為檢察院提供監督線索。相比行政訴訟，行政執法檢察監督具有主動性，能彌補行政訴訟制度的不足。一方面，行政訴訟由行政相對人發起，它導致那些不直接涉及相對人利益的行政執法行為無法納入監督范圍；另一方面，行政訴訟的受案范圍狹窄，且原告勝訴率較低，這使行政訴訟監督效能的輻射范圍較窄。在這種情況下，具有主動性、能動性的行政執法檢察監督能與行政訴訟形成相互協同的局面。

最后，行政執法檢察監督已經探索出了較為豐富的監督措施。這些措施中相對成熟的有檢察建議書、檢察意見書、糾正違法通知書、督促起訴意見書。除此以外，學者還提出了要求說明理由、提出抗訴等措施。這些措施使行政執法檢察監督得到了具體化。在性質上，這些監督措施類似于英國法院的令狀，它們都是專門法治機關依照法律發出的命令。

如上的這些積累為拓展行政執法檢察監督職能、確立常態化的行政執法檢察監督機制提供了一個初步的模型。

6 結語

拓展行政執法檢察監督是“全面依法治國”戰略的規劃內容，也是最高人民檢察院推出的試點方案。但是，幾年過去了，行政執法檢察監督依舊滯留在初步探索的階段。它尚未成為一種明確的、普遍的檢察職能。本文通過分析中國檢察權的概念內涵，梳理反思檢察職能的演進歷史，認為拓展行政執法檢察監督應當得到確實的、全面的推進。本文具體論述了拓展行政執法檢察監督的必要性、合憲性與可行性，力圖形成一種系統的建構性闡釋，并期待這些學術上的努力能轉化為制度發展的現實動力。

注釋：

① 部分行政法學者和官員在闡述行政檢察監督時，依然把它限定在對行政訴訟的檢察監督方面。參見：龔云飛. 新時代行政檢察監督：“做實”的路徑與方法[N]. 檢察日報：2019-9-9。

② 2017年，全國人大常委會修改《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》，在法律的層面規定了檢察機關有權提起民事、行政公益訴訟的機制。

③ “五四憲法”規定的檢察院對國務院各部門、國家機關工作人員是否遵循法律行使檢察權，相當程度上屬于政治監督，與本文所要談論的對行政執法活動進行監督還是有所區別的，后者的法律監督屬性更為凸顯。

④ 在確立檢察制度的過程中，除了主持憲法修改工作的彭真外，鄧小平亦起了相當重要的作用。參見：彭真傳編寫組.彭真傳(第四冊)[M].北京：中央文獻出社,2012:1477。

⑤ 檢察機關從“專政機關”的性質向“法治機關”性質轉變，這也是當代中國從革命治理階段到日常治理階段轉變的反映。在革命治理階段，著重強調的是對“敵人”的打擊，而在日常治理階段，著重強調的是對社會進行常態化、技術化的管理。

⑥ “把權力關進制度的籠子里”是習近平總書記闡釋全面推進從嚴治黨和全面推進依法治國戰略過程中提出的一個關鍵概念。對于這個概念的具體內涵可參見：習近平：“把權力關進制度的籠子里”.http:∥fanfu.people.com.cn/n/2013/0122/c64371-20288751.html.[2021-5-15]。

⑦ 有學者專門闡釋了行政執法檢察監督的憲法性，參見：傅國云.行政檢察監督的特性、原則與立法完善[J].人民檢察,2014(13):57-61。

⑧ 關于檢察權性質的闡釋，參見：孫謙.中國的檢察改革[J].法學研究,2003(6):4-8。

⑨ 漢密爾頓曾說：“司法部門既無強制、又無意志，而只有判斷；而且為實施其判斷亦需借助于行政部門的力量。”參見：漢密爾頓，杰伊，麥迪遜.聯邦黨人文集[M]，程逢如，等，譯.北京：商務印書館1980：391。

⑩ 參見《2017年寧夏回族自治權人民檢察院工作報告》。