論新時代人民調解的發展路徑*

李德恩

(九江學院社會系統學研究中心，332005，九江)

1 人民調解面臨的時代課題

1.1 新時代歷史方位下民事糾紛的變遷

社會矛盾糾紛形態的變化是中國社會形態從傳統熟人社會向陌生人社會轉變的直接體現。在改革開放的過程中，中國的城鎮化以人類歷史上前所未有的速度和規模推進，并仍將持續相當長的時間。城鎮化給個體的工作方式和生活方式帶來巨大變化，使得個體與外界交往需求增多且頻繁，生活地域易發生變化。[1]社會成員常態化的異地流動，使得陌生人之間的糾紛增多，從而對糾紛解決方式的選擇以及糾紛解決機制的構建都會產生深度影響。有學者發現，關系距離與對糾紛解決機制的利用之間存在比例關系：關系距離越遠越傾向于正式的解決方式。[2]換言之，在陌生人社會中，當事人解決糾紛時更多考慮個人利益的維護而非長遠關系的維系，因而更有可能選擇正式的公力救濟的方式。該結論為四十年來人民法院受理案件的數量持續高速增長，提供了除經濟增長因素之外的另一種解釋。

陌生人社會的到來縱然使得普通民眾更傾向于選擇訴訟方式解決糾紛，但并非意味著采取私力救濟、社會救濟的方式解決糾紛的條件不復存在。這是因為，陌生人社會中同樣存在強調私人關系的熟人交往。在陌生人社會中，個體獨立性增強、交往面擴大，一方面摧毀了以血緣和單位為紐帶的傳統熟人社會，另一方面個體又融入新的生活圈、工作圈、商業圈，形成更為復雜的社會關系。這種新型人際關系基于職業選擇和經濟交往而建立，同樣重視交流與合作，重視修復彼此的關系，為調解解決糾紛奠定了基礎。更何況，即使在純粹的陌生人之間發生糾紛后，基于成本與效率考慮而選擇合意解決糾紛方式的也大有人在。[3]多元化糾紛解決機制的構建既要與中國特色社會主義進入新時代的進程相適應，體現時代特點，順應時代要求，堅持以人民為中心，將滿足人民多樣化的解紛需求奉為圭臬。作為國家公共法律服務體系的重要組成部分，人民調解在多元化糾紛解決機制中占據基礎性的地位。

1.2 新時代人民調解的功能定位

矛盾糾紛既是當事人利益沖突的直接結果，也是社會怨氣淤積的集中呈現。社會矛盾的制度內化解，能夠減少體制的運行代價，提升中國特色社會主義的親和性。[4]當事人通過合法的方式解決糾紛，其情緒得到合理宣泄，則有利于實現案結事了，有利于維護社會穩定。反之，如果解決糾紛的制度內渠道遭遇梗阻，則可能導致糾紛演化為雙方更為激烈的沖突，甚至裹挾一些無直接利害關系的人加入其中，演變為群體性事件，從而對社會秩序形成沖擊。同時，社會矛盾的制度內化解也是現代法治國家應該承擔的義務。

新時代中國特色社會主義糾紛解決機制的構建與發展必須積極回應公眾的解紛需求并做出妥當安排，平衡處理社會自治與國家干預之間的關系。在社會治理和糾紛解決中，國家干預的范圍和強度與個體或群體的自治力量成反比。一般情況下，在發生民事糾紛之后，當事人除了可以采取談判、和解等私力救濟的方式之外，還有權尋求社會力量或者國家的介入，以保護自身權利。訴訟是依靠國家權力強制解決糾紛的方式，非訴訟糾紛解決機制與私力救濟的原理在于人們可以通過糾紛各方一致認可的糾紛解決機制來處理矛盾與沖突。[5]替代性的方法可被看作通過第三方的介入提供了一個恢復當事人自治的機會。[6]一個國家糾紛解決機制的理想狀態是：合法的私力救濟、非訴訟糾紛解決機制有效發揮作用，訴訟程序作為最后一道關口守護社會正義，多樣糾紛解決方式各歸其位，互相支持互相補充，這樣才能有效回應、滿足社會公眾的需求。當直接的協商因為文化、種族和社會差異變得困難甚至無法實現時，調解為沖突雙方提供了一個“安全”的方法：讓他們坐到一起，而且當事人能夠自己控制爭論的議題、關系和結果。[7]調解本質上屬于當事人自治的糾紛解決方式，這不僅表現在程序選擇的自愿上，同時要求糾紛解決方案需要當事人一致同意，即要求實體結果的自愿。

人民調解要在新時代的多元化糾紛解決機制中占據一席之地，發揮基礎性作用，其制度建構首先要與世界司法改革和ADR(Alternative Dispute Resolution，替代性糾紛解決機制)的發展潮流同步甚至發揮引領作用，實現現代化。司法的基本特征在于，司法有效地而不僅僅是在理論上對所有人的可接近性。[8]由于訴訟遲延、訴訟昂貴等方面的原因造成普通人開始遠離司法，為了消除當事人解決糾紛的障礙，西方國家在20世紀中后期掀起了接近正義運動三次浪潮。接近正義的第一次浪潮旨在解決接近正義的經濟障礙，第二次浪潮則聚焦于消除訴訟組織上的障礙，第三次浪潮強調以ADR來彌補傳統訴訟程序在當事人接近正義方面的不足。[9]接近正義第三次浪潮很快席卷全球，法院主動推行調解以緩解訴訟壓力，多門法院的理念深入人心。通過“法院案件管理運動”的激發與推動，美國糾紛解決機制從“對抗控辯式”審判模式開始轉向“商談和解式”調解模式。[10]調解制度及其實踐的勃興，對西方法治社會過于泛濫的程序主義、法條主義等構成了有益的糾偏與矯治。[11]調解演變成為替代訴訟、接近正義的常規途徑。調解的現代化運動肇始于法院的審判危機，并賦予調解新的指標性特征，包括當事人的自治性和主導性、調解程序的本位性與公正性、調解主體的協同性和參與性、調解功能的復合性和前瞻性、調解過程的開放性和社會性、調解機制的一體性和協調性等。[12]相比而言，人民調解在中國一向得到重視，享有“東方經驗”的美譽，具有深厚的文化底蘊和歷史傳統。在對外開放的背景下，借鑒世界司法改革的成果可以使得人民調解獲得更好的發展。

不惟如此，人民調解還應適應新時代中國特色社會主義的治理與解紛需求。在2019年中央政法工作會議上，習近平總書記首次提出“把非訟糾紛解決機制挺在前面”，為處理訴訟與非訟糾紛解決機制的關系提供了根本遵循。人民調解在糾紛解決機制中能夠挺在前面，必須關注中國問題的解決，滿足普通民眾的解紛需求。新中國一向重視民間調解在解決糾紛中的作用，由人民調解組織或司法機關對民事糾紛進行調解的歷史可以追溯至民主革命時期。人民調解在解放區的司法實踐中產生，革命群眾、基層干部取代傳統調解中的鄉紳、族長、長者等地方權威，用批評與教育相結合的方式，擔負起解決糾紛、團結群眾、維護一方穩定的責任。人民調解在建國之后也得到了立法的確認。只是早期調解面對的糾紛主體以個人為主，主要表現為婚姻家庭、相鄰關系、房屋宅基地糾紛等，而現在出現了大量個人與組織、組織與組織之間的體現專業性、行業性特點的糾紛。糾紛主體多元化、糾紛內容復雜化等特點昭示著調解解決民事糾紛的難度比以前加大了。為了促成當事人達成合意，傳統社會矛盾糾紛的調解注重情理，而現代社會的糾紛要求調解員具備提供法律意見的能力。原因在于中國當下的糾紛往往涉及復雜的法律關系，糾紛的數量更多、糾紛的標的額也更大。這就對調解員的專業素質，包括政治素質、法律素養、調解技能等提出了很高的要求，僅僅依靠個人威望或權力加持的基層權威(如鄉村、居委會干部)將越來越不適應新時代的調解工作。

2 新時代人民調解變革的四重維度

2.1 人民調解的職能擴展：從解紛到維穩

人民調解一直都在新中國的社會治理中扮演重要角色。1960年代初，浙江諸暨楓橋鎮創造了社會治理的“楓橋經驗”，其基本做法就是發動和依靠群眾，就地解決矛盾糾紛。楓橋經驗經過幾十年的推廣和發展，被賦予了現代法治的內容，但就地解決矛盾糾紛的核心要義始終如一。2020年3月印發的《關于加強法治鄉村建設的意見》，同樣提出“小事不出村、大事不出鄉”，倡導在基層化解矛盾糾紛。為全國的基層矛盾糾紛化解以及社會治安綜合治理工作提供了寶貴的借鑒。矛盾糾紛的多元化解體系以及大調解體系的建設是楓橋經驗的重要組成部分。[13]可以這樣說，毛澤東思想催生了“楓橋經驗”，而習近平新時代中國特色社會主義思想培育、發展了新時代的“楓橋經驗”。

融資租賃同傳統租賃方式比較，在租賃范圍、期限等各方面都取得了很大的進步，具有的特征有：融資和融物的結合；所有權與使用權分離；租賃周期比較長，具有不可解約性等相關特征。

堅持和完善共建共治共享的社會治理制度是中國特色社會主義的制度優勢，重視調解是中國特色社會主義糾紛解決機制的制度優勢，如何將制度優勢轉化為社會治理的效能是我們必須思考的課題。中國特色社會主義進入新時代，維護社會和諧穩定依然是改革發展的基本保障。有學者指出，面對復雜多變的社會糾紛，進一步發揮人民調解、行政調解、法院調解等三大調解制度的功能，是有效化解基層社會矛盾現實的明智的選擇。[14]人民調解在三大調解制度中居于特殊地位。人民調解委員會不僅是解決糾紛的機構，也是承擔社會治安綜合治理職責的組織，是維護社會和諧穩定的第一道防線。2010年制定的《人民調解法》第一條是關于立法目的的規定，“為了完善人民調解制度，規范人民調解活動，及時解決民間糾紛，維護社會和諧穩定，根據憲法，制定本法”。這就明確了人民調解的目標不僅在于解決糾紛，而且要通過解決糾紛維護社會穩定。正是因為自身擔負的公共目的，人民調解委員調解糾紛是不收取任何費用的。免費提供法律服務是人民調解吸引當事人的獨有優勢，但也造成人民調解發展資金上的障礙。為保障人民調解委員會能夠承擔法定職責，《人民調解法》規定其經費由縣級以上地方人民政府予以保障。

人民調解之所以能夠在維護社會和諧穩定方面發揮特殊作用，與其具有的自治性、協商性、主動性以及面向基層等特征密不可分。法律規則在規則體系中具有至高無上的地位，但必須承認的是，立法是針對過去社會問題的反映，并確定未來的行為準則，因此難免滯后。在社會飛速發展、矛盾糾紛復雜化的時代，這種滯后性就更加明顯。因此，一個社會出現無序和不服從的狀態是正?，F象，關鍵在于如何應對。與壓制性法和自治性法相比，回應型法在解釋無序和不服從的過程中，更容易接受肯定社會沖突正統性的“政治的范型”，它并不把暴亂當作“愚蠢的”或者純粹破壞的烏合之眾的行為而不屑一顧，而是把它當作社會抗議來評估其現實意義。[15]換言之，回應型法承認某種超越法治的秩序，將情理、習慣、道德等融于糾紛解決和法律強制之中，把社會壓力理解為提高認知水平和自我矯正的機會。在此意義上，社會沖突不僅不會破壞法治，反而成為完善法治的契機。在當代多發的物業管理糾紛、土地承包經營權糾紛、宅基地轉讓糾紛、土地征用及拆遷安置補償糾紛中，都牽涉當事人的重大利益，與民生密切相關，處理不好就容易引發激烈對抗甚至群體性事件；而且處理這些糾紛還或多或少存在法律法規不完善、無章可循的情況。對于這些糾紛，基層調解組織積極介入，在不違反法律基本原則的前提下，妥善引導各方達成一致意見，就能發揮維護社會和諧穩定的作用。在處理糾紛的過程中，無論當事人的訴求是否合理合法，調解員通過積極回應打開當事人心結都是必要的。以這種態度來面對社會糾紛，才是維穩的長遠之策。

不言而喻，維穩工作需要廣泛的社會參與。為更好承擔自身職責，人民調解應深置于基層之中，成為了解、反映、對接社情民意的窗口，并致力于打造協同解決糾紛的機制。其一是加強與信訪部門的聯系，建立訪調對接的機制。其二是加強與政府部門的聯系，建立公調對接的機制。其三是加強與人民法院的聯系，建立訴調對接的機制。人民調解委員會的職責不僅在于解決糾紛，而且還擔負傳播法律知識、防止糾紛發生的重任。因此，人民法院與人民調解委員會的密切關系在《人民調解法》《民事訴訟法》等多部法律中都得到了強調。為了加強與相關部門的聯系，具備條件的人民調解委員會要打造接受委托調解的網絡平臺，積極參與矛盾糾紛的化解工作。

2.2 人民調解的適用擴展

擴展人民調解的適用有兩條路徑。第一條路徑是將人民調解延伸至更廣闊的領域。一方面大力發展行業調解、社團組織調解等，吸納社會力量加入調解隊伍，實現人民調解的“水平擴展”；另一方面開展流動人口調解、集貿市場調解等，擴大調解覆蓋糾紛的范圍。第二條路徑是在訴訟程序、仲裁程序、行政程序等其他糾紛解決機制中大力引入人民調解，實現自治解決糾紛與強制解決糾紛方式的協同與合作，以此促進調解自身的發展，使調解走向制度化、規范化，增強調解解決糾紛的能力。

司法實踐中，人民法院可以通過將調解貫穿于立案、審判乃至執行的所有環節，并建立訴調對接的機制來鼓勵人民調解發揮作用。具體舉措包括：第一，與基層司法組織、人民調解委員會合作，在法院設置人民調解窗口，鼓勵糾紛在訴前得到解決。第二，邀請人民調解委員會、調解員參與法院組織的調解，協助法院解決糾紛。第三，加強對人民調解工作的業務指導，提高人民調解員的業務能力，使人民調解在合法的軌道上運行。第四，通過調解協議的司法審查程序，一方面賦予人民調解協議強制執行力，另一方面加強對人民調解協議的合法性監督審查。在自愿原則得到遵守的前提下，任何擴大人民調解適用的努力都是值得鼓勵的。

不論采取何種方式鼓勵人民調解的擴展適用，人民調解的啟動都必須依靠當事人的自愿選擇。因此，增加人民調解對當事人的吸引力是實現擴展的關鍵。人民調解是不收取費用的糾紛解決方式，這是其獨有的優勢。人民調解也有可能通過訴調對接機制而參與到訴訟調解之中。在訴訟程序中，當事人選擇調解的動機大多在于調解相對于訴訟在費用上的優勢。因此從費用上鼓勵調解的方式不外乎兩種：其一是通過費用獎勵來鼓勵調解，這在我國表現為以調解方式結案的，案件受理費減半交納；其二是提高訴訟費用的交納額度來減少進入訴訟程序的案件，從而變相鼓勵調解。但采取第二種方式則有可能導致法院對貧困的當事人關上大門，與世界司法改革的潮流背道而馳，因此并不足取。中國自2007年4月1日施行至今的《訴訟費用交納辦法》在總體上減輕了當事人的經濟負擔。由于當事人交納的訴訟費用全額上交財政，實行收支兩條線管理，再加之十八大之后推行的省級以下法院人財物統一管理的改革，基于經濟利益的擴權攬訟行為受到根本遏制，而鼓勵多元化糾紛解決機制發揮作用以減輕辦案壓力的動機得到強化。

2.3 人民調解權威重塑：從干部化到專業化

與訴訟依靠國家權力強制解決糾紛不同，調解本質上屬于自治的糾紛解決方式，是調解員輔助當事人做出決定的過程。在此過程中，調解員主要的作用就是促進當事人的協商。調解員對糾紛的干預表現為兩種形式：第一是安排、維持當事人之間的交流，第二是提供專家咨詢。由于對調解結果的接受掌握在當事人手中，調解員提供專家咨詢的最終目的仍然在于促進當事人的協商。調解員傾向于以體現他們先前職業的方式進行調解，不論是律師、工程師、社會工作者、心理學家還是學者都是如此。因此，世界各國都希望通過培訓來重塑調解員的風格，提高其借助專業知識推進調解過程的能力。相對而言，大陸法系國家對于調解員的培訓側重于理論和方法的提高，而英美法系國家則更注重實務的訓練，如談判技巧、向當事人陳述、設計辯論程序、促進當事人的辯論等。

訴訟外糾紛解決機制與訴訟具有相同的追求，即將糾紛控制在法律影響的范圍以內，遵照法律解決糾紛。在一些社區，司法行政機關指派司法助理員或執業律師對人民調解工作進行法律指導。這種做法有助于實現在“法律陰影”下的談判。為了增強人民調解的權威，一些地方直接求助于行政官僚系統固有的權威性，將人民調解工作納入到更大，同時更具有強制性的組織機構之中。[16]亦即依托行政機關組建人民調解機構。毫無疑問，由權力機構人員組成的調解隊伍比居委會的大爺大媽更有能力提出被當事人接受的糾紛解決方案，更容易解決糾紛；但隨之產生的問題是，調解的合意被壓制、扭曲或產生被迫的合意的風險也隨著權力的加持而成倍增加。一方面調解需要權威賦予以贏取當事人的信任，另一方面權威的賦予又可能損害調解的自治性，產生棚瀨孝雄所謂的“合意的貧困化”的現象，使得合意向同意、好意或者恣意變質，從而不能充分顯示其自動調整的功能。[17]

緩和這一悖論的出路在于，通過實現人民調解員的專業化而非通過權力加持來增加調解的權威性。毋庸置疑，調解結果在一定程度上是當事人談判能力的反映。資源的不均等可能影響當事人在調解程序中討價還價的能力。經濟上處于弱勢地位的當事人，在獲取信息和分析信息的能力上存在不足，再加上其急于獲得賠償以緩解經營、工作、生活上的壓力，從而在調解程序中不得不接受對自己并不公平的條款。以致有很多評論家認為，調解并不適于當事人之間存在嚴重力量失衡的糾紛。[18]專業化的調解員可以向當事人傳輸審判信息，幫助當事人認識清楚案件的法律關系，從而保證調解程序中的交涉在“法律陰影”的覆蓋之下進行。換言之，調解員可以通過專業知識的傳遞，發揮扶弱抑強的作用，使當事人認清自我、有能力進行平等協商，在此基礎上調解員還應努力喚醒當事人對自身立場的沉迷，使當事人超越自我、設身處地去認識對方當事人的境遇甚至承認其訴求。只有這樣，才有可能促使當事人從對立走向合作，達成符合彼此真意而又不失公平的協議。

在人民調解中具備專業優勢的知識權威型調解員將逐漸取代德高望重型的傳統調解員。[19]調解機構的專業化已經成為國際潮流。在美國、英國、澳大利亞等西方國家，出現了專門提供糾紛解決服務的機構，這些機構不同于傳統的律師，不是為當事人提供法律咨詢或者代理服務，而是提供調解以及某些糾紛解決技術，間接地與律師展開競爭。這些機構在美國獲得了巨大成功，例如國家糾紛解決協會、糾紛解決專業人員協會、家庭調解人協會等。這些組織的發展，體現了糾紛解決已經成為了需要嚴格訓練的、高度自治的專業性領域。為保證調解員的專業性，希臘在2010年制定的《民商事調解法》中規定，只有律師才有資格申請擔任調解員。由于律師的有償法律服務與推薦調解存在沖突，該規定嚴重阻礙了調解的發展。2018年，希臘廢除了這一規定，轉而以學歷、培訓以及注冊登記等替代律師身份作為取得調解員資格的條件。[20]

調解員的專業化在訴訟程序、仲裁程序不成為問題，審判員、仲裁員的任職資格要求就足以保障他們的專業化。人民調解員的專業化必須采取措施，主要包括：第一，在人民調解員的產生過程中注重推選具有法律背景的人員，而不要局限于基層干部；第二，對人民調解員進行專業培訓，提高其法律知識的儲備和提供法律服務的能力；第三，注重吸納行業領域的專家如工程師、醫生、心理學家等進入人民調解委員會，或者成立行業性、專業性的人民調解委員會，滿足調解特定糾紛的專業知識需求。比如，上海市浦東新區專業人民調解中心(后轉型為東方調解中心)就從提升學歷、注重專業背景、強調專職等三個方面對實現人民調解員的專業化進行了積極探索，建立了平均年齡為38.5歲的中國最年輕的專業調解隊伍。[21]2018年4月，中央六部委聯合發布了《關于加強人民調解員隊伍建設的意見》，對人民調解員的專業性、業務培訓、工作保障等提出了相應要求。調解員的專業化成為大勢所趨，在今后條件成熟時，有必要通過立法規定更加嚴格的調解員任職資格等，確保調解員的專業化。

2.4 人民調解的信息化

輔助當事人做出決定的過程實際上也是調解員與當事人之間的信息傳遞的過程。只有在充分了解案件信息和法律信息的條件下，當事人才有可能盡快做出決定，合意解決糾紛。就此而言，信息化技術，尤其是網絡、通信技術的發展為人民調解走向智能化、專業化、精細化提供了保障。

將信息化技術應用于調解程序已經成為世界潮流。1990年代開始，人類社會進入了計算機時代，信息化的進程加快，對糾紛解決機制的構建產生了巨大影響，ODR(Online Dispute Resolution，在線糾紛解決)在世界范圍內廣泛興起。2001年跨國運作的歐洲法院外糾紛解決網站正式建立，其目的是在法院之外利用網絡技術解決跨國消費者糾紛。ODR不僅包括利用在線技術為基礎設計的ADR，而且包括融入糾紛解決過程的電子技術(比如視頻會議、網絡通訊、移動通訊等)的綜合運用。因網絡技術的運用而產生的糾紛非常適合采用ODR，比如域名糾紛、數據傳輸引發的糾紛、電子商務糾紛、網上侵犯知識產權的糾紛等。此外，當事人之間距離遙遠或者當事人工作繁忙，ODR也可以為他們提供比較方便的糾紛解決途徑。ODR平臺通過運用信息化技術，可以實現調解在空間上的擴展，提高調解解決糾紛的能力。同時，ODR平臺也有利于人工智能技術應用于調解。加拿大成功嘗試了將人工智能應用于調解，將其研發的智能調解機器人首次應用于糾紛解決時，就在一個小時內成功解決了一起曾在政府在線民間索賠系統中歷時三個月都未能解決的爭議。[22]智能調解機器人可以自動抓取糾紛的關鍵要素，運用智能算法計算最佳策略，并運用電子談判技術，促成當事人達成合意，提高了解決糾紛的效率。

中國非常重視信息技術在構建多元化糾紛解決機制中的運用。2016年，最高人民法院提出建設立足于時代發展前沿的智慧法院，將信息化技術應用于司法審判、訴訟服務和司法管理之中。2018年4月，全國的智慧法院初步建成，人民法院的司法能力大幅度提高。2016年，浙江省承擔中央綜治委的“矛盾糾紛多元化解一體化網絡平臺”創新試點項目，創辦了“在線矛盾糾紛多元化解平臺”。平臺以大數據、互聯網、人工智能為依托，將在線咨詢、評估、調解、仲裁、訴訟五大功能有機結合，實現線下矛盾糾紛線上快速解決。其中，調解平臺整合了司法調解、人民調解、行業調解、律師調解的資源，并且能夠為調解員提供信息服務。調解協議的司法確認程序，也可以借助平臺在網上完成。2018年1月，中共中央政法委明確要求推廣“網上楓橋經驗”，推動通過互聯網了解社情民意、解決矛盾糾紛。

由于資金保障能夠得到財政支持，智慧法院的建設發展很快，但民事調解的信息化在全國發展很不均衡。發達地區的人民調解信息化進程已經取得了相當的成果。例如浙江省溫州市司法局科學運用信息技術，建立了“大數據+人民調解”的工作機制，通過采取案例數據化、打造一體化辦公網絡等舉措，開創了溫州市人民調解工作的新局面。[23]但中西部等欠發達地區人民調解的信息化建設就舉步維艱，今后應該加強這方面的投入，建設調解的信息化平臺，使得人民調解能夠緊跟時代發展的步伐。

3 人民調解發展的法制保障

3.1 調解案件范圍的立法限定

雖然覆蓋案件范圍的擴大是調解發展的趨勢，但仍然存在調解不能觸碰的領域。調解是立場對立的當事人在調解員的介入下進行協商，從對立走向合作，達成合意解決糾紛。調解必然涉及當事人處分權的行使。這就決定了當事人處分權不能涵蓋的案件以及不涉及處分權行使的案件是不應該適用調解的。換言之，調解適用不能逾越當事人處分權所及的范圍，只能針對民事糾紛而展開。

一些基層人民調解組織對強奸等刑事案件進行調解，以民事賠償取代刑事責任的承擔，類似做法應該嚴格禁止。除此之外，部分民事糾紛也不能適用人民調解?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第一百四十三條規定，適用特別程序、督促程序、公示催告程序的案件，婚姻等身份關系確認案件以及其他根據案件性質不能進行調解的案件，不得調解。這些案件的共同特點是不涉及當事人的處分權或當事人處分權受到限制。比如，婚姻關系、親子關系是否合法有效只能依據國家法律認定，當事人的合意并非判斷的主要依據。該規定對限定人民調解的適用范圍也具有參照作用。

3.2 調解啟動程序的當事人自愿

即使針對可以介入的糾紛，人民調解能否啟動還要取決于當事人自身的意愿。自愿是調解的首要原則，也是調解正當性的保障。自愿原則包含程序自愿和實體自愿雙重意蘊。依照《人民調解法》第十七條規定，人民調解委員會可以依當事人申請進行調解，也可以在發現矛盾糾紛時主動介入，展開調解。賦予基層人民調解委員會主動調解糾紛的權力，有利于及時化解糾紛防止糾紛擴大，維護社會穩定。但人民調解委員會主動調解的權力也要受到當事人自愿原則的限制。當事人一方明確拒絕調解的，人民調解委員會不得調解?！度嗣裾{解法》關于調解啟動自愿的規定可以解讀為：當事人既可以通過明示的方式也可以通過默示的方式做出接受調解的意思表示，但拒絕調解的意思表示需要明示做出。與程序自愿的要求有所松動不同，調解程序中的實體自愿，亦即當事人對調解結果的自愿接受必須得到嚴格遵循，任何誘導、欺騙、強制的做法都不被允許。

在中國，強制當事人參與調解程序只在法院調解中得到允許，但范圍受到嚴格限制。調解程序強制性前置，是一個國家司法從案件性質、訴訟標的額大小所做的司法政策的選擇?！痘橐黾彝シā贰睹袷略V訟法》及其司法解釋、《關于適用簡易程序審理民事案件的若干規定》等法律法規規定了一些應當先行調解的案件，可以視為中國對強制調解的規定。根據這些規定，離婚案件以及以簡易程序審理的婚姻家庭和繼承糾紛、宅基地糾紛、勞務合同糾紛等，都應當先行調解。

有學者主張將強制調解擴充至人民調解，在家事糾紛、相鄰糾紛、生活類侵權糾紛等數量大、案情簡單的案件中采取強制訴前人民調解的“加門檻”方式，[24]亦即在人民調解中針對部分類型的案件采取強制調解制度，將更多的糾紛通過訴前強制的人民調解加以解決，重新確立調解人民調解制度在糾紛解決機制中的基礎地位。特定糾紛非經人民調解不得起訴，當然有利于擴大人民調解的適用，但必然弱化調解程序的當事人自治，并妨礙當事人訴權的行使。

3.3 調解協議的司法審查

人民調解協議在本質上屬于私法上的和解，具有普通民事合同的效力，不能直接作為人民法院強制執行的依據，這使得調解解決糾紛的能力受到一定制約。為擴充人民調解協議的效力，《人民調解法》第三十三條規定了調解協議的司法確認程序。調解協議經過司法確認，私法上的和解變更為訴訟上的和解，就獲得了強制執行的效力。與此對應，2012年修訂的《民事訴訟法》在特別程序中規定了確認調解協議案件并保留至今。調解協議的司法確認程序將調解解決糾紛的自治性優勢與訴訟解決糾紛的強制性優勢合二為一，體現了訴訟與調解的相互支持。提交司法確認的調解協議必須是當事人基于解決糾紛的目的而自愿達成的協議，并且必須是雙方當事人共同向法院提出申請。

調解協議的司法確認程序不僅是賦予調解協議強制執行力的程序，也是一個對調解協議進行司法審查的過程。司法行政機關和人民法院都承擔著對人民調解進行法律規制的職責。司法行政機關需要對人民調解組織進行工作指導、人員培訓和績效評估等。人民法院則通過司法審查程序，有效發揮對人民調解業務指導的功能。人民法院對于調解協議的審查，主要集中在當事人的自愿性、協議的合法性等方面。