我國金融業反壟斷執法：歷史沿革與未來方向

文/劉繼峰 繆慧 編輯/王亞亞

當前，我國金融業反壟斷執法面臨新老問題交織的挑戰，決策層需要在制度的系統性構建中，進一步把握執法機構權力的配置與約束、跨部門執法的協作與配合。

強化反壟斷促進公平競爭，不僅是完善中國社會主義市場經濟體制的內在要求，也是推動經濟高質量發展，實現高水平開放的必然選擇。近年來，無論是國際還是國內，反壟斷立法與執法不斷加強。2021年是中國反壟斷“大年”，黨中央、國務院圍繞反壟斷、防止資本無序擴張作出了一系列重大決策部署，我國反壟斷監管正在全面、深入地推進。

由于《中華人民共和國反壟斷法》（下稱《反壟斷法》）調整對象“壟斷”的抽象性與特殊性，致使反壟斷執法與其他部門執法相比，其難度有過之而無不及。相較于其他行業，金融業因其自身特殊性，無論是考察歷史上反壟斷執法，還是當前反壟斷執法重點，金融業反壟斷監管面臨更加復雜的挑戰。為此，筆者在數字經濟背景下梳理并規劃我國金融業反壟斷執法重點方向，以啟發同業思考。

我國金融領域的反壟斷執法情況回顧

依據2008年我國《反壟斷法》第七條規定：“國有經濟占控制地位的關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業，國家對其經營者的合法經營活動予以保護，并對經營者的經營行為及其商品和服務的價格依法實施監管和調控，維護消費者利益，促進技術進步。前款規定行業的經營者應當依法經營，誠實守信，嚴格自律，接受社會公眾的監督，不得利用其控制地位或者專營專賣地位損害消費者利益。”該條款以三個用語界定了特殊行業：“關系國民經濟命脈”“國家安全的行業”以及“依法實行專營專賣的行業”，顯然金融行業包含其中。反壟斷立法針對這些特殊行業的反壟斷調整方法，首先從正面肯定其在反壟斷法中的特殊地位，即“國家對其經營者的合法經營活動予以保護”，同時，又從反面要求“不得利用其控制地位或者專營專賣地位損害消費者利益”。對于這一規定，理論界有較大爭議：一種觀念認為，這些特殊行業屬于《反壟斷法》的適用除外；另一種觀念認為，正面規定并不符合該法視角——被“反”的對象，不是《反壟斷法》的內容，反面規定才是《反壟斷法》主要態度，即特殊行業在《反壟斷法》中并無特殊之處。

此外，《反壟斷法》另一個與金融業緊密相關的制度體現在第三十一條：“對外資并購境內企業或者以其他方式參與經營者集中，涉及國家安全的，除依照本法規定進行經營者集中審查外，還應當按照國家有關規定進行國家安全審查。”經營者集中的含義比公司合并范圍更廣，包括但不限于股份的轉移；國家安全的內容也很寬泛，包括但不限于經濟安全，因此涉及《反壟斷法》中涉及國家安全的主體范圍和行為方式變得廣泛而多元。

在具體的反壟斷執法實踐中，2008年《反壟斷法》實施以來，全球正處于經濟全球化時期，國際資本大量進入包括中國在內的新興市場國家和地區。在此背景下，國際上出現大量金融機構并購現象，我國也開始引進戰略投資者以提高國有商業銀行經營效率，而外資進入或并購本國企業，涉及外商投資法中的外資并購審查和《反壟斷法》中的國家安全審查。不過，限于特定歷史時期的特殊產業調整任務，對于當時市場普遍進行的銀行股權改造并未納入反壟斷監管視野，而金融業的反壟斷執法也主要集中在保險領域，主要是保險行業協會參與組建卡特爾的問題，證券業只有一個案件，其他金融領域沒有出現反壟斷案件。相比較，銀行業的社會影響更為廣泛，而該行業沒有反壟斷案件出現，主要有如下幾個方面原因：

一是當時我國面臨履行世貿承諾和啟動相關金融改革等任務。這一時期，外資進入我國金融市場中的國民待遇和市場準入是我國加入世貿組織時一攬子承諾中的內容，同時，從我國金融業自身發展來說，也需要引進外資戰略投資者以提升我國金融市場效率和國際競爭力。

二是按照特別法優于一般法的原則適用。多年來我國奉行產業政策優先。金融業引進戰略投資者是金融改革主導方向之一。按照2009年7月出臺的《金融業經營者集中申報營業額計算辦法》，其營業額標準只計算“利潤”，而不是《國務院關于經營者集中申報標準的規定》的一般標準。此外，即使達到申報標準門檻，基于引進戰略投資的產業政策考量，也給予了特別法優先處理。

三是考慮《反壟斷法》控制權標準，金融業在引進戰略投資者過程中未達到該標準。引進戰略投資者的股權比例一般不超過30%。按照《反壟斷法》對傳統行業的經營者集中的要求，參見《反壟斷法》第二十二條，“參與集中的每個經營者百分之五十以上有表決權的股份或者資產被同一個未參與集中的經營者擁有的”，可以不向國務院反壟斷執法機構申報。若銀行股權改革不發生控制權轉移，對市場結構不帶來影響，也就不需要經營者集中申報和審查。

四是銀行業是否屬于《反壟斷法》調整范圍尚存爭議。銀行業有別于一般市場主體的特殊性，包括微觀上經營主體進入市場的高門檻、中觀上其行為廣泛涉及社會公共利益、宏觀上其是貨幣政策傳導機制中的重要一環，這些特點使得反壟斷執法初期對于銀行業壟斷問題存有爭議。

五是銀行經營中涉及的反壟斷問題轉由他法解決。隨著經濟體制改革的深化，金融機構也需要以競爭提升服務品質。我國銀行業結構相對集中，具有優勢地位的主體也存在涉嫌濫用優勢地位、甚至濫用市場支配地位直接損害交易對方利益的行為。不過，這些行為大都發生在與特定主體的關系上，不涉及危害國民經濟良性運行，而《反壟斷法》保護國家利益和社會公共利益。由此，上述相關爭議往往依據《反不正當競爭法》《合同法》《消費者權益保護法》等予以解決。

總之，反壟斷執法初期，由于金融業市場結構、特殊時期產業任務以及執法機構對《反壟斷法》第七條理解等諸多因素疊加，我國對金融業反壟斷只是打開了我國《反壟斷法》規制金融業的冰山一角，而金融業主角銀行業，因其特殊性被排除在《反壟斷法》適用之外。

我國金融業反壟斷執法現狀

2020年年底，中共中央政治局會議首次明確提出“強化反壟斷和防止資本無序擴張”，標志著我國反壟斷工作進入新的歷史時期。2021年，黨中央、國務院圍繞反壟斷、防止資本無序擴張作出一系列重大決策部署，并在法律制度、執法機構、執法重點等方面都發生了重大變化。

首先，針對互聯網平臺反壟斷創建監管制度。2021年2月國務院反壟斷委員會制定并發布《關于平臺經濟領域的反壟斷指南》(以下簡稱《指南》)，旨在對平臺經濟領域具體適用反壟斷法提供更加細化的規則指引，《指南》的正式出臺也成為推動我國平臺經濟領域反壟斷執法的關鍵節點。8月，最高人民法院公布《關于適用〈反不正當競爭法〉若干問題的解釋（征求意見稿）》，其中第二十五條對《反不正當競爭法》第十二條“互聯網專條”的兜底條款進行了進一步補充和細化。10月，全國人大正式公布《反壟斷法（修正草案）》（以下簡稱《草案》）并向社會征求意見。《草案》明確提出反壟斷執法機構應當加強民生、金融、科技、媒體等領域經營者集中的審查。對于以上行業，相關政府部門的審查會更加全面、標準會更加嚴苛。以金融行業為例，對于資本的無序擴張，需要防范系統性風險，強調分業經營、分業監管。對于非銀行的平臺金融板塊，需要防范內部風險傳導，對金融板塊與互聯網科技企業進行隔離。可以說，該次《反壟斷法》的修訂是國家在立法層面對維護公平競爭的市場環境進行的整體部署，將會是推進平臺經濟有序健康發展的重要法律武器。對于金融行業而言，《草案》既是對前一階段執法觀念的矯正，也是對快速發展中的平臺經濟帶來新的挑戰的正面回應。

其次，反壟斷執法機構的再次重構為特殊監管提供了組織保障。2021年年末，國家反壟斷局正式掛牌成立，從國家市場監督管理總局的內設機構（司局級單位）轉變為國務院直屬的副部級單位。這是我國反壟斷執法權從“三駕馬車”到“統一機構”，走出了獨立和權威的關鍵一步。由國家反壟斷局牽頭反壟斷相關監管，既有助于增強反壟斷監管能力，落實反壟斷常態化監管，也可進一步完善從產業政策優先到產業政策和競爭政策并用的轉變。此外，獨立權威的反壟斷執法機構也可為涉及金融等特殊壟斷問題實施特殊監管提供組織保障。對于金融業的壟斷問題，包括經營者集中、國家安全審查、濫用市場支配地位等行為認定既需要反壟斷的專業判斷，也需要金融業的專業判斷。目前，反壟斷執法機構與金融監管機構在反壟斷問題上如何協調還有待進一步明確。

此外，開啟了反壟斷執法的新征程。多年來，互聯網的快速發展和跨平臺擴展業務，以及互聯網金融的出現及其發展中產生的新問題，都源自資本擴張。資本擴張是其本性使然，但資本無序擴張會傷害經濟運行秩序。資本無序擴張的大背景下，諸多通過投資入股，設立合營企業等資本運營方式被反壟斷執法部門高度關注，大型數字平臺成為反壟斷重點監管對象，2021年，國家市場監督管理總局持續加強對大型數字平臺的反壟斷審查，國內首家直銷銀行——百信銀行的股東百度、中信銀行因違反《反壟斷法》相關規定，分別被處50萬元罰款，此外，也有多家金融企業因違反《反壟斷法》在2021年被頂格處罰。

總得來看，當前的反壟斷執法正處于歷史轉型期，一方面需要在執法過程中不斷確立新的執法重點和方向，另一方面也需要回應新的制度創建，需要通過實際適用情況檢驗并及時完善、細化制度建設。

當前的反壟斷執法正處于歷史轉型期，一方面需要在執法過程中不斷確立新的執法重點和方向，另一方面也需要回應新的制度創建。

我國金融領域反壟斷執法的未來

我國自2008年開始實施《反壟斷法》，當時正值國民經濟從傳統經濟向數字經濟轉型。而隨著平臺經濟的發展，資本與數據力量交叉融合，數字平臺憑借其對數據的收集與分析優勢，將自身的資本和商業運行邏輯嵌入經濟運行中，沖擊了工業經濟時代的監管模式及其治理體系。我國反壟斷執法在尚未積累豐富經驗的同時，又面臨數字經濟領域反壟斷新問題。相應地，我國金融業反壟斷執法面臨新老問題交織的挑戰，決策層需要在制度的系統性構建中，進一步把握執法機構權力的配置與約束、跨部門執法的配合與協作，可著力于以下三個方面：

一是注重防范資本無序擴張的實體制度構建。當前，資本無序擴張問題解決的難點在于法制建設不足，需要進一步健全法制。規制資本無序擴張的本質在于規范各類資本合理流動，而不是限制資本擴張。資本在追逐利潤的過程中，有可能和國家的宏觀政策相吻合，也可能和國家的宏觀政策相對立。從禁止的角度構建新制度，包括反壟斷法對資本權力濫用的規制原則、經營者集中的新的認定標準、濫用市場支配地位的新認定標準設立等等。從引導資本合理流動的角度來說，還需要財稅法、金融法等部門法進一步發揮宏觀調控的功能以促使資本流向高質量發展的方向，并助力產業轉型升級。

資本無序擴張問題解決的難點在于法制建設不足，需要進一步健全法制。規制資本無序擴張的本質在于規范各類資本合理流動。

二是在敏感數據、銀行主體集中領域進一步強化國家安全審查機制。依據《反壟斷法》第三十一條規定，涉及國家安全的相關反競爭行為，除需進行經營者集中審查外，還應進行國家安全審查。國家安全審查和反壟斷審查是兩個性質完全不同的事項：國家安全審查關注的是國家安全，包括政治、經濟、社會、軍事等各個方面的安全。反壟斷審查關注經濟結構，其以競爭政策為中心，強調市場資源配置。數字經濟背景下，數據安全是國家安全的重要內容之一。對于銀行業而言，未來，《反壟斷法》將把數據國家安全評估和金融國家安全審查提到更高地位，一方面這是糾正以往只有控制權發生轉移才產生國家安全危險的狹隘觀念，在金融領域，即使股權變動中的控制權不發生轉移，其股權變動仍有可能給國家經濟安全帶來潛在危險，另一方面隨著金融業數字化發展，數據安全也是金融業面臨的重大挑戰。盡管我國已經頒布了《數據安全法》，但如何技術性保障數據中的國家安全仍需要在具體工作中予以落實。由此，可在反壟斷審查前確立一個前置程序——國家安全審查，通過之后，再進入到反壟斷經營者集中審查。這項工作因其工作內容已然超過了反壟斷機構的專業能力，需要包括國家安全審查、相關金融監管部門等協調完成。

三是力促金融業與數字平臺經濟聯合監管。當前，我國數字經濟發展已居于世界前列，并逐步邁向數字經濟強國。盡管在理論上有“互聯網金融”“金融科技”“數字金融”等表述，本質上，它們同屬于傳統金融利用互聯網技術和信息通信技術實現資金融通、支付、投資和信息中介服務的新型金融業務。數字金融未來影響力將愈來愈大，對此，數字金融也已成為《互聯網平臺分類分級指南（征求意見稿）》中一種新的、獨立的類別。在這樣的市場背景下，對數字金融壟斷風險的判斷既需要金融業監管機構從金融本身的特性進行分析，也需要反壟斷機構從市場壟斷性風險的角度加以評估。

從上述分析可見，未來金融領域的反壟斷執法工作仍待多部門協作，相關的配套制度也有待進一步的細化和完善，需要反壟斷執法機構與外部專業監管機構進一步細化職能分工、加強協作，這種外部關系的處理既會直接影響我國的反壟斷執法效果，也是進一步優化我國反壟斷執法體制的基礎工作。