現代職業教育體系建設與職業教育高質量發展

馬廷奇 陳 輝

近年來，我國職業教育改革與發展進入“快車道”，一方面是基于經濟社會發展對高素質技術技能型人才的需求；另一方面是源于國家以及地方政府出臺的一系列職業教育政策的推動。與此同時，職業教育研究也漸趨成為一門“顯學”，受到學術界以及社會各界的廣泛關注。在紛繁復雜的職業教育改革與學術研究話語體系中，“現代職業教育體系”“職業教育高質量發展”成為兩大熱詞。這主要是因為兩者在實踐中既是職業教育改革與發展的主題和目標，也是職業教育改革與發展的瓶頸和重心。那么，何謂現代職業教育體系？何謂職業教育高質量發展？二者在職業教育改革和發展中有何實踐關聯和矛盾？本文擬在厘清這些基本問題的基礎上，提出以現代職業教育體系建設推進職業教育高質量發展的實踐思路和基本框架。

一、職業教育高質量發展與現代職業教育體系的實踐內涵

（一）職業教育高質量發展及其實踐內涵

2021年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》，對職業教育發展設定了兩個階段的高質量發展目標，即“到2025年，職業教育類型特色更加鮮明，現代職業教育體系基本建成，技能型社會建設全面推進。辦學格局更加優化，辦學條件大幅改善，職業本科教育招生規模不低于高等職業教育招生規模的10%，職業教育吸引力和培養質量顯著提高”“到2035年，職業教育整體水平進入世界前列，技能型社會基本建成。技術技能人才社會地位大幅提升，職業教育供給與經濟社會發展需求高度匹配，在全面建設社會主義現代化國家中的作用顯著增強”。或者說，今后5～15年內，我國職業教育高質量發展重點在于強化三方面內涵：一是強化職業教育的類型定位，二是構建現代職業教育體系，三是服務技能型社會建設。在實踐中，職業教育高質量發展關鍵是要處理好以下幾對基本關系。

一是高質量發展與規模數量增長的關系。近年來，職業教育大發展，尤其是高職教育大擴招，加重了人們對職業教育人才培養質量問題的擔心。那么，職業教育數量增長與高質量發展之間是否必然相悖？從發展經濟學的視角而言，發展意味著量的增長和質的提升，量的增長本身就意味著發展。如果說職業院校人才培養數量不足，或者說職業教育人才培養供給數量滯后于經濟社會發展的需求數量時，就很難說職業教育是高質量的。當然，數量并不等于質量，但數量的增長也不等于質量必然得不到保障。數量與質量的一致性既取決于職業教育人才培養的數量滿足社會經濟發展需求的程度，又取決于職業教育或職業院校質量保障能力[1]。數量增長如果能夠與入學標準、人才培養模式、質量標準、學習方式、就業保障等方面的改革相配套、相協同，那么數量增長就不會引起質量的滑坡，或者說，質量是可以得到保障的。

二是高質量發展與結構調整之間的關系。職業教育高質量發展還與職業教育結構、人才培養結構等因素密切相關。從根本意義上說，職業教育高質量發展是一個數量、質量、結構相統一的實踐概念。從結構層面而言，職業教育結構具體包括層級結構、學科專業結構、布局結構、數量結構等。長期以來，我國職業教育發展的困境主要表現為兩個方面的人才培養結構性供需失衡。其一，人才培養質量的結構性供需失衡，即職業教育更多地是學歷層次教育，職業教育類型特色沒有得到彰顯，更沒有表現出相對于普通教育的不可替代性；其二，人才培養的數量結構性供需失衡，即職業院校某些專業畢業生數量難以滿足經濟社會發展對高素質技術技能型人才的需要。也就是說，高質量發展與結構變革是緊密相關的，沒有職業教育結構的變革及其合理性，就談不上職業教育高質量發展。

三是高質量發展與服務對象的關系。強調職業教育高質量發展，首先要確定到底是對誰而言的高質量。宏觀層面的整體性質量，即滿足經濟社會發展、經濟結構調整、轉型升級、發展動能轉換，以及高端制造業發展需要的程度，是相對于當前以及未來經濟社會發展對技術技能型人才需求的高質量，是人才培養供需吻合的高質量。當前，我國已成為世界“第一制造大國”，形成了獨立完整的現代工業體系，是全世界唯一擁有聯合國產業分類中全部工業門類的國家，部分產業處于國際領先地位。職業教育人才培養的質與量是否能夠滿足制造強國戰略需求是衡量職業教育高質量發展的主要標志。中觀層面的校本質量，即學校人才培養模式、專業結構、辦學特色相對于區域經濟發展、科技創新、企業轉型升級的滿足度。微觀層面的個體發展的質量，即滿足畢業生就業和未來發展需要的程度，具體表現為畢業生就業能力、就業質量、發展潛力以及社會適應能力等。這三個層次相互關聯、相互印證，雖然表現形式或考察視野不同，但本質意涵相同，都體現為人才培養質量滿足社會需要的程度。

（二）現代職業教育體系及其實踐內涵

所謂現代職業教育體系是指適應經濟社會發展以及職業教育自身發展趨勢和規律的教育體系。2014年6月23日，教育部等六部門印發的《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》（教發[2014]6號）將現代職業教育體系概括為“適應發展需求、產教深度融合、中職高職銜接、職業教育與普通教育相互溝通，體現終身教育理念”；“具有中國特色、世界水平”。2019年1月24日，國務院印發的《國家職業教育改革實施方案》（國發[2019]4號）中提出，“完善學歷教育與培訓并重的現代職業教育體系，暢通技術技能人才成長渠道”；“發展專業學位研究生”；“開展本科層次職業教育試點”。2022年5月1日修訂實施的《中華人民共和國職業教育法》第二章提出“國家建立健全適應經濟社會發展需要，產教深度融合，職業學校教育和職業培訓并重，職業教育與普通教育相互融通，不同層次職業教育有效貫通，服務全民終身學習的現代職業教育體系”。結合上述文件精神以及職業教育改革與發展的趨勢，現代職業教育體系的實踐內涵可以從廣義和狹義兩個層面來理解。廣義上的現代職業教育體系，泛指職業教育內部要素及其與人力資源市場、行業企業等相關主體之間關系的開放體系，包括普職關系體系、職業教育層次結構體系、專業結構體系、人才培養模式體系、產學合作體系等；狹義上的現代職業教育體系是指職業教育層次貫通、橫向融通的結構體系，包括職前職后一體化、普通教育與職業教育融通化。本文所提現代職業教育體系主要是指廣義層面的概念意涵。

實踐中，現代職業教育體系建設的關鍵是職業教育要姓“職”，體現職業教育發展的類型特色，實現“職業教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位”的發展定位，以及“由參照普通教育辦學模式向企業社會參與、專業特色鮮明的類型教育轉變”。2021年，全國共有中等職業教育學校7294所，招生488.99萬人，占高中階段教育招生總數的35.08%；在校生1311.81萬人，占高中階段教育在校生總數的33.49%。2021年，全國共有普通本科高校1238所，本科層次職業學校32所，高職（專科）院校1468所；普通本科招生444.60萬人，職業本科招生4.14萬人，高職（專科）招生552.58萬人[2]。2019-2021年連續三年高職（專科）招生人數超過本科院校招生人數，基本形成了中職與普高、普通高等教育與高等職業教育規模的上下比例貫通、平分秋色的辦學格局。但需要注意的是，“十三五”期間，全國技能勞動者的總體數量雖達到2億人以上，但在總量、結構、培養、使用等方面，與實際需要相比仍存在一定差距，人才市場高技能人才的求人倍率長期保持在2以上，“技工荒”、高技能人才供不應求與大學生結構性就業難同時并存。實際上，就業市場緊缺的不是職業院校普通畢業生，而是職業院校優質畢業生，是高水平技術技能型人才。“十四五”期間，我國將新增技能人才4000萬人以上，技能人才占就業人員比例達到30%，東部省份高技能人才占技能人才比例達到35%，中西部省份高技能人才占技能人才比例在現有基礎上提高2～3個百分點[3]。

因此，破解人才市場對技術技能型人才需求的數量或質量難題，必須通過強化類型定位、構建現代職業教育體系來實現。與普通教育相比，產教融合、校企合作是職業教育人才培養模式改革的基本途徑，也是現代職業教育體系建設的根本原則。近年來，國家和地方政府針對推進校企合作、產教融合出臺了一系列政策，作出了戰略性的頂層設計。從宏觀層面來說，要將產教融合列入經濟社會發展規劃，建設一批產教融合試點城市，打造一批引領產教融合的標桿行業，培育一批行業領先的產教融合型企業；從微觀層面來看，要切實實現專業設置與產業需求對接、課程內容與職業標準對接、教學過程與生產過程對接。

二、職業教育高質量發展的現實困境

隨著產業升級與結構調整，高端制造業、戰略新興產業快速發展，人工智能、大數據、云計算、互聯網加速融入生產過程。在此背景下，我國經濟高質量發展對高素質、復合型技術技能型人才的需求快速增長。同時，隨著共同富裕成為國家戰略，國家和全社會將更加重視提升全體人民素質、提升人力資本，人民群眾對教育培訓、技能學習，以及高質量職業教育有著更加旺盛的需求。在這種背景下，以高質量發展為導向的現代職業教育體系建設既面臨難得的機遇，同時也面臨嚴峻的挑戰。

（一）職業教育層次體系難以滿足產業結構轉型升級對高層次技能人才的需求

新時期產業結構轉型升級步伐加快，新科技應用領域迅速深化和擴大，芯片半導體產業、新能源產業、電力裝備產業、新材料產業等，對高素質技能型人才的需求旺盛。“十三五”期間，我國技能勞動者由1.3億人增至2億人，其中高技能人才超過5000萬人，但技能勞動者占就業人口的總量僅為26%，高技能人才僅占整體技能人才總量的28%，與德國、日本等制造業強國高技能人才占技能人才比例達到70%到80%相對照，差距還相當大[4]。2016年12月，教育部、人力資源和社會保障部、工業和信息化部等部門共同編制的《制造業人才發展規劃指南》中所列的十大重點產業領域，到2025年人才缺口達2985.7萬人，其中不僅包括研發人才，也包括技術技能型人才。但值得關注的問題是，目前我國職業教育體系的層級體系建設相對滯后，與高端制造業發展以及制造業整體品質提升的要求不相適應，具體表現在高等職業教育大多是專科層次，職業本科教育發展才剛剛起步，數量占比較少，碩士和博士層次職業教育還很難擺脫學術型人才培養模式的窠臼。因此，打破以往高等職業教育僅僅局限于專科層次“天花板”的束縛，推進職業教育體系的層級升級就成為當務之急，尤其是要重點發展本科層次的職業教育。

我國職業教育體系層級結構存在的問題，其本質是相對于產業發展的需求而言的。或者說，職業教育層次體系是一個動態變化的過程，隨著產業結構轉型升級，尤其是高端制造業發展對高素質技能型人才需求的增加，職業教育層次上移是必然趨勢。當前，我國職業教育層次體系偏低，主要源于兩方面的原因：一是由于職業教育發展滯后于產業結構變革尤其是高端制造業的快速發展，二是由于長期以來職業教育政策僵化，以及自上而下的行政控制式發展模式，職業教育發展缺乏因地制宜的政策支持體系。實際上，發展本科職業教育、提升高等職業教育層級，一直是國家職業教育改革和發展的政策導向。2014年5月，國務院出臺的《關于加快發展現代職業教育的決定》中首次提出“探索發展本科層次職業教育”，“引導一批普通本科高校向應用技術類高校轉型，重點舉辦本科職業教育”，但同時也規定“原則上專科高等職業院校不升格為或并入本科高等學校”，雖然是原則性規定，但由于政策缺乏變通和靈活性，這就從根本上限制了高職院校獨立升格舉辦本科職業教育。2019年2月，國務院出臺的《國家職業教育改革實施方案》提出，“開展本科層次職業教育試點”，推動本科層次職業教育實現形式和培養模式多樣化，從政策上突破了上述“原則限制”。2019年6月，教育部正式批準首批15所“職業學院”正式更名為“職業大學”，截至2021年底，先后有32所高職院校通過“升格”“轉設”等方式舉辦本科層次職業教育。2021年教育部先后發布《本科層次職業教育專業設置管理辦法（試行）》《本科層次職業學校設置標準（試行）》，對規范發展本科職業院校和專業做出了具體規定；同年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》提出“到2025年職業本科教育招生規模不低于高等職業教育招生規模的10%”的發展目標。可以預見，在政策“規范”和發展“目標”的雙重驅動下，“十四五”時期本科層次職業教育發展必將走向“快車道”。

當然，理論上的應然不等于實踐中的實然。雖然本科職業教育已經成為獨立的職業教育層次，但本科職業教育還是一個“新生事物”，無論是升格還是轉設、轉型，以往的辦學模式或人才培養模式“慣性”依然根深蒂固，凸顯本科職業教育的類型特色還需要一個漸進實現的過程。一是本科職業教育的辦學定位及其教學內涵不明確，人才培養的過程標準、考核或評估標準還很不完善；本科層次職業教育的人才培養目標如何區別于專科層次，無論是在認識上還是在具體教學標準設計上都還比較模糊；二是雖然層次升本但內涵建設相對滯后，主要表現為在專業建設過程中專科與本科、職教本科與普通本科之間理念和要求的沖突，教學過程重理論學習輕技能培養，課程建設重學科體系輕實踐體系；三是辦學條件薄弱，不僅表現在硬件條件建設方面，更表現為人才培養理念、“雙師型”教師隊伍建設與本科職業教育的辦學要求還有相當大的差距。

（二）職業教育人才培養體系還沒有彰顯校企融合辦學的職業教育類型特色

與普通教育相比，職業教育是一種跨越學習與工作、跨越專業與職業、跨越學校與企業的跨界性教育，或者說，職業教育是校企共同參與的雙主體、雙場域教育，或者說其本質上就是校企合作教育[5]。職業院校不能關起門來辦學，而必須走產教融合、校企合作的開放式辦學之路；產教融合、校企合作是職業教育辦學的底色，是職業教育的本質特性，是職業教育人才培養適應人才市場的根本要求。2011年，教育部率先提出產教融合這一概念，此后國家相繼頒布一系列文件對職業教育產學合作、產教融合做出頂層設計、政策激勵和細化的制度安排。2019年9月25日，國家發展和改革委、教育部等6部門聯合制定的《國家產教融合建設試點實施方案》（發改社會[2019]1558號）經中央全面深化改革委員會第九次會議審議通過。2021年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》明確提出“將產教融合列入經濟社會發展規劃”；“以城市為節點、行業為支點、企業為重點，建設一批產教融合試點城市，打造一批引領產教融合的標桿行業，培育一批行業領先的產教融合型企業”。也就是說，產教融合不僅是推動職業教育高質量發展以及人才培養模式改革的制度保障，也成為推進經濟社會發展以及產業結構轉型升級的國家戰略選擇。從本質意義上來講，產教融合以及產教融合建設試點是涉及政府、社會、職業院校、行業企業等多元主體的協同行動，是一項綜合性、系統性的改革工程。

在實踐層面，產教融合必須落實到校企之間具體的深度合作才能實現。據統計，截至2017年9月底，中國內地共有實體注冊企業2907.23萬家。其中，私有企業2607.29萬家，國有企業247.67萬家，跨國公司和港澳臺企業在內地投資設立的公司約52.27萬戶[6]。如此海量的企業，究竟什么樣的企業才能作為產教融合的合作對象呢？為什么產教融合又稱為職業教育發展的難點和堵點呢？這一方面與校企之間的制度性分離，以及缺乏企業參與職業院校人才培養的激勵機制相關；另一方面與傳統的職業院校封閉辦學模式和人才培養模式相關。在“計劃體制”時期，實際上是部門（行業）辦學、企業辦學的體制，無論是中等職業教育還是高等教育，校企合作、產教融合具有天然的組織和制度保障，隨著市場經濟環境下教育管理體制改革和國有企業市場化改革，中等職業學校和高校逐漸脫離了行業或企業辦學的體制，校企合作成為校企雙方基于自身利益和成本考量的“理性”選擇。當合作成本大于收益或無利可圖時，企業往往回避合作或僅進行形式上的合作，當收益大于成本或可以達到互利共贏時，企業往往主動合作或積極參與職業院校的人才培養。實際上，這就存在一個校企雙方的相互選擇問題。從理想目標而言，職業院校應當結合當地社會經濟發展的需要，在重點產業領域或轉型升級的重點領域，選擇與學校專業群發展相一致的企業，或鼓勵行業企業尤其是上市公司、行業龍頭企業舉辦職業教育。然而，目前校企之間遠沒有形成相關利益攸關方，更沒有結成命運共同體，校企合作主要是靠彼此之間的“關系”或“感情”維持，缺乏校企之間實質性的深度合作育人體制機制。

深化校企合作、產教融合，旨在促進教育鏈、人才鏈與產業鏈、創新鏈有機銜接，實現經濟發展與職業教育的供求對接，以及職業院校與行業企業的互利銜接。但實際上，產教融合與這種理想要求還有很大差距。一是對職業教育產教融合缺乏整體設計，以及系統化的制度保障，所謂校企合作還只是停留于初級階段的形式化合作，或僅僅是點對點的結合，即一個項目對接另一個項目、一個學校對接一個或幾個企業、一個專業對接與之關聯的行業，既缺乏政府層面的頂層設計，也缺乏與區域經濟發展、行業產業之間的整體性建構，職業院校專業設置、培養方案、教學資源、教學過程、學生就業等方面缺乏與地方產業、崗位需求以及區域資源的針對性聯系[7]。二是產業與職業院校合作形式單一，或僅僅局限于學生實習見習方面的合作，缺乏科技研發、技術創新、學科專業建設、課程開發、人才培養模式等一體化校企合作規劃，同時職業院校人才培養的學科導向思維依然占主導地位，對產業技術創新和技術市場的需求不敏感，校企之間對產教融合目標的理解存在不小的偏差，實踐執行缺乏體系化的制度規約。

三、以現代職業教育體系建設促進職業教育高質量發展

當前，我國職業教育的主要矛盾表現為經濟社會發展以及人民群眾對職業教育的需求與職業教育發展不平衡不充分之間的矛盾，而這種不平衡不充分形式上表現為職業教育體系的問題，本質上是職業教育質量問題。或者說，職業教育體系與職業教育高質量發展是問題的“一體兩面”，因此，職業教育的高質量發展必須通過建設現代職業教育體系來實現。

（一）強化職業教育的類型屬性，創建職業教育人才培養的類型體系

《國家職業教育改革實施方案》提出職業教育要“由參照普通教育辦學模式向企業社會參與、專業特色鮮明的類型教育轉變”；“職業教育與普通教育是兩種不同類型的教育，具有同等重要的地位”。因此，強化職業教育的類型屬性既是職業教育發展的戰略定位，也是職業教育改革的必然選擇。長期以來，職業教育之所以社會認可度不高，是因為職業教育的類型屬性沒有得到充分彰顯，沒有凸顯不同于普通教育的辦學特色、質量特色。當前，強化職業教育的類型屬性，關鍵是要從單個學校或局部的特色追求轉向職業教育體系建構層面[8]，既要全面規劃、系統設計，又要制度保障、政策引導。一是探索體現職業教育類型屬性的校企深度合作育人模式。優化職業教育供給結構，推動形成緊密對接產業鏈、創新鏈的專業體系；積極推進引企入校、企業辦專業，建設職教聯盟、產業學院或產教融合型企業；推行“招工即招生、入企即入校、企校雙師聯合培養”為主要內容的中國特色學徒制。二是構建體現職業教育類型屬性的人才培養體系。實踐中，亟待建立“職教高考”制度體系，完善“文化素質+職業技能”的考試招生模式，打通中職（職高）畢業生升學的制度“梗阻”；通過推行“1+X”證書制度，構建職業教育的國家和行業標準，倒逼職業院校優化培養方案，創新人才培養模式；著力推進“三教”（教師、教材、教法）改革，系統規劃教學體系“誰來教、教什么、如何教”的問題。三是建設體現職業教育類型屬性的人才培養質量標準。本質上說，職業教育教學標準來源于產業、行業、企業，而不是來源于學校、學科、教師；職業教育人才培養過程要始終貫徹“能力本位”理念，結合職業崗位或崗位群的需要，確定培養目標體系以及教學評價和考核標準，并據此設置課程、組織教學內容。可以說，強化職業教育類型特性就是由學科主導的人才培養過程轉向產業主導的人才培養過程，也是倒逼職業教育去“學科化”并逐步“回歸職場”的過程。

（二）推進職業教育區域化發展，升級職業教育人才培養的層次體系

職業教育具有鮮明的區域性特征，這主要是由辦學主體的區域性、服務面向的區域性、投資主體的區域性決定的。職業教育與區域經濟發展具有很強的共生共贏關系，往往是經濟活躍度越高或經濟較為發達的地區，職業院校人才培養質量就越高，畢業生就業的社會認可度也越高。因此，區域經濟發展與職業教育發展要統籌規劃、一體化設計。一方面，政府要將職業教育改革納入區域經濟社會發展中長期規劃，根據區域經濟轉型升級戰略要求做好職業教育發展的頂層設計；另一方面，職業院校要主動根據區域經濟發展需求調整專業結構，增設新興專業，改造傳統專業，人才培養要與新經濟、新技術、新產業、新業態、新模式實現對接，著力培養服務于數字經濟時代的高素質技術技能人才。同時，隨著區域產業結構調整、傳統技術升級改造，尤其是區域高新科技產業的發展，亟需打破固化的高中階段和專科層次的職業教育框架，形成中—專—本—研上下貫通的職業教育體系，建立貫通技術工人、技能人才、高技能人才、大國工匠的職業教育體系和人才成長通道[9]。當前，要重點落實職業本科教育實現形式多元化政策，一是優先遴選符合條件的“雙高計劃”高職院校“升格”舉辦本科職業教育；二是推進地方普通本科學校“轉型”成為應用型本科學校；三是通過獨立學院“轉設”成為職教本科或應用型本科院校；四是支持有條件的高職專科學校、普通本科學校和應用型本科學校舉辦本科職業教育專業。同時要探索不同層次職業教育人才培養一體化模式，推動不同層次職業教育在專業設置、培養目標、課程體系、培養方案等方面的有效銜接。

（三）創新職業教育多主體協同機制，建構職業教育人才培養的開放體系

職業教育是一種跨界教育，是多主體、多場域的跨界合作教育，從本質上來說，職業教育體系是一種開放的人才培養體系。因此，職業教育改革是一項系統工程，不僅包括相關主體自身的改革，也包括相關主體之間的協同改革，要著力構建政府統籌管理、行業企業積極舉辦、社會力量深度參與的職業教育人才培養的開放辦學格局。首先，政府部門之間要密切配合，加大對職業教育發展的財政支持力度，切實引導社會用人單位加強就業和評聘制度改革，為職業院校畢業生營造更加公平公正的就業環境；人力資源和社會保障部門以及相關行業協會協同制定和開發職業標準以及課程教學標準，推進人才培養過程和人才培養質量規范化、標準化；各級政府要通過多元化激勵政策鼓勵企業依法參與舉辦職業教育，讓行業企業真正成為職業教育人才培養的責任主體、行動主體。其次，職業院校要將開放型人才培養體系建設置于職業教育綜合改革以及多元主體協同過程中統籌落實。職業院校要瞄準經濟社會發展需求，狠抓人才培養體系的內涵建設，構建專業集群發展機制，使專業鏈與產業鏈、崗位鏈、創新鏈深度銜接；推進工學結合、理實一體，面向復合崗位（群）需求，構建以職業能力為導向的模塊化、開放式課程體系。實質上，職業教育改革與發展或人才培養問題既有職業教育或職業院校本身的問題，也與社會文化、制度環境和政策支持密切相關。無論是職業教育體系變革還是推進職業教育高質量發展，不僅需要職業院校的自身努力，也需要政府統籌規劃和頂層設計，更需要全社會的關心、參與和支持。