文物保護檢察公益訴訟的困境與完善路徑

● 唐 張 胡 方 梁馨文/文

一、問題的提出

文物是傳承人類文明的重要載體，其自身價值具有不可再生性，但在城市開發建設進程中，文物屢遭破壞的現象時有發生。近年來，檢察機關在司法實踐中積極回應文物保護現實困境，探索推進文物保護檢察公益訴訟工作。2020年9月，最高檢發布《關于積極穩妥拓展公益訴訟案件范圍的指導意見》，明確將文物和文化遺產保護作為檢察公益訴訟新領域予以重點部署推進。2021年6月《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》再次強調積極穩妥拓展公益訴訟案件范圍，探索辦理文物保護領域公益受損案件。文物保護檢察公益訴訟已在全國范圍內全面推開，但是結合當前司法實踐具體情況來看，仍面臨法律規范不明確、公益訴訟檢察監督程序啟動不暢、行政機關依法履職判斷標準模糊等問題，這也導致檢察公益訴訟在文物和文化遺產保護中的作用難以全面發揮。

二、文物保護檢察公益訴訟的必要性與可行性

（一）文物保護檢察公益訴訟是加強文物和文化遺產保護的必然要求

文物的不可再生性決定了其一旦遭受損害，將無法徹底恢復至原始樣貌，其所承載的中華文化與中國精神也將受到嚴重損害。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視文物保護利用和文化遺產保護傳承工作。在近幾年的全國兩會上，關于建立文物保護領域公益訴訟制度的建議、提案多達幾十件，文物、住建等相關職能部門對此也高度關注，希望借力檢察公益訴訟職能共同加強文物和文化遺產保護。檢察機關作為法律監督機關、公共利益的守護人，應當依法能動行使檢察公益訴訟職能，對損毀文物和文化遺產的違法行為及時進行法律監督，筑牢守護文物安全的檢察防護網，借此完善保護文物的法律途徑。

（二）文物保護檢察公益訴訟是建設中國特色社會主義文化強國的需要

建設中國特色社會主義文化強國是實現中華民族偉大復興中國夢這一偉大命題的應有之義，是綜合國力競爭在軟實力方面的體現。歷史文物和文化遺產積淀了中華民族最深層次的價值體現與精神追求，是中華民族的精神基因和獨特標識，文物和文化遺產保護與傳承工作反映出一個國家、一個民族的精神面貌、文化素養，是建設文化強國的重要內容之一。與文物保護主管部門相比，檢察機關在法律監督方面更加具有強制力，文物保護領域檢察公益訴訟制度的積極探索有助于提升文物治理水平，推動形成文物保護合力，助力逐步走向文化強國。

（三）文物保護檢察公益訴訟符合公益訴訟范圍拓展的要求

公益訴訟制度所保護的對象是公共利益，文物屬于公共利益，主要是因為其具備公共利益的屬性。一是文物具有不確定性。公共利益具有不確定性，體現在主體不明確、受益對象不明確、概念內容不明確等方面，文物范圍同樣也具有不確定性。隨著社會的發展，一定歷史時期的文物起初是公民私有財產，但隨著時間的推移，公私界限愈加模糊，最終可能演變成為人類共同的文化遺產。如名人故居，原來屬于古代名人的私有財產，現在成為公眾共同享有的歷史文化遺產，納入公共利益保護的范圍。二是文物具有社會共享性。公共利益具有社會共享性，公共利益的享受主體是所有社會成員，其不能被特定的主體所壟斷。文化遺產由不特定的多數人所享有，面向全人類開放，不被某個組織或個人所壟斷，不能被據為己有，應為社會成員共同享有。三是文物具有抽象性和具體性。公共利益表現為主體的多數，是主體的整合，而并非多數人的簡單相加，這是其抽象的一面；同時，公共利益表現為物質和精神的需求，也需要一定的載體，這是具體性的一面。文物的抽象性表現在精神形態的文物，即無形的文物，具體性表現在有形態的文物，比如石刻、壁畫、古建筑等。

三、文物保護檢察公益訴訟的司法現實困境

（一）文物保護檢察公益訴訟法律規范不明確

2017年7月，民事訴訟法、行政訴訟法在立法層面上首次明確了檢察公益訴訟制度，明確將生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓納入檢察公益訴訟法定領域。檢察公益訴訟全面推開5年以來，隨著檢察機關積極穩妥拓展公益訴訟案件范圍，截止目前，英烈保護、未成年人保護、軍人權益保護、安全生產、個人信息保護、反壟斷已相繼通過單行法的規定納入法定領域，共同構成檢察公益訴訟十大法定領域。但是可以看出，無論是民事訴訟法、行政訴訟法，還是《中華人民共和國文物保護法》（以下簡稱《文物保護法》）這一單行法，均未對文物保護領域公益訴訟作出明確規定。在司法實踐中，檢察機關辦理該領域案件時，主要是通過運用現有政策及相關法律加大保護力度，如針對國有文物遭受破壞問題，依據《文物保護法》和民法典物權編相關規定，將其納入國有財產保護領域；針對屬于國有文物的英雄烈士紀念設施受損問題，依托《中華人民共和國英烈保護法》將其納入英烈權益保護領域，通過制發訴前檢察建議或提起公益訴訟等方式保護文物。雖然可以引用相關法律規定，但“借道”國有財產保護公益訴訟、英烈保護公益訴訟等對文物進行保護的路徑選擇，從法理角度而言“名不正言不順”。文物保護領域公益訴訟法律規定的缺失，使得檢察機關保護文物的范圍大大受限，嚴重制約了檢察公益訴訟在文物保護領域的作用。

（二）文物保護檢察公益訴訟監督程序啟動不暢

造成文物和文化遺產受損的因素多種多樣，既包括行為人實施破壞歷史文物和盜挖古墓葬等違法行為、文物保護主管部門違法行使職權或不作為，也有兩者同時發生的情況。當某一文物受損是基于上述兩種因素共同作用下所致，此種情況可以采用民事、行政公益訴訟兩種方式立案辦理，文物保護檢察公益訴訟監督程序啟動不暢這一問題由此引發。檢察機關既可以違法行為人為被告提起民事公益訴訟，也可以行政機關為監督對象，通過制發訴前檢察建議、提起行政公益訴訟的方式督促其積極履行文物保護監管職能,及時對受損文物予以修繕。在當前民事、行政“二元化”的公益訴訟模式下，檢察機關辦理文物保護檢察公益訴訟案件時，是二者同步進行還是選擇其中一種予以適用，以及在擇一適用時關于二者適用順位的問題，無論是在學術界還是司法實踐中均未達成共識。在學術界，有學者認為檢察機關應當優先適用行政公益訴訟守護公共利益［1］參見呂夢醒：《生態環境損害多元救濟機制之銜接研究》，《比較法研究》2021年第1期。；也有學者認為，在文物保護特殊領域中，民事、行政公益訴訟之間應當區分主次、輕重，主張以民事公益訴訟為原則，以行政公益訴訟為例外。［2］參見李偉芳：《我國文物保護公益訴訟的現狀與問題》，《檢察風云》2021年第4期。在司法實踐中，鮮有針對同一文物受損問題同時啟動民事、行政公益訴訟辦案程序的相關案例，檢察機關對于民事、行政公益訴訟兩者應當“并行”還是“擇一”以及適用順位的認識上，也存在較大分歧。

（三）文物保護主管部門依法履職判斷標準模糊

根據《人民檢察院公益訴訟辦案規則》第81條的規定，檢察機關提起行政公益訴訟需同時滿足以下三個要件：一是行政公益訴訟訴前檢察建議的回復期屆滿；二是文物保護主管部門未依法履行職責；三是國家利益或社會公共利益處于受侵害狀態。要件一與要件三可以較為直觀地通過時間計算、實地考察等方式予以考證，但要件二所涉及的是否依法履職問題，因當前法律法規中的相關規定較為模糊，判斷文物保護主管部門在收到訴前檢察建議后是否依法履職，成為檢察機關辦理文物保護領域行政公益訴訟案件中所面臨的難題。關于行政機關的依法履職標準界定，當前在學界主要有以下三種觀點：一是“行為標準說”，以行政行為合法性作為主要判斷標準，行政機關按照法律規定做出相應的監督管理行為，在窮盡法定手段的前提下可以認定行政機關依法履職［3］參見秦鵬、何建祥：《論環境行政公益訴訟的啟動制度——給予檢察機關法律監督權的定位》，《暨南大學學報》2018 年第5期。；二是“結果標準說”，將行為后產生的實際效果納入到考量范圍內，即受損公益是否得以有效恢復、公益可能遭受侵害的風險是否滅失，若經考察得到的是正向答復，那么據此判斷行政機關已依法履職［4］參見王萬華：《完善檢察機關提起行政公益訴訟制度的若干問題》，《法學雜志》2018年第1期。；三是“復合標準說”，同時考量行政機關的履職行為本身以及履職后所產生的實際效果［5］參見李瑰華：《行政公益訴訟中行政機關“依法履職”的認定》，《行政法學研究》2021年第5期。，可以看出，該標準實際上是一種雙重認定標準，與前兩種標準相比更加全面。

在文物保護行政公益訴訟中，訴前檢察建議回復期屆滿而受損文物仍未得到修繕可能包括以下四種情形：一是文物保護主管部門已積極行使監督管理職權，但受損文物已無任何修復可能性；二是文物保護主管部門已積極履職，受損文物正在修繕中，但回復期已屆滿；三是受損文物的修繕工作需要其他行政機關配合（如經費審批等），文物保護主管部門已積極推進；四是文物保護主管部門未回復或回復后仍未履職。絕大多數檢察辦案人員側重于將受損公益是否得到恢復作為判斷行政機關依法履職的標準，雖然能夠降低提起行政公益訴訟的審查難度，但是未充分將行政行為本身的主客觀因素考慮在內，不利于文物保護檢察公益訴訟制度的長遠發展。

四、文物保護檢察公益訴訟的完善路徑

（一）完善文物保護公益訴訟立法

將文物保護納入公益訴訟法定領域，可以參照英烈保護、個人信息保護等以修訂單行法的形式將相應的公益訴訟制度予以明確規定，在《文物保護法》中增加文物保護公益訴訟制度的相關規定，賦予文物保護主管部門、依法設立的以文物保護為宗旨的社會組織以及檢察機關提起文物保護檢察公益訴訟的原告主體資格。值得關注的是，2020年11月6日國家文物局起草的《文物保護法（修訂草案）》（征求意見稿）第87條已對文物保護公益訴訟制度作出規定，針對破壞文物、損害社會公共利益的行為，“縣級以上人民政府文物主管部門、依法設立的以文物保護為宗旨的社會組織”依法享有向法院提起公益訴訟的原告資格，但該草案并未明確規定檢察機關是否享有文物保護領域公益訴訟起訴人資格。鑒于當前檢察機關在文物保護領域的積極探索已取得較好成效，如連云港市海州區人民檢察院針對本地某鄉鎮革命抗日紀念碑被人涂鴉問題，通過制發訴前檢察建議推動地方政府迅速采取整改措施，不僅面貌煥然一新，而且加大資金投入建設為愛國主義教育基地［6］參見《江蘇連云港海州區：發出公益訴訟訴前檢察建議督促烈士墓園修繕》，最高人民檢察院網https://www.spp.gov.cn/spp/tpxw/202105/t20210512_517838.shtml，最后訪問日期：2022年8月11日。；建立“檢察長+文物長”工作機制，進一步落實文物保護安全責任。全國各級檢察機關應積極總結文物保護領域公益訴訟辦案經驗，層報至最高檢，由最高檢推動全國人大常委會啟動對《文物保護法》的修訂，明確賦予檢察機關在文物保護領域的公益訴權。

（二）完善文物保護檢察公益訴訟程序啟動機制

從案由、監督對象、監督結果來看，行政公益訴訟指向的始終是行政機關的行政行為，所以針對同一文物受損問題，檢察機關選擇啟動民事、行政公益訴訟辦案程序，亦或是兩種程序同步啟動，實則反映的是司法權與行政權在文物保護方面的順位問題。關于如何協調公益訴訟與行政執法之間的關系問題，可以參考國外相關做法。比較法研究表明，多個國家在處理二者關系時，一般采用行政執法“優先”原則，即提起公益訴訟之前需經過前置程序或滿足設定的條件。如美國在公民訴訟中設置了“訴前通知”、“勤勉執法”的前置程序，即對行政機關在相關領域的執法權、執法專業性表示充分尊重，也在一定程度上保障了行政執法權的優先性。［7］參見楊雅妮、雷曉媛：《文物保護檢察公益訴訟的困局與出路——基于甘肅等部分地區調查數據的分析》，《當代法學》2021年第6期。國外相關經驗做法正確反映了司法權與行政權之間的關系，也為完善文物保護檢察公益訴訟啟動機制提供指導意義，即針對同一文物受損問題，在是否并用方面，應依照“非必要不并用”的原則，擇一辦案程序適用；在適用順位方面，應充分考慮到行政執法的優先性與專業性，行政公益訴訟優先適用，民事公益訴訟替補適用。

（三）明確文物保護主管部門依法履職的判斷標準