檢察機關對接“大綜合一體化”行政執法改革的實踐探索

● 新時代“楓橋經驗”與檢察工作理論研究基地課題組/文

一、從檢察視角簡觀浙江“大綜合一體化”行政執法改革

（一）行政執法的綜合

“大綜合一體化”行政執法改革明確提出三個60%的目標：將綜合執法事項拓展到60%以上的執法領域，60%以上的高頻率、高綜合、高需求執法事項納入綜合執法范圍，60%以上行政執法量由綜合執法部門承擔。［1］參見錢祎、沈吟、趙璐潔：《“大綜合行政一體化”，探路行政執法改革》，《浙江日報》2022年3月2日。相對于專業執法事項而言，綜合執行事項發生頻率高、專業適宜，與群眾生活關系最為密切，改革將該類執法事項列明清單集于綜合執法部門，并行使相關的行政檢查權、行政強制權。同時，推行多個行政機關開展跨部門、跨區域、跨層級的綜合執法協同。從政府角度，行政執法從“單科”向“全科”綜合，有效整合基層執法職責和資源，增強基層“塊統”力度。從群眾角度看，曾經“五花八門”的執法事項從“到處找部門”變成“找一個政府”，避免了“今天你來查、明天他來查”的交叉執法、重復執法。

（二）行政執法權限的下沉

2021年修訂后的行政處罰法首次從法律層面回應執法權下沉的改革布局，［2］參見江國華、孫中原：《論執法權向鄉鎮街道下沉的法律性質》，《中國法學》2022年第2期。在此之前各地也在不斷探索行政執法事項下放，緩解鄉鎮街道“看得見、管不著”的問題。浙江改革試點中通過賦權、派駐以及“1+X”輻射等方式，實現85%以上的執法力量部署在縣鄉兩級，同時拓寬賦權鄉鎮、街道職能范圍，形成了執法力量和執法權限“雙下沉”的“金字塔型”的行政執法結構。以浙江諸暨市為例，在店口鎮先試先行的基礎上，根據浙江?。ㄐ略觯┚C合行政執法事項統一目錄，結合本地實際需求，目前賦權店口鎮等9個鄉鎮313項執法事項，派駐鄉鎮（街道）執法力量729人，行政執法力量下沉率達83.22%，改革重心從“沉下去”進一步轉向“接得住”“用得好”。

（三）行政執法的數字化改革

行政執法的數字化建設是浙江“大綜合一體化”行政執法改革的鮮明特色之一。一方面，搭建執法監管數字應用平臺，監管執法事項在線辦案，“橫向到邊、縱向到底”集成協同指揮、監管檢查、處罰辦案、行刑銜接、執法監督等要素模塊，實現行政檢查和處罰辦案全程網辦、自動留痕，支撐跨領域、跨部門綜合執法。目前浙江省“大綜合一體化”執法監管數字應用已上線，并在全省范圍內全面推廣展示。另一方面，創新智慧執法監管方式，運用大數據、物聯網等技術遠程監管，為綜合執法工作提供有力的信息化數據支撐，推廣非現場執法，提升精準執法、規范執法、高效執法水平。

二、行政執法改革下檢察機關依法能動履職的方向

（一）協作配合

“大綜合一體化”行政執法改革涉及多方面主體、多要素集成，檢察機關對接行政執法改革首先要瞄準協作配合的方向，加強與行政執法主體的溝通交流，促進相互理解、支持，統一認識、消除分歧，形成推進改革合力。這一方向努力上，在探索聯席會議、線索移送、案件通報、重大案件聽取意見等常規協作方式的基礎上，數字領域的協作配合是對接重點，尤其著力推進檢行數據共享、平臺共建，建立檢察監督與行政執法信息數據共享協作體系。最終隨著改革的推進，不斷深化檢察監督與行政執法協作配合從“有形”到“有效”，從“物理對接”到“化學融合”，確保對接后協作配合機制取得實效。

（二）監督融合

對接“大綜合一體化”改革，檢察機關要立足監督，并堅持內外融合發展方向。對內，“一體化”融合監督。對接行政執法改革不是行政檢察的獨家業務，需要激活“四大檢察”“十大業務”服務保障“大綜合一體化”行政執法改革的業務神經，發揮檢察監督一體化優勢。對外，“體系化”融于監督。構建行政執法制約監督體系要堅持以黨內監督為主導，各類監督有機貫通，相互協調。從整個國家行政監督體系看，檢察機關具有補強監督效能，由其彌補其他監督的不足，并強化監督網絡體系化建設。［3］參見秦前紅、陳家勛：《論行政執法外部監督中正式監督機關的確立》，《行政法學研究》2022年第1期。因此，檢察監督應堅持系統理念，以行政執法監督的能動性和專業性，厘清與其他監督主體的關系，分工負責，構建嚴密的行政執法監督系統。

（三）治理和合

鑒于我國基層執法能力特別是行政執法決定法制審核能力普遍孱弱的現實，執法重心下移將面臨著合法性依據不足、行政爭議數量上升、社會不穩定因素增加等各種潛在風險。調研中也發現“大綜合一體化”行政執法改革面臨的最大挑戰是基層治理的復雜性和對突發事項處置的靈活性需求。因此，檢察機關對接“大綜合一體化”行政執法改革，要在關系人民群眾切身利益的行政權運行領域，通過開展有效監督和延伸服務，建立起維護社會公共利益與保護弱勢群體的實踐運作中心，強化檢察機關推進基層社會善治方向的探索，發揮檢察職能在推動行政爭議實質性化解、源頭防范社會風險等方面的作用，助力基層治理能力提升和治理體系現代化建設。

三、檢察機關對接“大綜合一體化”行政執法改革應把握的原則

（一）堅持適當監督原則，規范行使職權

適當監督原則要求檢察機關對接“大綜合一體化”行政執法改革注重能動性與有限性的平衡，做到“到位而不越位”，“適度”“理性”對接，確保開展檢察監督依法規范、必要審慎、精準及時。一要堅持能動檢察的理念，充分發揮主觀能動性，切實找準保障“大綜合一體化”行政執法改革的切入點、結合點和著力點，能夠在推動行政執法改革方面扮演更為積極的角色，做推進時代法治進步的積極踐行者。二要做到監督是“有限制”的。尤其是面對鎮鄉、街道為被監督對象時，應避免對行政執法和公民權利的過度干預，不能以監督名義介入執法過程，更不能代行行政權或代替當事人進行權利救濟。

（二）堅持群眾需求導向，找準監督切口

檢察機關應以群眾需求為導向，突出監督重點，盯防行政執法監督體系中的薄弱環節開展工作。行政執法改革中集于基層的綜合執法事項都是與群眾生活關系密切、發生頻率較高的事項，檢察監督要對照權力清單，聚焦在征地拆遷、勞動保障、安全生產、教育培訓等群眾反映強烈、社會關注度高的綜合執法事項上，通過公益訴訟、行政違法行為監督，讓人民群眾有實實在在的獲得感。同時，對其中行政執法僅存在一般瑕疵、但危害不大且容易補正的違法行政行為，優先由行政內部監督解決，［4］參見陳家勛：《行政檢察:國家行政監督體系中的補強力量 》，《現代法學》2020年第6期。避免檢察監督“不痛不癢”。

（三）監督與助力并重，推動問題解決

“大綜合一體化”行政執法改革中，普遍遇到主管部門和綜合行政執法部門之間銜接不暢，執法人員、法制審核力量不足等問題短板。立足法律監督職能，以增強檢察權對行政權行使的規范功能為目標，檢察機關對接行政執法改革，既能有效開展監督，又能助力行政機關依法履職，維護執法權威，切實保障改革有序、執法到位。如部分執法事項劃轉綜合執法局，授權鎮鄉、街道后，事項的審批監管和行政處罰相互分離，主管部門受理投訴舉報、開展日常監督管理，發現需要行政處罰的應將違法線索移交綜合執法局處理，在制約措施不足的情況下容易因行政監管不到位導致行政執法無法落實。綜合行政執法部門也迫切需要檢察機關的協作配合，對履職中發現的監管漏洞和不足提出檢察建議，通過檢察履職外力倒逼監管與執法銜接，落實改革職責分工。

四、檢察機關對接“大綜合一體化”行政執法改革的實踐啟示

（一）找準三個鏈接點，全方位融入“大綜合一體化”行政執法改革

1.鏈接政府層級監督。檢察機關作為重要外部監督力量，在行政執法監督體系構建中，與政府層級監督有最大的改革“同心圓”，鏈接政府層級監督是融入整體監督體系，與其他各類監督有機貫通的最佳路徑。如諸暨市人民檢察院與市司法局達成合作框架協議，成立全省首個檢察駐司法局檢察官辦公室，共建“大綜合一體化”行政執法監督機制，推動出臺《諸暨市充分運用“楓橋經驗”實現行政訴訟“雙下降”的實施意見》，在法治政府綜合評價中融入更多檢察監督指標，實現法律監督與政府層級監督的有機貫通。

2.鏈接綜合行政執法局?！按缶C合一體化”行政執法改革中，綜合行政執法部門處于重要的樞紐位置，其本身承擔綜合行政執法事項，對下承接鎮鄉街道，橫向對接業務主管部門，基層也選擇在綜合行政執法局設立綜合行政執法指導機構，負責綜合行政執法的協調指揮、規范指導。因此，檢察機關對接“大綜合一體化”行政執法改革，需要加強與綜合執法局的溝通協作，統一執法理念、執法標準，共同解決綜合行政執法中存在的問題，通過參與、跟蹤、融入式監督促進綜合執法規范。

3.鏈接鎮鄉街道治理中心。應對行政執法改革新情況需要更多的檢察力量向基層傾斜，更加積極主動地參與鎮域、街道的治理。主要有兩種模式，一種發揮基層檢察室參與社會治理最前端的優勢，以基層檢察室為依托，強化檢察監督與基層行政執法對接協作。如寧波市人民檢察院確定海曙、奉化等四個基層院探索“共治檢察室”建設，參與行政執法改革鎮鄉街道“共治”建設。另一種是有針對性建立特色檢察工作聯系站，探索形成有辨識度和影響力的“大綜合一體化”行政執法改革成果。如杭州市西湖區檢察院、諸暨市人民檢察院分別錨定共同富裕示范區首善之區、“楓橋經驗”發源地特色，選取翠苑街道、楓橋鎮開展協作試點，形成融入基層治理的特色路徑。

（二）明確發力點，助力行政執法更加嚴格規范公正文明

行政執法改革涉及檢察工作多個方面，最直接、最主要的在于行政檢察監督。行政執法改革中基層行政處罰權的行使是否逾越規定、程序是否合法、是否侵害行政相對人權益等都離不開檢察機關經由行政訴訟監督、行政違法行為監督開展的合法性審查。2022年5月《浙江省代表大會常務委員會關于進一步加強新時代檢察機關法律監督工作的決定》中明確規定“推動法律監督與‘大綜合一體化’行政執法改革相銜接，探索開展行政違法行為監督，在履行法律監督職責時發現行政機關違法行使職權或者不行使職權的，可以依照法律規定制發檢察建議等督促其糾正?！斌w現了黨委政府對檢察機關探索行政違法行為監督，服務法治政府建設的重視和期待。行政違法行為監督能夠對行政行為直接開展檢察監督，發現執法不足，切實加強執法規范性建設，最能有效防范行政執法風險。如瑞安市人民檢察院在履職中發現水利部門在水事管理行政處罰權已劃轉至綜合行政執法部門后，仍存在超越職權立案處罰的情形，及時進行監督糾正，充分發揮了檢察機關在行政執法改革事項增設、轉移過程中的法律監督作用。

（三）聚焦三個突破點，數字檢察賦能監督助力行政執法改革

1.推動數據共享，破除監督線索瓶頸。行政執法行為點多線長面廣，相對來說基層行政執法監督力量薄弱，尤其是獲取執法信息的能力不足，直接影響到行政執法監督的實效。“大綜合一體化”行政執法改革的數字化探索，為檢察機關破除監督線索瓶頸，推進執法司法信息共享提供了難得的機遇?；鶎訉嵺`中，檢察機關嘗試探索在本地創新或試點的“大綜合一體化”應用平臺中嵌入“檢察模塊”，推動檢行智治協作。如諸暨市人民檢察院對接本地“楓橋式”智治執法系統，增設“檢執聯動”模塊，逐步拓展協作融合方式，實現行政檢察協同配合、數字訴源治理等機制。下一步，隨著全省“大綜合一體化”行政執法監管數字應用平臺的推廣使用，各級檢察機關在不斷推動同級層面入駐對接的基礎上，要能提出監督數據需求，有效歸集監督數據，從執法大數據中精準發現監督線索，提升數字治理效能，以實戰實效共同推動更高層級貫通。

2.開展類案監督，提升檢察監督質效。行政執法監督要致力于對法院、行政機關在司法執法活動中存在的同類問題或者法律適用不一致等問題提出監督糾正意見，推動同等情況相同處理或者針對社會治理中存在的普遍性問題，推動改進工作、完善制度，避免同類問題再次發生。開展行政類案監督實現監督線索由點到線、由線到面，通過建模運行對海量行政數據進行分析研判，對同案不同罰及行政執法存在的普遍性問題進行監督，推動類型化問題監督全覆蓋。如湖州市南潯區人民檢察院辦理的涉行政處罰違法行為類案監督，該院對履職中發現的綜合行政執法部門作出行政處罰決定存在擅自增加法定處罰種類的個案線索，分散思維開展類案監督，排查出一批行政處罰案件存在擅自改變法定處罰種類的共性問題，依法予以類案監督糾正，促進行政機關規范執法、嚴格執法。