新《職業教育法》：“類型教育”的作用和價值

孟凡華 岳金鳳 于志晶

新修訂的《中華人民共和國職業教育法》在第一章總則第三條規定：“職業教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型”，這個法律界定，是這次職教法修訂中最突出的一個亮點，可以說，它為新的職業教育法律體系建設筑牢了一塊最重要的基石，需要高度關注和深刻理解。

一、“職業教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型”是加快發展現代職業教育面臨的時代性命題

進入新時代以來，習近平總書記親自謀劃和推動職業教育改革發展，多次到職業學校視察指導，做出一系列重要論述重要指示，從新時代黨和國家發展戰略全局的高度對職業教育工作做出部署。經過全社會的共同努力，職業教育發生了深刻變革，現代化進程不斷加快。到2021年底，全國有中等職業學校9700多所，在校生1700多萬人，高中階段教育的職普比為0.4∶0.6；有普通本科學校1270所，職業本科高校32所，高職高專院校1486所，職業本科和高職高專在校生1460多萬人，高等教育階段的職普比為0.44∶0.56[1]。我國在舉辦著世界上最大規模教育體系的同時，也成功建立起具有中國特色的世界最大規模的職業教育體系。這一體系撐起中國教育的“半壁江山”，一方面，有效改善了勞動力結構和人力資源質量，為產業轉型升級和實體經濟發展源源不斷地培養輸送了數以億計的高素質技術技能人才；另一方面，也全面優化了教育結構，為提前實現高中階段教育毛入學率達到90%以上、高等教育毛入學率達到50%以上、各級教育普及程度均達到或超過中高收入國家平均水平的目標發揮了關鍵作用。

我國教育正在發生格局性變化，教育現代化藍圖正在加快變為現實。在這樣的背景下，作為促進教育格局變化的最重要因素之一，職業教育在新格局中如何重新定位自身，進而明確新的變革方向，推進新的發展，是需要及時給出回答的現實課題。2019年11月，習近平總書記主持召開中央深改委會議，審議通過《國家職業教育改革實施方案》（下文簡稱《方案》），這個文件被稱為新時代辦好職業教育的頂層設計和施工藍圖。《方案》開宗明義就指出：“職業教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位。”作為統領施工藍圖的重要論斷，這是一個具有重大指導意義的時代性命題。這一命題的提出，來自于黨中央對我國職業教育發展面臨挑戰和問題的科學研判。《方案》明確指出，與發達國家相比，與建設現代化經濟體系、建設教育強國的要求相比，我國職業教育還存在著體系建設不夠完善、職業技能實訓基地建設有待加強、制度標準不夠健全、企業參與辦學的動力不足、有利于技術技能人才成長的配套政策尚待完善、辦學和人才培養質量水平參差不齊等問題。造成這些問題的一個根本性因素，是職業教育仍然被視為普通教育的“衍生品”，還在參照普通教育的模式來辦學[2]。所以，《方案》提出，要經過5～10年時間，使職業教育基本完成由政府舉辦為主向政府統籌管理、社會多元辦學的格局轉變，由追求規模擴張向提高質量轉變，由參照普通教育辦學模式向企業社會參與、專業特色鮮明的類型教育轉變。

作為教育現代化變革的重要內容，推進職業教育向類型教育轉變，也是一個世界性的課題。2012年，聯合國教科文組織在中國上海召開第三屆國際職業技術教育大會，會議以“職業教育的轉型：培養工作與生活的技能”為主題，提出了一系列促進職業教育現代化轉型的議題，其中就強調，把綠色教育和信息化技術納入職業教育，增強學習者工作和生活的技能；對職業教育的質量標準和規范進行定義，提高各種類型的職業教育質量；改革資格框架，使職業教育體系更加完善，在此基礎上將職業教育與普通教育銜接起來；通過新的管理方式，使企業等利益相關方參與到職業教育中來[3]。這些主張和政策建議代表了全球職業教育改革發展的總趨勢，在本質上與我國職業教育的現實應對策略與改革目標相一致。

二、“職業教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型”具有十分豐富的教育改革理論和實踐內涵

教育是一種有組織、有計劃、有目的地培養人的社會活動[4]，這是教育區別于其他社會活動的基本屬性。在這一屬性下，教育活動內部則有類別區分，比如按政治性質分的封建式教育、社會主義教育，按舉辦主體分的公辦教育、民辦教育，按辦學層次分的基礎教育、高等教育，按學習對象分的學前教育、成人教育，按教育形式分的全日制教育、非全日制教育等。在我國相當一段時期，人們并不是將職業教育作為教育體系中的一個類別來看待，而是將其視作普通教育某個層次上的“衍生品”或“旁枝”。事實上，在改革開放初期，我國大規模發展職業教育的重要途徑是將一些辦學條件和質量并不太高的普通中學轉辦成職業中學；再后來，又通過“三改一補”（現有的職業大學、部分高等專科學校或成人高校改革辦學模式，利用少數具備條件的重點中等專業學校改制）來發展專科層次的高職教育[5]。由于基礎薄弱、又脫胎于原來的普通教育的中學層次或大學層次，天然地具有了“衍生性”和“旁枝性”，因此出現了中等職教的“普教化”、高等職教的“普通本科壓縮版”的問題。要改變這一問題，迫切需要深化對職業教育本質特征和人才培養規律的認識和把握，特別是隨著經濟社會的快速發展，發展更高層次的職業教育和推進職業教育終身化全民化的現實需求空前強烈，建設中國特色、世界水平的現代職業教育體系的國家訴求和民眾訴求高度一致，這些力量匯合在一起有力推動了職業教育類型化理論研究、實踐探索的全面展開。2014年，教育部等六部門印發《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》，指出“現代職業教育是培養高素質勞動者和技術技能人才并促進全體勞動者可持續職業發展的教育類型”。這一觀點的提出，標志著職業教育類型化改革從理論和實踐的探索階段上升為國家的政策主張。

在國家的職業教育規劃文件中提出教育類型的政策主張，有其內在的規定性。實踐證明，“類型”定位是“體系”建設的邏輯起點。職業教育只有作為獨立的教育類型，首先從普通教育“分”出來，成為與普通教育相互對應的一個整體，才能夠真正解決好自身內部的結構分層、銜接貫通的問題，才能真正解決好與包括普通教育在內的外部世界的邊界清晰、開放融通的問題。聯合國教科文組織于2011年通過的《國際教育分類法》，是凝聚國際社會關于教育標準分類共識的重要成果。其界定教育分類的依據除教育人口、教育年限、學位或文憑結構等標準外，最主要的就是“課程標準”。該文件將普通教育課程界定為“為發展學習者的普通知識、技藝和能力以及讀寫和計算技能而設計的教育課程，通常為學習者進入《國際教育分類法》同級或更高級階段的教育課程做準備，并為終身學習奠定基礎”，將職業教育課程界定為“為學習者掌握在某一特定的職業或行業或某類職業或行業從業所需特有的知識、技藝和能力而設計的教育課程”。文件將教育體系劃分為學前、小學、初中、高中、中等后非高等、短線高等、學士、碩士、博士9個層次的教育，并以普通教育（學術）課程類和職業教育（專業）課程類為定向，將初中、高中、中等后非高等、短線高等、學士、碩士等6個層次的教育劃分為學科型和技術技能型兩大類，形成了既獨立又相互交叉融通的兩大培養體系[6]。對將“課程標準”作為教育活動分類的依據作進一步追問：把課程分為普通教育和職業教育兩類的依據是什么？回答就是：人才培養目標的不同。職業教育是以就業為導向的，既包括職業學校教育，也包括職業培訓，培養的是技術技能型人才；而普通教育則以學校的全日制學歷教育為主，培養的是學術型人才。前者決定了其課程結構是以工作過程邏輯展開的，是動態性的，需要企業和生產部門參與建設和實施；后者決定了其課程結構是以學科知識邏輯展開的，是靜態的。正是這些內在的邏輯性，決定了作為類型教育的職業教育區別于普通教育的最為顯性的特征，就是要全面實行產教融合、校企合作、工學交替、學做合一制度。這一制度又形成了極為豐富的內容體系。

在推進改革中，僅僅明確了“不同教育類型”，即把職業教育從普通教育中“分”出來還不夠，還需要回答職業教育與普通教育的地位關系問題，從根本上確立職業教育的定位。《方案》和新職教法都對“具有同等重要地位”做出強調。職業教育與普通教育的等值地位的立論根基，是習近平總書記提出的“為誰培養人”“培養什么人”“怎樣培養人”的思想。無論在類型上的差異有多大，職業教育與普通教育要做的都是凝聚人心、完善人格、開發人力、培育人才、造福人民的工作，要培養的都是德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人。在為黨育人、為國育才的事業上，兩者完全一致、同等重要。職普等值的理論源于終身教育觀，職業教育與普通教育是實行全民的終身的教育、建設學習型社會和技能型社會的“雙翼”，兩者缺一不可。在實際工作中，職普等值重點強調的是政府和社會的改變：前者強調各級政府要樹立新的教育政績觀，全面消除教育的等級化，不再把教育和學校分為三六九等；后者強調要形成新的社會文化，營造勞動光榮、技能寶貴、創造偉大的時代氛圍。

三、“職業教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型”在落實工作中需要多方努力不斷開拓創新

2021年4月，習近平總書記再次對職業教育工作做出重要指示，其中特別強調“優化職業教育類型定位”。落實“職業教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型”的要求，需要以法律為依據，匯聚更多的力量形成工作合力，不斷深化改革創新。

（一）依法堅持黨的領導，落實立德樹人根本任務

職業教育作為類型教育，堅持黨的領導、落實立德樹人根本任務具有鮮明的特色要求。一要落實好“七個堅持”。堅持中國共產黨的領導，堅持社會主義辦學方向，貫徹國家的教育方針，堅持立德樹人、德技并修，堅持產教融合、校企合作，堅持面向市場、促進就業，堅持面向實踐、強化能力，堅持面向人人、因材施教。二要堅持和完善體制機制。在宏觀層面，要形成黨政齊抓共管的制度；在學校層面，要落實公辦職業學校實行中國共產黨職業學校基層組織領導的校長負責制、民辦職業學校強化學校的中國共產黨基層組織政治功能的法律規定。三要搞好思想政治教育。要弘揚社會主義核心價值觀，把思想政治教育和職業道德教育貫穿知識學習和技能學習的全過程，著力培育勞模精神、勞動精神、工匠精神，開展好職業指導。

（二）依法加強統籌協調，提高職業教育治理水平

職業教育具有跨界性、社會性、全民性特點，需要強有力的統籌協調。一要堅持納入規劃。各級人民政府要將發展職業教育納入國民經濟和社會發展規劃，與促進就業創業和推動發展方式轉變、產業結構調整、技術優化升級等整體部署、統籌實施。二要明確管理職責。國務院建立職業教育工作協調機制，統籌協調全國職業教育工作；國務院教育行政部門負責職業教育工作的統籌規劃、綜合協調、宏觀管理；國務院有關部門在國務院規定的職責范圍內，分別負責有關的職業教育工作。三要落實地方責任。省、自治區、直轄市政府要加強對本行政區域內職業教育工作的領導，明確設區的市、縣級人民政府的職業教育具體工作職責，統籌協調職業教育發展，組織開展督導評估；縣級以上地方人民政府有關部門應當加強溝通配合，共同推進職業教育工作。四要發揮行業和社會團體作用。推動有關行業主管部門、工會和中華職業教育社等群團組織、行業組織、企業、事業單位等依法履行實施職業教育的義務，參與、支持或者開展職業教育。五要提高學校治理水平。職業學校依法辦學，依據章程自主管理。校長全面負責本學校教學、科學研究和其他行政管理工作。學校通過咨詢、協商等多種形式，聽取行業組織、企業、學校畢業生等方面的意見。

（三）依法推進貫通融通，完善職業教育體系

習近平總書記在2021年關于職業教育的重要指示中進一步強調，要“加快構建現代職業教育體系”。構建體系是推進職業教育發展的總抓手、總的工作目標。一要穩步發展好職業本科教育。發展職業本科教育，是突破“層次辦學”的重要之舉。要堅持高標準建設職業本科學校和專業，發揮其在體系建設中的龍頭作用。二要推進學歷教育與職業培訓并舉并重。推動職業學校面向全體社會成員開展職業培訓，在職業技能提升工作中發揮主力軍作用。三要提高各層次職業教育辦學質量并實現有效銜接。實施中職學校達標工程，建設一批優質中職學校；實施好“雙高計劃”，集中力量建設一批高水平高職學校和專業；推動各層次職業教育專業設置、培養目標、課程體系、培養方案等有效銜接。四要完善“職教高考”制度。實行省級統籌的高職分類考試招生制度，完善“文化素質+職業技能”的考試招生辦法，完善高職分類考試內容和形式。五要推進職普融通。堅持職普招生比例大體相當的方針，指導應用型本科學校、職業本科學校吸引和招收更多中高職畢業生報考；推動中職與普通高中、高職學校與應用型大學課程互選、學分互認；在普通中小學實施職業啟蒙教育；探索發展以培養專項技能為主的特色綜合高中。

（四）依法建立激勵機制，形成良好社會氛圍

引導和激勵更多的青年走技能成才之路，為“類型教育”發展營造良好環境。一要提高技能人才地位。將高水平技能人才納入高層次人才計劃，探索從優秀產業工人和農業農村人才中培養選拔干部機制，加大技能人才薪酬激勵力度。二要建立表彰獎勵制度。對在職業教育領域做出突出貢獻的技能型人才，按照國家有關規定予以表彰獎勵；大力宣傳基層和一線技能人才成長成才的先進事跡和典型，弘揚大國工匠精神、勞模精神。三要消除對技能人才的歧視。國家機關、事業單位、國有企業率先破除唯名校、唯學歷的導向，打通職業學校畢業生在就業、落戶、參加招聘、職稱評審、晉升等方面的通道，與普通學校畢業生享受同等待遇。