新《職業(yè)教育法》：意義、特征與突破

孟 凱 郝卓君

2022年4月20日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十四次會議通過《中華人民共和國職業(yè)教育法》（簡稱“新職教法”）修訂，并于2022年5月1日施行。本文就職教法修訂的意義、內(nèi)涵特征和主要亮點進行討論。

一、職教法修訂的重要意義

我國進入了中國特色社會主義新時代，經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式發(fā)生重大調整和變化，加快高質量發(fā)展面臨新要求新挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，職教法修訂并頒行具有多重重大意義。

（一）以法律形式統(tǒng)一對職業(yè)教育的認識

職業(yè)教育的改革發(fā)展同樣屬于歷史性范疇，是一個快速變化的事物。由于其具有鮮明的時代特征、行業(yè)和地方特點，以及經(jīng)濟與科技發(fā)展對其強有力的規(guī)定性，不同視角的人們對職業(yè)教育的理解與認識差異很大。近年來。隨著教育現(xiàn)代化進程的不斷加快，這種差異更加強烈和明顯，比如對職業(yè)教育基本功能、本質特征、職業(yè)教育與其他教育的邊界劃分等基本問題[1]，都有不同的理解和認知，這是滯礙凝聚現(xiàn)代職業(yè)教育發(fā)展共識的一個重要因素。共識是行動的基礎，新的職教法首先在法律上統(tǒng)一了對職業(yè)教育一些基本問題的認識，改革發(fā)展有了堅實的基點。

（二）奠定建設技能型社會的法律基礎

建設技能型社會是在2021年召開的全國職業(yè)教育大會上提出的新理念。這一理念強調要加快構建面向全體人民、貫穿全生命周期、服務全產(chǎn)業(yè)鏈的職業(yè)教育體系，加快形成教育鏈、人才鏈與產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈共生共榮的生態(tài)系統(tǒng)，加快營造政府重視技能、社會崇尚技能、人人享有技能的社會形態(tài)，弘揚勞動光榮、技能寶貴、創(chuàng)造偉大的時代風尚[2]。無疑，“建設技能型社會”的內(nèi)涵是多個向度且極其豐富的，它把職業(yè)教育改革發(fā)展引向了一個更為寬廣和宏大的目標。新法總則第一條開宗明義指出：“為推動職業(yè)教育高質量發(fā)展……建設教育強國、人力資源強國和技能型社會……根據(jù)憲法，制定本法。”顯然，這一立法宗旨，在內(nèi)涵上包括了為建設技能型社會奠定法律基礎的立法追求。

（三）把黨中央對職業(yè)教育的戰(zhàn)略部署轉化為法律規(guī)范

黨的十八大以來，黨中央把職業(yè)教育提高到為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興的中國夢提供堅實人才支撐的高度，高度重視、加快發(fā)展。習近平總書記親自謀劃親自推動，多次做出重要講話重要指示，多次到職業(yè)學校考察視察，主持召開中央深改委會議研究部署職業(yè)教育改革工作。國務院印發(fā)《國家職業(yè)教育改革實施方案》，召開首次全國職業(yè)教育大會，對加快推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質量發(fā)展做出戰(zhàn)略部署。立足新時代發(fā)展要求，黨和國家提出了一系列加快推進職業(yè)教育現(xiàn)代化建設水平的新理念、新思路和新舉措。新的職教法將這些都適時轉化為法律規(guī)范，將國家的政策意志上升為國家的法律意志。

（四）把成熟的職業(yè)教育改革經(jīng)驗上升為法律要求

長期以來，中國職業(yè)教育始終在探索走出一條中國特色發(fā)展道路，回答好“扎根中國大地辦教育”的問題。中國特色職業(yè)教育發(fā)展道路是中國現(xiàn)代化實踐與職業(yè)教育工作實踐的有機統(tǒng)一，是在中國特色社會主義發(fā)展道路總的統(tǒng)領和規(guī)定下中國職業(yè)教育實踐經(jīng)驗的凝聚[3]。新職教法對改革開放以來，特別是黨的十八大以來，我國推進職業(yè)教育改革發(fā)展實踐的基本經(jīng)驗進行了全面總結和概括，凝練為“7個堅持”，體現(xiàn)了中國特色職業(yè)教育發(fā)展道路的整體特質，并作為法律要求予以明確，通過法律意志表明扎根中國大地辦好職業(yè)教育的價值追求。

（五）把職教發(fā)展中的重難點問題轉化為依法治教的著眼點

我國在舉辦著世界上最大規(guī)模教育體系的同時，也成功建立起具有中國特色的世界最大的職業(yè)教育體系，教育正在發(fā)生格局性變化，教育現(xiàn)代化的藍圖正在加快變?yōu)楝F(xiàn)實。但是與發(fā)達國家相比，與建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、建設教育強國的要求相比，我國職業(yè)教育還存在著體系建設不夠完善、職業(yè)技能實訓基地建設有待加強、制度標準不夠健全、企業(yè)參與辦學的動力不足、有利于技術技能人才成長的配套政策尚待完善、辦學和人才培養(yǎng)質量水平參差不齊等問題[4]。這是制約加快推進現(xiàn)代職業(yè)教育高質量發(fā)展的重點瓶頸和障礙，亟待通過深化改革加以破解。新職教法將當前和未來一個時期我國職業(yè)教育發(fā)展面臨的重難點問題和困難挑戰(zhàn)，進行了充分科學研判，將其上升為依法治教的關注點，從而引導職業(yè)教育的改革發(fā)展方向。

二、新職教法的內(nèi)涵特征

這次職教法修訂的量很大，可以說進行了重構，形成了新的內(nèi)在邏輯。通過對內(nèi)涵特征的梳理，我們能夠進一步明晰其內(nèi)部關系

（一）以類型定位作為職教法制建設的基礎

新法第三條明確：“職業(yè)教育是與普通教育具有同等重要地位的教育類型，是國民教育體系和人力資源開發(fā)的重要組成部分，是培養(yǎng)多樣化人才、傳承技術技能、促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)的重要途徑。”這一表述在法律上明確了職業(yè)教育在整個教育結構中的地位和性質，在國民教育體系和人力資源開發(fā)體系構成中的位置和作用，在國家經(jīng)濟社會發(fā)展中的價值和意義。其中關于“類型”的定位是“革命性的變化”，從過去職業(yè)教育被人們認為是普通教育的“衍生品”，是一種層次性的教育，到在法律上明確規(guī)定：職業(yè)教育與普通教育是不同教育類型、同等重要，這是觀念的根本改變，確立了職業(yè)教育法制建設的一塊基石，后面的體系、實施、學校、機構、教師、受教育者、保障、法律責任等都圍繞這一基本理念展開。

（二）以培養(yǎng)高素質人才作為職教法制建設的價值追求

新法的第二條明確：“本法所稱職業(yè)教育，是指為了培養(yǎng)高素質技術技能人才……”，從原法的培養(yǎng)“技術技能人才”到新法的“高素質技術技能人才”，在概念內(nèi)涵上是一個重大突破，進一步明確了“高素質”的要求。黨的十九屆五中全會認為，當前我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，發(fā)展中的矛盾和問題集中體現(xiàn)在發(fā)展質量上，所以確定“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展要以推動高質量發(fā)展為主題[5]。與此相應，會議提出“十四五”期間要“建設高質量教育體系”。全國職業(yè)教育大會和黨中央專門對推動現(xiàn)代職業(yè)教育高質量發(fā)展做出了全面的工作部署。實現(xiàn)職業(yè)教育高質量發(fā)展，最終體現(xiàn)在人才培養(yǎng)質量上，只有培養(yǎng)出高素質技術技能人才，企業(yè)歡迎、市場需要、社會滿意、學生和家長認可，才能說明職業(yè)教育的辦學是高質量的。新職教法把“培養(yǎng)高素質技術技能人才”作為立法的首要目標，體現(xiàn)了對職業(yè)教育的首要價值追求。

（三）以體系建設作為職教法制建設的統(tǒng)領

國家推動職業(yè)教育改革發(fā)展需要總的要求、總的抓手，這就是職業(yè)教育體系建設。1985年，中共中央發(fā)布的《關于教育體制改革的決定》就提出要“逐步建立起從初級到高級、行業(yè)配套、結構合理又能與普通教育相互溝通的職業(yè)技術教育體系”。此后在國家歷次出臺的關于職業(yè)教育重要政策文件中，都把體系建設作為推動工作的總目標和總抓手[6]。體系建設目標在不同時期和階段，具有不同的內(nèi)涵，體現(xiàn)了改革實踐和理論認識的不斷深化。新職教法第十四條對“職教體系”做了新的闡釋，體現(xiàn)了新時代推動職業(yè)教育高質量發(fā)展的核心任務與邏輯主線，是職教法制建設的統(tǒng)領。它的內(nèi)涵概括起來就是：四通八達，框架清晰：與產(chǎn)業(yè)的關系強調“融合”；與培訓的關系強調“并重互通”；與普教的關系強調“融通”；與職業(yè)教育內(nèi)部的關系強調“貫通”；與社會的關系強調“服務全民、人人、終身”。

（四）以全面創(chuàng)新作為推動職教法制建設的動力

改革創(chuàng)新是教育事業(yè)發(fā)展的根本動力。黨的十八大以來，習近平總書記主持中央全面深化改革委員會會議，審議通過了包括《國家職業(yè)教育改革實施方案》在內(nèi)的一系列教育改革的重要文件，不斷推動教育改革創(chuàng)新向縱深發(fā)展[7]。2021年，習近平總書記在關于職業(yè)教育的重要指示中，對職業(yè)教育改革創(chuàng)新工作做出全面部署，強調要“深化產(chǎn)教融合、校企合作，深入推進育人方式、辦學模式、管理體制、保障機制改革”。新職教法按照習總書記要求精神，聚焦重大現(xiàn)實問題推動改革創(chuàng)新。一是提出了一系列新的法定概念，如：職業(yè)教育、現(xiàn)代職業(yè)教育體系等；二是提出了一系列新的理念，如：教育類型、實施原則、多元辦學、產(chǎn)教融合、發(fā)揮企業(yè)辦學主體作用等；三是提出了一系列新的制度，如：統(tǒng)籌管理、學分銀行、產(chǎn)教融合型企業(yè)等；四是提出了一系列新的體制，如：學校辦學、課程教材、教師聘任、質量評價等。

（五）以中國經(jīng)驗作為職教法制建設的基本原則

建設教育強國、實現(xiàn)中華民族偉大復興，要堅持扎根中國大地辦教育的自信。習近平總書記在全國教育大會上強調，辦好中國教育，必須堅持中國特色社會主義教育發(fā)展道路，扎根中國、融通中外，立足時代、面向未來，發(fā)展具有中國特色、世界水平的現(xiàn)代教育[8]。新職教法對中國特色職業(yè)教育發(fā)展的基本經(jīng)驗做了高度凝練和概括：“職業(yè)教育必須堅持中國共產(chǎn)黨的領導，堅持社會主義辦學方向，貫徹國家的教育方針，堅持立德樹人、德技并修，堅持產(chǎn)教融合、校企合作，堅持面向市場、促進就業(yè)，堅持面向實踐、強化能力，堅持面向人人、因材施教。”新職教法將中國特色職業(yè)教育發(fā)展的基本經(jīng)驗上升為我國職業(yè)教育發(fā)展必須遵循的法律原則，是走好職業(yè)教育“中國道路”的基本要求。

三、新職教法的亮點

新修訂的職教法，由原來的5章40條增加到8章69條，文字由3400字增加到1萬多字，內(nèi)容上幾乎都做了重新修改。著眼于新法對原法的重要突破和創(chuàng)新，可以歸納出以下亮點。

一是把黨的領導落實為法制規(guī)范。對公辦職業(yè)學校，規(guī)定實行中國共產(chǎn)黨職業(yè)學校基層組織領導的校長負責制，職業(yè)學校基層黨組織按照黨章和有關規(guī)定，全面領導學校工作。對民辦職業(yè)學校，規(guī)定要依法健全決策機制，強化學校基層黨組織政治功能，保證其在學校重大事項決策、監(jiān)督、執(zhí)行各環(huán)節(jié)有效發(fā)揮作用。

二是提高了職業(yè)教育法律地位。新職教法提出，為了推動職業(yè)教育高質量發(fā)展，提高勞動者素質和技術技能水平，促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)，建設教育強國、人力資源強國和技能型社會，推進社會主義現(xiàn)代化建設，根據(jù)憲法，制定本法。在上位法的依據(jù)上直接指出是《憲法》——《憲法》第十四條規(guī)定：“國家通過提高勞動者的積極性和技術水平……發(fā)展社會生產(chǎn)力。”第十九條規(guī)定：“國家舉辦各種學校……發(fā)展中等教育、職業(yè)教育……”。刪除了原法關于依據(jù)教育法和勞動法的提法，提升了職業(yè)教育法的法律地位，突出了職業(yè)教育在整個教育體系中的獨特性。

三是對職業(yè)教育概念做了法律界定。首次將職業(yè)教育的概念法定化。新職教法提出，職業(yè)教育是指為了培養(yǎng)高素質技術技能人才，使受教育者具備從事某種職業(yè)或者實現(xiàn)職業(yè)發(fā)展所需要的職業(yè)道德、科學文化與專業(yè)知識、技術技能等職業(yè)綜合素質和行動能力而實施的教育，包括職業(yè)學校教育和職業(yè)培訓。這個概念包括了職業(yè)教育的目的、對象、內(nèi)涵、特征、范疇，職業(yè)教育有了非常清晰的法律概念界定。

四是明確“縱向貫通、橫向融通”的法律規(guī)定。我國對職業(yè)教育的整體關系是用“縱向貫通、橫向融通”來概括的，新職教法對此做了非常清晰的規(guī)定：在縱向上，包括在普通中小學實施職業(yè)啟蒙、職業(yè)認知和實踐，中等職業(yè)學校教育、專科高職教育、本科及以上高職教育，這些要貫通起來，不能有斷層、割裂；在橫向上，國家建立健全各級各類學校教育與職業(yè)培訓學分、資歷以及其他學習成果的認證、積累和轉換機制，讓職教、普教融通起來；同時，推進學校教育和職業(yè)培訓的并重互通。

五是明確發(fā)展高層次職業(yè)教育的法律規(guī)定。穩(wěn)步發(fā)展本科職業(yè)教育是黨中央推進高質量現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設的重大舉措。新職教法規(guī)定，高等職業(yè)學校教育由專科、本科及以上教育層次的高等職業(yè)學校和普通高等學校實施。符合條件的專科高職專業(yè)，在學校不升格的條件下，經(jīng)國務院教育行政部門批準，可以實施本科層次的職業(yè)教育。鼓勵高職學校專注于凝練辦學特色，根據(jù)需要實行長學制人才培養(yǎng)。

六是明確企業(yè)辦學主體的法律規(guī)定。在法律導向上，新職教法規(guī)定，發(fā)揮企業(yè)的重要辦學主體作用，推動企業(yè)深度參與職業(yè)教育，鼓勵企業(yè)舉辦高質量職業(yè)教育。在辦學方式上規(guī)定，企業(yè)可以利用資本、技術、知識、設施設備等要素舉辦職業(yè)學校、職業(yè)培訓機構，企業(yè)職工教育經(jīng)費可以用于舉辦職業(yè)教育機構。在辦學責任上規(guī)定，企業(yè)應當依法履行實施職業(yè)教育的義務，開展職業(yè)教育的情況應當納入企業(yè)社會責任報告。在支持政策上規(guī)定，對企業(yè)舉辦的非營利性職業(yè)學校和職業(yè)培訓機構可以采取政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施，參照同級同類公辦學校生均經(jīng)費等給予適當補助。

七是進一步擴大職業(yè)教育辦學主體范圍。新職教法除了強調企業(yè)辦學主體外，還規(guī)定了更多的辦學主體，體現(xiàn)多元主體理念：地方各級人民政府及行業(yè)主管部門支持社會力量依法參與聯(lián)合辦學，舉辦多種形式的職業(yè)學校、職業(yè)培訓機構；教育部門、行業(yè)主管部門、工會和中華職業(yè)教育社等群團組織、企業(yè)、事業(yè)單位等可以廣泛、平等參與職業(yè)教育；辦學形式多樣，既可以獨立舉辦，也可以聯(lián)合舉辦，既可以舉辦職業(yè)學校、職業(yè)培訓機構，也可以舉辦實習實訓基地等。

八是進一步明確職業(yè)教育面向市場、服務發(fā)展、促進就業(yè)的辦學方向。在教育規(guī)劃上，新職教法規(guī)定，發(fā)展職業(yè)教育應當與促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)、推動發(fā)展方式轉變和產(chǎn)業(yè)結構調整等整體部署、統(tǒng)籌實施。在發(fā)展重點上規(guī)定，大力發(fā)展先進制造等產(chǎn)業(yè)需要的新興專業(yè)，加快培養(yǎng)托育、護理、康養(yǎng)、家政等方面技術技能人才。在辦學機制上規(guī)定，應當建立就業(yè)創(chuàng)業(yè)促進機制，提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務，增強學生就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。在評價機制上規(guī)定，建立符合職業(yè)教育特點的質量評價體系，評價過程應當吸納行業(yè)組織、企業(yè)等參與，應當突出就業(yè)導向。

九是在法律上對證書制度做進一步明確。原法只對文憑證書、職業(yè)資格證書做了規(guī)定。新法則對學業(yè)證書（文憑）、培訓證書、職業(yè)資格證書或者職業(yè)技能等級證書，以及學位證書都做出了規(guī)定。新職教法同時規(guī)定，接受職業(yè)學校教育，達到相應學業(yè)要求，經(jīng)學校考核合格的，取得相應的學業(yè)證書。新職教法同時規(guī)定接受職業(yè)培訓，經(jīng)職業(yè)培訓機構或者職業(yè)學校考核合格的，取得相應的培訓證書；經(jīng)符合國家規(guī)定的專門機構考核合格的，取得相應的職業(yè)資格證書或者職業(yè)技能等級證書。新職教法還規(guī)定接受高等職業(yè)學校教育，學業(yè)水平達到國家規(guī)定的學位標準的，可以依法申請相應學位。

十是在法律上回應對“職普分流”的關切。原法規(guī)定，國家根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和教育普及程度，實施以初中后為重點的不同階段教育分流。新職教法根據(jù)社會關切，為防止“一刀切”僵化執(zhí)行，以及“中考變高考”的后果與“雙減”政策導向產(chǎn)生抵減效應，將內(nèi)容修改為“在義務教育后的不同階段因地制宜、統(tǒng)籌推進職業(yè)教育與普通教育協(xié)調發(fā)展”，整體上弱化“強制”的意味，但相關政策仍會繼續(xù)執(zhí)行，會更加注重符合實際，注重方式方法，注重協(xié)調發(fā)展。

十一是破解職業(yè)教育產(chǎn)教融合的難點。新法以“產(chǎn)教融合”一詞取代了原法中的“產(chǎn)教結合”，用9處“鼓勵”、23處“應當”和4處“必須”，明確破解舉措：國家發(fā)揮企業(yè)的重要辦學主體作用，推動企業(yè)深度參與職業(yè)教育，鼓勵企業(yè)舉辦高質量職業(yè)教育；企業(yè)可以設置專職或者兼職實施職業(yè)教育的崗位；企業(yè)開展職業(yè)教育的情況應當納入企業(yè)社會責任報告；對深度參與產(chǎn)教融合、校企合作的企業(yè)給予獎勵、稅費優(yōu)惠等；企業(yè)可以通過與職業(yè)學校、職業(yè)培訓機構共同舉辦職業(yè)教育機構等多種形式進行合作。

十二是進一步明確職業(yè)學校辦學自主權。新職教法規(guī)定了職業(yè)學校的五項自主權：專業(yè)設置自主權；選用或編寫專業(yè)課程教材自主權；設置學習制度，安排教學過程自主權；在基本學制基礎上，適當調整修業(yè)年限，實行彈性學習制度自主權；依法選聘專業(yè)教師自主權。

十三是進一步理順職業(yè)教育的管理體制。新職教法規(guī)定：“國務院建立職業(yè)教育工作協(xié)調機制，統(tǒng)籌協(xié)調全國職業(yè)教育工作。”部際聯(lián)席會議制度是2002年提出，2004年開始實行的，這次職教法進一步做出明確規(guī)定，并對國務院教育行政部門、省（自治區(qū)、直轄市）級人民政府和縣級以上地方人民政府有關部門三個層面，如何牽頭、如何協(xié)調等方面的職責作了清晰規(guī)定。新職教法還規(guī)定，教育部門對職業(yè)學校管理職能主要體現(xiàn)在三個方面：制定專業(yè)目錄；完善標準制度；宏觀管理指導教材建設。

十四是明確技能人才進入職業(yè)學校任教的法律規(guī)定。新職教法規(guī)定，支持技術技能人才進入職業(yè)學校任教：有關人員經(jīng)教育教學能力培訓合格的，可以擔任專職或兼職專業(yè)課教師；取得教師資格的，可以聘任為教師職務；取得教師資格可以適當降低學歷要求。鼓勵職業(yè)學校聘任技術技能人才：對技能大師、勞動模范、能工巧匠、非遺傳承人等可以采用聘任專兼職、設立工作室等方式；另一方面，國家制定職業(yè)學校教職工配備基本標準，地方政府確定人員規(guī)模，一定比例用于聘任技術技能人員。

十五是在法律上明確經(jīng)費投入保障。新職教法從第五十四條到第六十二條，9條篇幅都是關于投入保障的條款。比如，第五十四條規(guī)定：“國家優(yōu)化教育經(jīng)費支出結構，使職業(yè)教育經(jīng)費投入與職業(yè)教育發(fā)展需求相適應，鼓勵通過多種渠道依法籌集發(fā)展職業(yè)教育的資金。”這是總的要求。第五十五條規(guī)定：“各級人民政府應當按照事權和支出責任相適應的原則，根據(jù)職業(yè)教育辦學規(guī)模、培養(yǎng)成本和辦學質量等落實職業(yè)教育經(jīng)費，并加強預算績效管理，提高資金使用效益……”，這是對事權安排的要求。新職教法還提出“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當制定本地區(qū)職業(yè)學校生均經(jīng)費標準或者公用經(jīng)費標準”，這是對設立標準的具體要求。

十六是讓職業(yè)教育法律“長出牙齒”。原來的職業(yè)教育法沒有懲戒的條例，存在剛性不足的問題。新職教法體現(xiàn)了“帶鋼牙”的特點，明確規(guī)定：“教育行政部門、人力資源社會保障行政部門或者其他有關部門的工作人員違反本法規(guī)定，濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，依法給予處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。”在法律中還特別明確了罰款的要求。