分類管理背景下我國民辦院校監事制度的法律構建

惠向紅

一、營利性院校和非營利性院校的共性特征與個性特征

新《民辦教育促進法》將民辦院校分為營利性和非營利性兩大類。根據《教育法》等文件的規定，公益性是教育的基本屬性，不會因為舉辦者選擇“營利”或“非營利”而改變，公益性是兩類學校的共性特征。根據《民法典》第76、87條和《民辦教育促進法》第10、19條的規定，非營利性院校具備非營利法人的個性特征。營利性民辦學校，從舉辦者可以取得辦學收益并進行分配的角度來看，它具備營利性；從教育活動本身所具有的公益性角度來看，它又具有一定的公益性。因此，營利性院校兼具營利性和公益性的個性特征。

二、我國民辦院校建立監事制度的法律依據和現實依據

(一)非營利性院校。

1.法律依據。根據《民辦教育促進法》的規定，在我國，不管是營利性民辦院校，還是非營利性民辦學校，都應當建立相應的監督機構。

2.現實依據。目前，我國對民辦院校的監督主要由內部監督和外部監督兩部分組成。其中外部監督主要是依靠政府、媒體以及社會大眾來完成。外部監督雖然非常有力，但是由于我國對民辦院校并沒有建立起辦學信息公開與披露制度，導致其相關信息不透明，社會大眾無法知曉，自然也就無法對其進行有效監督。內部監督主要是由黨團組織、教代會、學生會、工會等組織機構來完成。雖然很多民辦院校都普遍設立了黨團組織、教代會、學生會、工會等組織機構加強對董事會權力的監督與制約，但效果并不令人滿意。究竟原因，一方面是因為法律對這些民主機構監督權利的設計和保障存在不足，無法保障教職工、學生等利益相關者的合法權益。另一方面就是這些主體不是專司監督之職，其監督作用有限。因此，有必要在其內部設立專門的監督機構。

(二)營利性院校。

1.法律依據。根據《民辦教育促進法》和《營利性民辦學校監督管理實施細則》的規定，任何營利性院校都必須建立監事制度。

2.現實依據。如前所述，營利性院校兼具營利性和公益性，其在為股東賺取利潤的同時，還必須追求公益性，其必須嚴格遵守國家的相關法律法規和方針政策，保證辦學質量。但是在實踐中，有的舉辦者借辦學名義從事非法集資活動或將大量辦學資金挪作他用，影響了學校的辦學質量。因此，有必要設立監事會，以加強對其失范行為的監督。

三、我國民辦院校監事制度設立的現狀及其原因

(一)設立現狀。調研發現，近些年來，國內雖然有個別民辦高校在監事制度設立問題上做了積極的努力，如西湖大學、西安外事學院等學校已經建立了監事會，但是我國大多數民辦學校并沒有設立監事會。以陜西省為例，截至2021年7月，全省22所民辦普通院校只有1所設立了監事會，其他17所學校均沒有設立監事會。全省10所獨立學院均沒有設立監事會。我國民辦院校監督機構普遍缺失的這種現狀，不利于學校的長遠發展。

(二)原因分析。我國民辦院校之所以普遍缺失專門的監督機構，主要原因包括：第一，長期以來，相關法律對民辦院校的監事制度未作強制性要求。第二，由于民辦院校的發展對當地經濟的發展具有重要的促進作用。所以長期以來,地方政府對民辦院校的管理比較寬松，對其建立監事制度不夠重視。第三，舉辦者對于內部治理不夠重視或者缺乏自覺接受他人監督的意識，對建立監事制度積極性不高。

四、我國民辦院校監事制度的法律構建

由于營利性院校和非營利性院校在設立目的、內部管理上存在一定的差別。因此，在監事制度的具體構建上也就有一定的差異。

(一)非營利性院校。

1.監事會的性質和職權。對于監事會的性質，應規定監事會是學校依法設立的專門監督機構，負責監督董事會、校長(院長)及整個行政團隊的履職情況。另外，其監事不能像企業那樣由股東會選舉產生，并向股東會負責。因為我國的民辦院校在創立時，并未成立股東會，只是成立了董事會。如果規定監事由股東會選舉產生，并向股東會負責，那么監事會實質上是向董事會負責，監事會就會淪落為董事會進一步加強學?？刂频墓ぞ?，也就失去了其存在的價值。建議組建由政府、舉辦者、教師、學生及其家長代表等組成的社員代表大會作為學校的最高權力機關，由其選舉產生監事，組成監事會，監事會對其負責，并報告工作[1]。

對于監事會的職權，借鑒國家關于督導專員職權的規定，建議包括：第一，列席董事會會議，對董事會的決議有質詢權。第二，監督、引導學校的辦學方向、辦學行為和辦學質量，檢查學校是否按照國家的教育方針、政策開展教育教學工作，教學計劃是否按照計劃執行，校園建設與校舍安全是否存在問題。第三，參加學校發展規劃、人事安排、財產財務管理、基本建設等重大事項的研究討論[2]。第四，檢查學校的財務狀況。檢查學校的各項收費以及政府的財政扶持是否完全投入教育事業，學校的財務管理是否存在風險，科研經費的使用是否合規，對違規行為有權要求其整改。第五，檢查董事長(理事長)是否違背學校章程越權干涉教育教學工作，校長是否存在濫用職權，師生權益是否受到非法侵害，對違規行為有權進行質詢、批評、責令整改，必要時可向政府報告和向法院提起訴訟。第六，確有需要，可提議召開臨時董事會。第七，法律、法規和學校章程規定的其他職權。總之，監事會既要維護民辦高校利益相關者，特別是舉辦人的權益不受侵害，又要確保民辦高校沿著公益性、非營利性的道路發展。

2.監事會的人員構成。對于監事會的人員構成，可從以下幾點分析：第一，有些院校規定監事會的成員應當有舉辦者或其代表，把監事定位于董事會的附屬機構，把監事的職責聚焦于監督校長及其執行團隊是否嚴格落實了董事會的決策。這樣的規定顯然與國家的政策、民辦院校的發展階段不相匹配。筆者認為，除擔任董事、校(院)長以及各職能部門正副負責人的出資人外，其他出資人均可以參加監事會。但需要明確的是監事的職責是監督董事和校長(院長)及整個行政團隊的履職行為是否違反法律、法規以及學校章程，是否損害學校以及師生的合法權益，而非監督校長及其執行團隊是否貫徹落實了董事會的決策。第二，由于監事會的監督對象是董事會和校(院)長及整個行政團隊，因此應規定董事、校(院)長以及各職能處(室)的正副負責人都不宜進入監事會。第三，為了保障民辦院校的公益性，可以借鑒我國臺灣對運營收入較多的私立學校指派一名校外的公益監察人的做法，邀請熟悉財務、會計、審計、法律工作的社會人士進入監事會。

基于以上分析，監事會成員應考慮從以下幾個方面產生:一是教育主管部門指派的代表；二是學校黨組織監察機構的代表；三是出資人代表，但擔任董事、校(院)長以及各職能部門的正副負責人的除外；四是教職工代表，由單位教職工代表大會民主選舉產生；五是學生或家長代表，由學校學生代表大會或者家長委員會選舉產生；六是熟悉財務、會計、審計、法律工作的社會熱心人士，由省級律師協會、會計協會等第三方機構推薦。

3.監事的權利與義務。監事的權利應包括：檢查學校業務及財務狀況，審核簿冊和文件，并有權請求董事會或校長提供有關情況報告；對董事會造具的各種會計表冊進行檢查審核，將其意見制成報告書經監事會表決通過后，向社員代表大會報告；根據學校章程的規定和監事會的委托，行使其他監督權；獲取工作報酬的權利。為保證監督的獨立性，該報酬由政府用專項資金予以保障。

監事的義務應包括：不得以權謀私，不得侵占學校的財產；因執行職務的行為違規給學校造成損害的，應依法承擔法律責任。

(二)營利性院校。

1.監事會的性質和職權。根據法人治理的基本理念，營利性學校應設股東會、董事會和監事會，應規定監事會是學校依法設立的專門監督機構，負責監督董事會和校(院)長及整個行政團隊的履職情況。

監事會的職權，兩類院?；鞠嗤?，只不過由于營利性學校的權力機構不再是社員代表大會，而是股東會。所以當被監督者的行為違規時，監事會有權進行監督、批評，責令整改，必要時可向股東會、董事會報告，提請罷免其職務。

2.監事會的構成。與非營利性院校不同，出資人設立營利性院校就是為自己賺取利益。因此，其設立監事會的目的不僅包括監督董事會以及行政團隊的行為是否違反法律、法規或學校章程，而且也包括監督是否損害學校和股東的利益，因此應規定監事會向股東會負責，并報告工作。但是營利性學校畢竟也有公益性的一面，為了防止學校的行為損害教職工、學生及其家長等弱勢群體的利益，應允許政府以社會公共利益代表的身份進入股東會和監事會。因此，對于監事會的構成，營利性院校與非營利性院?；鞠嗤?，但必須有政府代表進入監事會，并擔任主席。

3.監事的權利與義務。對于監事的權利與義務，兩類院?；鞠嗤徊贿^由于營利性院校的權力機構不再是社員代表大會，而是股東會，應規定對會計表冊的檢查審核結論經監事會表決通過后監事應向股東會報告，監事的工作報酬由股東會審議決定。