高職院校混合所有制二級學院建設困境與突破

張傳勇 卞玉薇

21世紀是一個充滿機遇與挑戰的時代，職業教育也正在經歷著一場緩慢而深刻的變革。傳統的公有制或民營主體的辦學模式已無法滿足社會對于職業教育發展的要求。建立混合所有制二級學院是職業教育發展的必然之路，也是職業教育實現“做中學”的有效途徑。作為一種新興的辦學體制，混合所有制二級學院已在部分院校試點實施，雖然已取得一定成效，但整體而言還處于初級階段。理清混合所有制二級學院生成的內部邏輯，分析目前影響職業教育混合所有制改革的瓶頸，對于促進混合所有制二級學院的發展具有深遠意義。據此，本文將從混合所有制辦學的政策依據、辦學特點及已有辦學的優缺點等方面進行分析，以期能為混合所有制二級學院的長遠發展提供借鑒和參考。

一、混合所有制二級學院產生的背景

所有制是一種經濟學概念，表示的是人與人之間的經濟關系。馬克思主義認為所有制是由持有生產資料的主體決定的，而單一的所有制容易給社會資源和社會公平帶來負面效應[1]。多元所有制結構產生之后，公眾和私人的合作關系普遍存在于市場中。在我國，黨的十五大首次提出混合所有制的概念。2013年中共中央印發的《關于全面深化改革若干重大問題》中提到：國有資本、集體資本、非公有制資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式，有利于各種資本取長補短、相互促進、共同發展[2]。混合所有制是指不同的產權主體對同一組織進行資本、技術等要素的投入[3]，而混合所有制經濟是指在經濟社會中，多種類型的主體間共同參與、相互融合、相互滲透而形成的一種新的產權和經濟形式。在國際上，混合所有制又被稱作PPP項目。在我國，混合所有制最早被用來改革國有企業。

改革開放以來，職業院校發展逐漸受到社會各界的關注，職業院校數量不斷增多、辦學規模不斷擴大。2020年，全國職業院校一共有1.15萬所，在校學生有2857萬人；高職招生是483萬人，占普通本專科的52.9%[4]。職業院校在促進人力資源開發、為經濟社會發展提供技術技能人才方面，發揮的作用越來越突出。但在職業教育改革發展的過程中，單一性質的職業院校逐漸不能適應市場經濟的快速發展，尤其是在人才培養中如何充分利用和發揮社會優質資源成為改革重點探索的內容，在此背景之下混合所有制逐漸滲入到職業院校改革中。

隨著經濟結構政策性的調整后，黨和政府也開始對單一性質的職業院校開展政策性的指引，從政策層面提出改革職業院校辦學模式。2014年，國務院印發的《關于加快發展現代職業教育的決定》明確提出“探索發展股份制、混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利”“鼓勵多元主體組建職業教育集團”。該文件首次提出不同主體聯合辦學，為實現職業院校混合所有制提供了政策保障。同年，教育部等六部門出臺的《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》提出“鼓勵企業和公辦職業院校合作舉辦混合所有制性質的二級學院”，標志著混合所有制二級學院辦學模式被正式提出。隨后國務院及各部委又相繼印發了多個文件促進職業院校混合所有制辦學模式的建立。

目前，職業院校混合所有制主要是由企業、社會資本等參與到公有制院校的辦學過程中，以此解決公有制辦學中所存在的資金不足、市場化程度低等問題。在混合所有制辦學過程中主要有兩種方式，即“大混合”和“小混合”。“大混合”學校相當于英國21世紀建立的產業學校，即針對于整個職業院校所開展的混合所有制，由于這其中涉及到產業學校需要具有獨立法人地位，學校的體制和屬性都會發生根本性變化，因此在實施過程中比較困難，僅在部分民辦院校得以實施。正是在混合所有制辦學過程中較難實現獨立法人地位，眾多公有制職業院校開展嘗試在學校內部設立混合所有制二級學院，由非公有制資本的企業、個人或社會組織與公辦院校共同出資創建學院。在國家政策的引領下，一些省市出臺相關政策促進職業院校混合所有制二級學院的發展。

二、混合所有制二級學院的優勢

混合所有制二級學院符合職業教育規律和市場規律，能夠充分調動企業等社會力量參與職業教育的積極性、主動性，有利于緩解職業教育辦學資源不足的問題，有利于深化產教融合、校企合作，對于促進教育體制機制的創新和技術技能人才培養質量的提升具有重要作用。

（一）有利于緩解辦學資源不足

與普通本科院校相比，國家對高職院校的資源投入力度仍然相對較小。由于高職院校培養的是技術技能人才，需要建設大量的實訓室、實驗室、實訓基地，需要購買各種各樣的儀器設備，同時需要定期根據生產一線技術的更新換代而更新儀器設備，因此需要大量的資源投入。對于公辦高職院校而言，其辦學經費來源主要是政府財政撥款，遠遠不能滿足辦學需求。通過舉辦混合所有制二級學院，吸納企業、個人、社會資本參與辦學，可以一定程度上緩解高職院校辦學經費不足的問題。

（二）有利于深化校企合作

開展校企合作是高職院校類型化和特色化發展的關鍵，是提高教育教學質量、培養經濟社會發展所需要的高素質技術技能人才的重要途徑。目前來看，高職院校校企合作存在“一頭熱、一頭冷”“兩張皮”的問題，企業利益無法得到保障，參與校企合作積極性不高，即使參與也往往是走走過程，游走在邊緣地帶，并未深入到人才培養的各個環節。通過舉辦混合所有制二級學院，理清企業權利和義務，并將其利益與學校訴求融合在一起，尋找共贏點，有效激發企業參與校企合作的動力，通過雙方共同參與管理、共同制訂人才培養方案、共同開發教材和課程、共同建設基礎設施、共享優質人力資源等，切實促進校企合作的進一步深化。

（三）有利于提高人才培養質量

人才培養是高職院校的主要辦學功能，但與普通本科院校不同的是，高職院校培養的人才不僅是懂得一定專業知識和理論的人才，更是與生產一線崗位需求相匹配的技術技能型人才。由于高職院校過于關注理論教學，對前沿生產技術掌握不足，對訴求關注度不夠，難以有效將企業訴求融入到人才培養中。通過舉辦混合所有制二級學院，可以及時將生產一線最新技術融入教學，校企共同設計人才培養方案、共同開發教材和課程、共同制定實習實訓標準、共同強化教師實踐教學能力提升等，使教學內容更加貼近生產實際，使教學方法更加科學先進，使培養的人才更能滿足企業生產所需，更能支撐經濟社會發展和產業結構轉型升級。

三、混合所有制二級學院的特點

混合所有制二級學院一般是在高職院校內部，以企業、社會資本等投資為基礎，外部資本與學校共同參與管理的新型職業院校治理模式。雖然混合所有制的辦學是社會、企業、行業或個人資本進入高職院校，但在實際操作過程中，主要是企業參與高職院校建設。作為在校企合作基礎上的創新與延續，混合所有制二級學院中企業不再是教育教學的旁觀者，而是共同參與者，其具有辦學主體多元化等特點。

（一）辦學主體多元化

混合所有制二級學院，突破了民辦職業院校或公辦職業院校單一性質辦學固定主體，解決了單一辦學結構僵化尤其是公辦職業院校過于行政化的問題。混合所有制二級學院是多元主體辦學，是一種較為開放的系統，由多種資本共同投入辦學，如公有資本、私有資本甚至是海外資本，更具兼容性，能夠激發非公有資本參與辦學的積極性。一般由院校提供場地、師資等，企業提供技術、設備等，既滿足了企業對人才培養規格和質量的需求，又滿足了學校辦學對資金、技術的需求，達到互惠互利、合作雙贏的目的。

（二）實行校企共同管理

混合所有制二級學院采用理事會管理模式，通過制定理事會章程，明確理事會構成和理事產生方式，明確理事會成員的權利與義務。學校和企業共同組建理事會，理事會人員配置遵循交叉選派原則，按照企業和學校出資比例分配理事會成員名額和投票權。理事會負責對辦學中專業設置、人才培養、產學研互動、辦學經費等重大問題進行審議、決策、檢查、指導、咨詢、監督和協調，實現企業與學校共同管理。通過混編組建的理事會、院領導班子、教學團隊，可以充分發揮混合所有制辦學的優勢,把產教深度融合理念貫穿辦學全過程，實現政府、行業、企業與學校的多元共治。混合所有制二級學院實行理事會領導下的院長負責制，將企業考核制度、日常管理制度、人事聘用制度等與事業單位制度有機融合，提升共同管理的成效。

（三）運行模式市場化

混合所有制二級學院不再過度依賴政府，擁有更多的辦學自主權，不斷向企業和市場靠攏，借鑒和采用市場化運作的運行機制。一方面，構建與企業管理相銜接的人事管理制度，不斷強化崗位管理和績效考核，突破過去注重考查論文、課題、專利技術等慣性，轉而更加注重考察教育教學質量、技術研發和轉化水平、社會服務能力等；另一方面，根據市場和企業對人才的需求，編制人才培養方案、構建課程體系、優化教學方式、打造師資隊伍等。此外，在人才培養過程中，不僅傳授知識、訓練技能，同時會滲透市場理念和企業文化，使學生的技術技能水平更加符合經濟社會發展的需求。

四、混合所有制二級學院的模式

由于不同主體的性質不同，所追求的發展目標和需求不同，在與高職院校合作過程中的著重點也有所不同，因此在實踐中形成的模式也不同，主要有以下幾種。

（一）“學校+企業”為主的合作模式

“學校+企業”是目前所建立的二級學院中最常見的合作模式，成為了單一性質高職院校創新體制和調整人才培養模式的重要手段。企業和學校通過合同約定雙方的責任、產權配置和收益分配等，按照合同有序執行。合作模式主要是“學生+員工”的培養模式。企業派出技術人員與學校教師合作，以實際項目和實訓體系為載體，實施分階段教學模式，促進課堂與工廠有機結合，實現教、學、做的有機統一，學校文化與企業文化有機融合。在此模式下培養的學生，在學習基本知識的基礎上，完成基本的道德素養和職業素養的培養。舉例來講，有山東交通學院與山東通達國際船舶管理有限公司共同建造航海混合所有制二級學院。

（二）“學校+政府”為主的合作模式

“學校+政府”也是二級學院建設的途徑之一，但由于公有制院校與政府間的合作很容易加重職業院校的行政化程度，因此以這種合作模式所創辦的二級學院與其他模式有所不同，目前已有該模式的二級學院更注重于職業培養，培養對象更多來自社會人員，注重為區域經濟發展培養符合需求的專業化的技術技能人才。通過學校的培養并完成考核的學員可以獲得學校與政府共同頒發的結業證書。舉例來講，如深圳職業技術學院與深圳大鵬新區管委會共同建造社區旅游混合所有制二級學院。

（三）“學校+行業+企業”為主的合作模式

“學校+行業+企業”為主的合作模式是目前混合所有制二級學院中發展較為完善的一種模式，該模式將學校、企業和行業有機結合，將對人才培養的目標轉化為地方經濟發展的需求，不僅促進企業和學校的發展，而且直接帶動當地產業鏈的發展。該模式實行股權共建制度，學校發揮主導作用，行業引領人才發展方向，企業主體深度參與辦學，共同拓展人才服務功能。該模式實行的是理事會領導下的院長負責制，采取的是“校中廠”“廠中校”的教學實踐模式。舉例來講，如石家莊職業技術學院、新龍科技集團與河北省信息產業行業協會共同建造軟件混合所有制二級學院。

五、混合所有制二級學院的困境

盡管混合所有制二級學院具有諸多優勢，在實踐探索中取得了一定成效，然而由于法律法規不健全，尤其是對于企業參與混合所有制二級學院建設的激勵制度不健全，導致企業積極性不高，校企融合不充分，舉辦混合所有制二級學院大多數遭遇了瓶頸和困境。

（一）法律法規不健全

混合所有制職業院校作為一種新生事物，尚缺少與其相適應的法規。雖然國家出臺了諸多職業教育改革文件，但缺乏涉及混合所有制二級學院的專門文件，相關要求只是在一些宏觀性改革文件中粗略提及。針對混合所有制二級學院建設中遇到的一些關鍵問題，例如產權的界定、不同主體間利益的劃分、國有資產的管理、社會資本的進入等缺乏清晰界定，高職院校在開展混合所有制二級學院建設時缺乏具體指導操作的規定，遇到困難無法律法規制度可供遵循。

（二）企業積極性不高

一方面，國家對社會資本在職業教育領域的市場準入、審批管理上設有門檻，客觀導致社會資金難以進入職業院校，參與混合的難度很大。另一方面，由于在制度設計和改革舉措上缺乏新招、實招，企業法律地位和投資收益難以保障，擔心資金投入進去后會石沉大海看不到任何收益。此外，對于企業而言，投資后盡早獲得收益，是其基本目標，但人才培養是一個緩慢、長期的過程，企業前期付出的成本很多，但很難在短期內看到收益。上述諸多原因，最終導致企業參與混合所有制辦學積極性不高或很難在參與混合所有制辦學中保持持久動力。

（三）校企融合不充分

企業參與混合所有制二級學院的目的主要有：為了企業發展培養人才；響應政府的號召，享受政府的優惠政策；宣傳企業，營造良好的企業形象。學校舉辦混合所有制二級學院的目的主要是獲得充足的資源提升技術技能人才培養質量。由于企業和學校的目的不同，出發點不同，以及利益的共同點較少，再加上企業觀念和學校辦學理念存在較大差異，在缺乏外部有效激勵的大背景下，學校和企業的融合也是形式上的融合，本質上又變回學校單一主導的辦學模式。

六、混合所有制二級學院的建設對策

在推進職業教育高質量發展的大背景下，在全面推進高職院校體制機制改革的大背景下，推進混合所有制二級學院建設是必然趨勢和有益探索。但是混合所有制二級學院建設面臨諸多困境是不爭的事實，針對這些問題和困境，本文認為，可以從以下三個方面推進混合所有制二級學院建設。

（一）健全法律法規

國家層面要出臺專門的職業院校開展股份制混合所有制辦學實施方案，針對學校層面存在的項目建設用地、辦學自主權保障、內部治理結構、辦學收益分配、干部人事管理等一系列問題，以及企業層面存在的以資金、土地、設施、裝備、人才、知識、技術、管理等有形資產和無形資產參與混合所有制二級學院的收益給予明確的政策和制度層面的支持與保障。此外，對于辦學權益保障、產權變革路徑、治理模式構建、收益分配辦法、人事管理制度等，作出可操作的規定，使學校和企業等主體大膽放心地參與混合所有制二級學院建設。

（二）加大企業激勵力度

在財政方面，可允許企業按股權比例享受公辦院校生均撥款政策。在融資方面，可支持金融機構在依法合規、風險可控前提下，為企業提供多樣化的金融產品和融資服務。在稅收方面，要切實落實社會力量舉辦教育的現行優惠政策，明確參與混合所有制辦學的企業可享受稅收優惠政策。在土地方面，允許其享受公辦院校的用地政策，可按照公益事業用地有關規定以劃撥等方式供應土地。在項目方面，可對參與混合所有制辦學的企業在各類項目申報、平臺建設等給與傾斜[5]。

（三）建立健全法人治理結構

建立健全法人治理結構是混合所有制二級學院健康發展的前提和保障。一是要制定和完善各類運行規則，包括多元股權制度、章程、董事會議事規則、黨總支議事規則、監事會議事規則、院務會議事規則、教職工代表大會制度、內部質量保證體系等。二是優化治理結構，對辦學機構賦予充分的辦學自主權，建立健全理（董）事會決策、行政負責人組織執行、監事會監督、專家治學的管理運行機制，成立黨總支，組建董事會和監事會，組建行政領導班子，完善內設機構。三是建立健全激勵機制，建立市場化薪酬分配機制，自主確定薪酬發放管理辦法，優化薪酬結構，充分調動教職工和管理隊伍積極性。