重構信訪作為糾紛解決機制的功能定位

蘇 琳

(西北政法大學行政法學院,陜西 西安 710063)

信訪可以解釋為“人民來信來訪”,有廣義和狹義概念之分。廣義的信訪是指“人民群眾向各級黨委、人大、政府、檢察院、法院、人民政協、人民團體、新聞機構等以各種方式反映問題,提出意見、建議、要求和申訴、控告或檢舉的活動”。[1]狹義上的信訪來自國務院《信訪條例》,為公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式,向各級人民政府反映情況,提出建議、意見或投訴請求,依法由有關行政機關處理的活動,即通常所說的行政信訪。本文所論之信訪,便是行政信訪。

《信訪條例》賦予了信訪政治參與、信息溝通、權利表達等功能,而信訪在實然層面早已具備權利救濟的功能,被人們視為解決其糾紛救濟其權利的一種路徑。目前,學界對于信訪制度發揮功能雖然存在不同的表述,但是普遍認同信訪制度發揮了政治參與、信息傳達、權力監督、糾紛解決等實然功能。其中有學者不贊成信訪應具有解決糾紛的功能,也有學者不贊成信訪具有解決法律糾紛的功能,[2]筆者認為,無論是公共政策糾紛抑或是法律糾紛,信訪都具有這兩類糾紛解決功能的歷史基礎與現實基礎,且在現實中,人民也有對信訪解決其糾紛救濟其權利的普遍需求。雖然信訪作為我國本土資源確有棘手的適用困境,但并不能因此就否認正常信訪糾紛解決的功能。下文在明晰信訪之真實困境后提出了重構信訪作為糾紛解決機制的功能定位的四點進路,期冀修訂完善我國行政信訪制度。且從長遠而言,將信訪制度納入“法治中國”建設的整體進程,實現信訪與其他救濟機制和監督機制的有效銜接,這對推動我國多元化糾紛解決機制和民主法治社會的建設具有重要意義。

一、信訪具有糾紛解決功能的歷史基礎與現實基礎

信訪制度存在的最根本依據實際上是憲法依據,在1982年2月《黨政機關信訪工作暫行條例(草案)》第2條中就可得到驗證①,1995年10月國務院頒布的《信訪條例》在第2條中雖未再明確提到憲法,但其對信訪所作的界定亦可在1982年憲法第41條中找到對應的權利依據②。信訪這一具有糾紛解決功能的制度不僅有憲法依據,還有下文所列的歷史基礎與現實基礎。

(一)信訪具有糾紛解決功能的歷史基礎

以歷史的眼光看,中華人民共和國政務院于1951年6月7日頒布的《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》標志著信訪制度的正式確立。國務院于1995年頒布的《信訪條例》標志著信訪制度無法可依歷史的終結。2005年《信訪條例》的修訂完善,加快了信訪工作法治化的進程。

從1951年至今,我國信訪制度的發展演化可分為三個階段,[3]每一階段的信訪都發揮著解決糾紛、救濟權利的功能。1951年6月至1979年1月為第一階段,此時政治運動頻繁,信訪承擔著檢舉揭發、開展斗爭的運動功能和糾正偏差、化解社會矛盾的救濟功能,此為大眾動員型信訪；第二階段為1979年1月至1982年2月,主要服務于撥亂反正、平反冤假錯案以及解決歷史遺留問題的撥亂反正型信訪；第三階段為1982年2月至今的安定團結型信訪,在此階段,信訪制度服務于經濟建設和安定團結的大局,化解糾紛和實現救濟是其核心功能。

在大眾動員型信訪和撥亂反正型信訪階段,經歷了中華人民共和國成立、“土改”、“文化大革命”、改革開放等等大事件,社會矛盾尖銳,正式司法救濟途徑不足以解決人民內部矛盾糾紛,因此信訪便成為人民與官方政府溝通民意、解決糾紛的重要渠道。有學者指出現代社會信訪不應以權利救濟功能為主,因為信訪起初在平反“文革”時期的冤案中所體現出的效果使人們嘗到了“甜頭”,而且現代社會已然存在獨立、專業的權利救濟渠道——司法制度,不能將特殊歷史時期的特殊功能保留,取代其常規作用。[2]26一方面,筆者贊同不能將某一制度的特殊功能取代常規功能,但另一方面不可否認的是,我國現今仍處于社會主義初級階段,轉型期經濟建設、城市化等激發的社會矛盾依然不容小覷。

(二)信訪具有糾紛解決功能的現實基礎

行政信訪制度的確立主要是為廣大人民群眾建言獻策提供便利渠道,方便民意表達,對正當要求給予回應,與人民群眾保持密切聯系。然而在改革開放以后,信訪的糾紛解決功能卻逐步躍升為主體功能。學者對于信訪糾紛解決功能的爭議主要就在于,在理想法治下,承擔解決行政糾紛職責的應是行政復議和行政訴訟等更具法治特性的行政救濟制度,但實際上,行政信訪卻后來居上,發展成為多數民眾傾向于選擇的最主要的行政糾紛解決渠道。但行政信訪為何會如此發展？行政糾紛當事人為什么會偏好信訪而不是其他正式法律救濟機制去尋求權利救濟？一方面,從主動選擇上來看,許多公民并非是不敢去尋求行政復議或是行政訴訟的救濟,而是更樂于走信訪路徑。另一方面,從被動選擇上來看,并非所有公民一開始就采用信訪方式去尋求權益救濟,一般都是法內救濟渠道不暢,或者本來不是官民糾紛,只是因為不服民事判決而上訪。

1.信訪自身的獨特優勢

信訪制度是中國特色的制度安排,信訪的運行機制是以實質正義為價值導向,即信訪工作的目標在于公眾利益和訴求的實質性實現。實質正義的價值導向是對行政復議、行政訴訟和司法救濟的程序性缺陷的彌補,也是信訪應對當下社會發展的客觀要求。在實踐中,信訪不僅具有權益訴求表達、監督公權力、政治參與等功能,最重要的便是具有權利救濟、糾紛解決的功能。在我國目前的法律體系中,行政復議、行政訴訟等制度雖是專門救濟公民權益的渠道,但各自存在特定的調整范圍,換言之,這些專門的救濟方式并不能實現對所有受到侵害的公民權益進行救濟。

首先,信訪成本低。相對于行政訴訟,信訪人若是選擇信件方式則只需要負擔郵費,若是選擇上門的方式則只需要負擔路費等,并沒有信訪必需費用。其次,信訪救濟范圍廣泛。行政復議和行政訴訟都有明確的受案范圍,而信訪的范圍則是排除性規定亦即行政訴訟與行政復議受案范圍之外的爭議,但實踐中有許多爭議都不在這兩者受案范圍之內,如此情況公民也只能選擇信訪方式。最后,信訪方式靈活,執行性強。法院提供的是程序正義,民眾期望的更多是一種實質正義。實踐中,信訪部門“堅持剛柔結合原則,耐心疏導、妥善處理的原則,合法性和合理性相結合的原則,立足息訴罷訪的原則,把做好信訪事項終結的過程當作解決問題的過程”。[4]

2.行政復議和行政訴訟等專門法律救濟渠道不暢

民眾傾向于選擇行政信訪,實際上與其認為行政復議、行政訴訟等專門法律救濟制度定紛止爭效果不佳、對滿足其需求力有不逮有直接關系。有學者對進京上訪的農民進行過問卷調查,在接受問卷調查的632位進京上訪的農民中,有401位在上訪之前就上訪的問題到法院起訴過,占總數的63.4%,其中：法院不予立案的有172位,占42.9%；認為法院不依法辦事而判決敗訴的有220位,占54.9%；認為法院判決勝訴了而沒有執行的有9位,占2.2%。[5]行政訴訟、行政復議這類正式救濟制度既然無法解決民眾需求,那么信訪便自然而然地成為了他們的選擇。

3.公民“信靠”政治權威的獨特文化傳統

若從權威認同的角度去理解信訪制度,信訪之“信”超越了信件、信函的意思,更多地包含著“信任”“信賴”之義。當公民用信件來表達自己的意見或建議時,其內心深處的驅動力是對黨和政府的信任和信靠。事實上,公民對國家“信靠”的想法意義重大,如果缺乏這種“信靠”,即對政治權威的認同,那么公民輕則會自己動手解決問題,自創規則,自我實現,自我主張,從而導致社會和政治無序,重則會發生政治動蕩、政治沖突乃至戰爭、政變等。可見,這種因信賴而產生的“信靠”極為寶貴。[6]5公民信訪行為甚至是非正常信訪行為體現了我國黨和政府在公民心目中的權威地位,從這一角度來說這實際上是信訪制度為我國政治法律制度和社會安定團結作出的最大貢獻。

4.信訪人的心理訴求：賭氣心態

在經過行政訴訟、行政復議機關不受理,甚至機關人員態度惡劣后,信訪人此時已經不是單純地通過信訪解決利益訴求,而是在一定程度上存在“賭氣”心態。由此,信訪人的目標開始發生轉向,逐漸演變為“不爭饅頭爭口氣”的心理,要向信訪部門“討個說法”,繼而產生了“為氣而信訪”的微觀圖景。[7]

在實踐中,更常見的實則是集體信訪,從個人賭氣演變成集體事件,應星按照群體性事件的演化過程,把群體性上訪人的“氣場”分為六個層面[8]：第一層為結構問題層,第二層為道德震撼層,第三層為概化信念層,第四層是次級刺激層,第五層是情境動員層,第六層是終級刺激層,這每一層都是群體性事件發生的必要條件,“氣場”理論應用在集體信訪事件中依然有效。隨著這些金字塔式分層的逐層推進,群體性事件爆發的可能性也在逐漸增加,可想而知一旦六層分布全部實現,群體性事件的發生便無法避免,等同之,集體信訪事件的發生也不可避免。

二、信訪制度的適用困境及其原因

在近些年的信訪研究中,存在不少學者對行政信訪制度面臨的諸多困境的關注。總結來說包括,信訪總量過高導致信訪制度負荷嚴重；重復信訪現象突出,信訪案件終而不結,無法滿足信訪人需求；大量信訪人不遵守法定的信訪程序,選擇集體上訪、越級信訪、擇機信訪等違法信訪方式；政府為規避風險選擇運用違法手段解決信訪問題；行政信訪解紛效率不高,效果不佳；行政信訪作為糾紛的替代性解決方式損害了司法權威等。在這種種所謂的困境中,筆者認為有非真正困境與真正困境,下文便是對非真正困境的反駁與對真正困境的梳理。

(一)對非真正困境的反駁

筆者承認,許多學者指出的適用困境現象在行政信訪實踐中普遍存在,但上述列舉的這些現象能否真正歸為行政信訪的制度困境則值得進一步商榷。

1.信訪總量與信訪制度本身并無直接因果關系

信訪僅是化解糾紛、解決社會矛盾的其中一種渠道,涌入的絕大部分社會問題并不能全部歸于信訪制度,而應思考是否是社會管理過程中出現的問題得不到解決進而才發展成為信訪案件。“信訪總量高位運行”中的“高位運行”的說法暗含了一種對于行政信訪案件數量過高的價值判斷,然而社會中行政信訪案件數量究竟應該有多少并無一個應然標準。[9]反而,信訪案件的數量過高不能斷定是信訪制度自身所導致,但確是反映了行政復議和訴訟的救濟渠道不暢通或是不那么暢通的真實困境。

2.行政信訪工作機構被迫成為糾紛的收容場

在現代社會,司法訴訟是解決糾紛最重要、最權威的途徑,然而,由于訴訟本身存在的弊端以及社會糾紛的多樣性和當事人需求的差異性,使訴訟不可能也不應該壟斷所有的糾紛解決。[6]35實踐中,人民法院選擇不予受理一些棘手的所謂“在社會轉型期不宜由法院來處理的”或是“具有社會敏感性”案件的情況屢見不鮮,導致大量原本能夠通過行政訴訟這一專門救濟制度來解決的糾紛,由于法院不受理或是消極不作為拖延等,迫使當事人不得不調轉方向尋求信訪機構的救濟。由此看來,信訪機構故意僭越司法領地的說法不攻自破,司法機關自己主動放棄其應當履行的職責,信訪機構反而是被迫成為司法機關自身拒絕受理的糾紛的收容場,因此類似于行政信訪制度消解了國家司法機關權威的指責過于主觀與片面,并無太多道理。

(二)信訪制度存在的真正困境及其原因

我國行政信訪制度的設計,其最理想狀態應是信訪人按照相關法律規定的正當程序去對應行政部門提出合理訴求,行政部門進而依據法律法規、國家及其地方政策作出公平公正的決斷,滿足信訪人合理需求,最終有效解決行政糾紛。然而揆諸現實,行政信訪制度理想狀態的實現面臨著如下兩方面的困境阻礙。

1.信訪人的非正常信訪行為危害信訪秩序

實踐中,信訪人越級信訪、超出法定人數的集體上訪、擇機信訪等非正常信訪行為確實威脅了社會穩定,沖擊了信訪秩序。實際上,《信訪條例》對信訪的原則、范圍、程序等都進行了相應規定,但現實中這些原則、范圍、程序等的規范很難有效規制信訪人的信訪行為。另外,處理非法上訪的信訪工作成本高昂。調查發現,以前對非法上訪可以采取強制措施,但是現在不允許這么做,又必須保證重要敏感時期的穩定,因此對于不能“擺平”的弱勢群體,只能采取柔性管控的方式,防止這些人離開居住地上訪。為了達到這個目的,一些基層派出所還與鐵路部門聯網,一旦穩控對象購買火車票就采取勸返、攔截的方式。有基層干部反映,社會治理的精力很多都用在重點信訪對象的穩控上,耗費了大量的人力財力。[10]

2.行政部門對信訪訴求的法外處理

現實生活中行政信訪制度的運行與理想狀態設計脫軌的原因并不能全部歸于信訪人,進一步說,就像部分信訪人不依照《信訪條例》規定的原則、范圍和程序去信訪一樣,相對應的,部分情況下行政部門也并沒有嚴格按照法治主義原則與正當程序去處理信訪事項,而后者才是沖擊我國法治社會建設不容忽視的更大問題。信訪實踐中,一方面為了規避嚴格的信訪工作績效考核機制所帶來的風險,另一方面又面對信訪人非正常信訪所帶來的種種壓力,部分行政部門可能會放棄法治主義的處理思路,轉而采取一些違法或者不那么合法的解決手段,如截訪、壓訪、制裁、收買與合流、注銷戶口、花錢銷號等。行政部門的這些法外處理手段不一定能夠保證有效解決糾紛,而且還會帶來嚴重的負面后果,損害政府的正面權威形象。

三、重構信訪作為糾紛解決機制的功能定位的進路

信訪制度嚴格地說并不是一種特定的糾紛解決程序,然而,從實踐中的作用和效果看來,信訪制度卻在我國的糾紛解決系統中具有不可替代的重要地位。[11]信訪作為中國本土問題,在借鑒別國司法制度并結合國情發展成為具中國特色的司法制度的我國不可否認存在適用困境,大量“非正常上訪”的確威脅社會穩定,但并不能因此否認正常信訪糾紛解決的功能,可以通過制定信訪法律、嚴格規范信訪受理范圍、信訪終結制度及其配套懲罰措施、改革信訪績效考核機制、嚴格貫徹落實律師、心理咨詢師參與信訪工作機制等進路來修訂完善我國行政信訪制度,不但對非正常上訪現象有所緩解,也對與其他救濟機制和監督機制的有效銜接和我國多元化糾紛解決機制的建設有所助力。

(一)制定信訪法律

當前中國的信訪立法,呈現出高層次的中央立法相對比較稀缺,而地方性、部門性的低層次立法則蔚為大觀的金字塔式格局。目前,信訪領域的“基本法”是國務院頒布的行政法規《信訪條例》,僅有效規范政府部門的信訪工作。另外,其余的信訪立法也只包括國務院各部委頒布的部門規章、地方人大頒布的地方性法規、自治條例以及地方人民政府頒布的地方政府規章,規范范圍更小,效力等級更低。非正常信訪現象普遍的主要原因便是沒有嚴格的正式法律來規范信訪活動,即使存在《信訪條例》這一行政法規,但其畢竟效力位階低,強制力低,約束性弱,即便有明確規定,信訪人也大多不會按照《信訪條例》的規定來進行信訪活動。因此全國人大制定信訪法律,是信訪作為我國權利救濟機制建設多元化糾紛解決機制的重要途徑。

(二)嚴格規范信訪受理范圍、信訪終結制度及其配套懲罰措施

《信訪條例》已以排除方式明確規定信訪不予受理的范圍,對信訪終結制度也有規定,信訪事項實行辦理、復查、復核三級終結制,不過,雖然信訪條例明確要求建立信訪終結制度,規定了信訪排除性受理范圍,禁止越級上訪和集體上訪,但缺少操作性強的配套法規。對于過度維權沒有嚴厲的懲治措施,大多數是公安機關的警告、訓誡、制止,最多是采取治安處罰措施,而極少有當事人被追究刑事責任。筆者認為應在信訪法律法規中明確規定信訪人非正常上訪的懲罰措施,有效規范信訪人的信訪行為；面對信訪人不甚合理的信訪訴求,相應的信訪部門應當堅持遵守規則底線,不可一味妥協,違反相關法律法規和政策原則程序,這不僅損害政府公信力,還沖擊法律權威,危及整個信訪秩序。

(三)改革信訪績效考核機制

《信訪條例》第7條規定了信訪工作責任制并要求將信訪工作績效納入公務員考核體系,但并未規定明確的績效考核辦法,導致信訪績效考核在實踐中演變成了對非正常信訪人數的“信訪排名”和對黨政干部的“信訪一票否決制”。這種信訪考核方式就像過去教育政策唯成績論輕素質教育一樣盡管能督促行政機關重視信訪工作,但過度結果主義導向的考核辦法忽略了信訪問題產生的諸多復雜因素和信訪問題化解的難度。究其本質,信訪考核的目的在于督促相關行政部門更好地履行信訪工作責任,提高信訪工作水平,可以在考慮不同區域、不同發展模式、不同發展速度等因素對群眾信訪以及信訪工作影響的差異性的基礎上,調整績效考核中以地方政府和領導干部政績為代價的信訪工作簡單數量評價指標,降低政績值與信訪情況之間的對立性,變“堵”為“疏”,變減少上訪“數量”地方政府責任為增加解決信訪問題“質量”地方政府責任,從而為信訪工作營造寬松有利的社會綜合治理環境。[12]

(四)嚴格貫徹落實律師、心理咨詢師參與信訪工作機制

律師、心理咨詢師參與信訪工作機制是國務院《信訪條例》第13條的落實體現。③其中,律師參與信訪工作機制是為了通過甄別信訪人的需求屬于哪一類糾紛解決機制從而幫助引導信訪人選擇正確的權利救濟途徑,一方面順利解決信訪人問題,另一方面疏通訴訟、行政復議和信訪通道,也能緩解非正常上訪現象。而心理咨詢師參與信訪工作機制則是因為上文中所述信訪人的心理訴求即賭氣心態問題。信訪者的信訪行為是以相對平和的方式呈現還是以偏激的方式呈現,取決于信訪人所積攢的“氣”能否有效疏解,這就導致了以物質利益為核心的信訪問題轉換為“利益訴求——心理訴求”雙重作用下的新信訪問題。[13]如何解決這種新出現的信訪問題,《北京市信訪條例》第13條就有所體現。④筆者認為需要信訪工作人員不僅頭腦靈活,正確分析此類信訪人的心理特征,還要具備較高的語言交流水平和較快的反應速度,與此類信訪人開展有效的交流對話,結合溯源不同信訪人之“氣”生成的整個心理過程與不同階段的心理狀態及其產生的相關原因,因人制宜,各個擊破,使信訪制度發揮社會安全閥的最好效用,緩解相對人因訴求表達渠道不暢而產生的敵對情緒。

四、結語

時代在發展,形勢在轉變,當前信訪制度的運行環境已經發生了很大的變化,信訪制度的運行實踐也不斷拓展和創新。新的歷史條件下,信訪制度可以擁有更高的價值：作為我國民主政治制度設置的重要組成部分,信訪制度可以成為推進我國民主和法治建設的助推器；作為直接溝通政府和社會的制度設置,信訪制度可以反映當前經濟發展的社會代價,衡量公共政策制定、執行和協調過程中存在的問題,推動政府治理模式的轉變升級。但社會轉型期人民有對信訪解決其糾紛救濟其權利的需求,現代社會所產生的問題與遺留問題仍需要信訪糾紛解決功能的重構。作為國家整體制度的重要組成部分,重構信訪制度作為糾紛解決機制的功能定位并保證其有效運作,有利于確保國家整體制度的健康運行和穩定發展。

注釋：

①《黨政機關信訪工作暫行條例(草案)》第2條：“人民群眾通過來信來訪向各級黨委和政府提出要求、建議、批評和揭發、控告、申訴,是憲法規定的民主權利。”

②《中華人民共和國憲法》第41條：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員,有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為,有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利,但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉,有關國家機關必須查清事實,負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。”

③《信訪條例》第13條：“信訪工作機構應當組織相關社會團體、法律援助機構、相關專業人員、社會志愿者等共同參與,運用咨詢、教育、協商、調解、聽證等方法,依法、及時、合理處理信訪人的投訴請求。”

④《北京市信訪條例》第13條：“國家機關可以聘請旅、心理咨詢師、相關領域專家、社會志愿者為信訪人和國家機關提供法律和其他專業知識的咨詢服務。”