《企業破產法》司法解釋三適用的實施困境及解決路徑
——以L市為例

劉 娉

(湘潭大學法學院,湖南 湘潭 411105)

一、L市貫徹實施企業破產法的現狀

(一)L市中級人民法院破產法庭的基本情況

2017年4月,為全面實施《企業破產法》,L市中級人民法院(以下簡稱L市中院)建立G省唯一一所破產法庭,截至2019年10月,共計受理破產案件117 件,指導基層法院受理破產案件20件。[1]隨著破產意識由“不太能接受”轉變至“逐漸接受”,越來越多企業選擇啟動破產程序,L市中院破產案件數量現居全省法院第一。目前,L市中院采用指定轄區內其他基層法院分流審理的方式,以此緩解審案壓力。經調研得出,截止至2019年3月L市中院破產案件債權清償率最高為50%,而全國平均清償率僅10%,一般情況清償率0%也屬正常。可見,L市中院貫徹實施《企業破產法》堅持徹底合理利用的原則,獲得良好成效。

(二)L市破產管理人的基本情況

破產程序的推進必須依托管理人的土壤。目前已有管理人審核機制,但普遍采取“輪候制”的方式選任管理人,且管理人業務能力參差不齊,法院及破產管理人希望成立專門的管理人協會,以集中培訓的方式增強管理人管理破產企業的能力。2019年8月22日,L市作為廣西第一個破產管理人協會成立,意味著L市企業破產清算、重整業務率先步入規范化、標準化、程序化道路。

(三)L市破產企業的基本情況

2017年以來,G省各級法院成功重整柳州正菱、印象劉三姐、柳化股份、鹿寨金利等近百家公司,通過申請破產重整程序引入重整資金近400余億元,化解、盤活債務和資金200余億元,解決2萬余個就業崗位,令銀行價值100多億元債權以債轉股的方式得以保護。[2]其中,柳州正菱、鹿寨金利、昌業公司三家企業作為G省內破產重整清算的成功典范,均入選G省十大破產案例。企業對申請破產程序由“不太能接受”轉變至“逐漸接受”,正是《企業破產法》及司法解釋實施得當的體現。破產企業觀念上的轉變使其在“救活”企業的道路上注入強心劑,激發企業重整活力。如柳州金利案,破產企業經過重整并接受“托管”模式,恢復正常運營并已開始盈利。再如柳化股份案涉及近千人、涉案資產高達幾十億,2019年12月,重整后被L市中院下達重整計劃執行完畢的裁定,至此終結柳化股份重整程序。

二、L市實施企業破產法存在的現實困境

(一)人民法院在企業破產法實施中存在的困境

1.管理人的選任問題

G省高院制定企業破產案件管理人名冊,將破產管理人分為律師事務所、會計師事務所、清算公司及其它公司或機構三類,又按資質將管理人級別歸為一二三等,且實時更新管理人名冊。2019年11月1日,G省高院再次公布破產管理人申報表,使更多事務所及清算公司有機會加入破產管理人行列,為各級法院及破產企業選擇破產管理人提供便利。L市中院采用“輪候制”為破產企業指定管理人,因律師事務所、會計師事務所專業基礎夯實、業務熟悉,其通常優先成為管理人候選。但律師或會計師對企業運行管理可能并不擅長,且受理破產企業狀況不一,運氣略差的管理人可能連續幾次輪候接管棘手或無重整價值的企業。

2.破產專案法庭呈現案多人少

從L市中院破產法庭組建上可發現該庭法官員額少、案件量多、工作量大,破產清算庭一共2名法官,在未考慮工作量的情況下單純從案件數量上定員額的制度不太合理。且自破產法庭成立起截止至2019年3月,共受理九十多起破產重整案件,其中未結案的案件達六十多起,從結案率足以看出破產案件的難度。

3.缺乏企業進入破產程序的篩選機制

通過調研發現,由于破產程序缺乏法律規定的篩選機制,諸多企業涌入破產大軍。若該企業未經初步篩選直接重整或宣告破產尚可；若該企業尚無救活的可能,既浪費司法資源又清償率低下,甚至擴大債權人與管理人矛盾。為避免該種現象滋生,企業破產程序前的篩選機制尤為重要。

(二)破產管理人在企業破產法實施中存在的困境

1.法律對管理人權限的規定存在缺失

《企業破產法》司法解釋(三)第六條①僅對管理人制作債權申報登記冊以及審查、核實債權作出規定,第七條②規定管理人需確認已生效的債權。該解釋對管理人接管破產企業后享有的權利并未作出規定,易造成債務人將管理人當作“收尾工作者”,更有甚者將其當作委托律師。其次,債權人利用欺詐、捏造等非法手段申報債權,是否應對其法律處罰還是放之任之,司法解釋都未作規定。最后,管理人權利缺乏有效監督,管理人過失處罰無法可依,權利未在陽光下運行,若管理人徇私情將會加快企業走向終結。

2.管理人與債權人之間矛盾突出

管理人和債權人應是合作關系,但針對債權問題兩者矛盾居多。目前,就L市中院受理的破產案件看,債權人起訴管理人時有發生,而平衡管理人與債權人的關系離不開權利制衡與監督問責。2015年12月,L市中院依托頒布的《破產管理人監督管理辦法》《管理人履職行為管理辦法》,制定《破產管理人考核辦法》(下文簡稱《考核辦法》)。《考核辦法》由人民法院主導,并將每年度的考核結果納入管理人業績檔案以作為劃定管理人三級資質的標準。[3]同時,管理人受法律制約或法院監督,一定程度上也會打消債權人的疑慮。

3.管理人先行墊付破產重整費用存在后顧之憂

管理人接管企業后的接管費用,無法通過處置破產企業現有資產彌補漏洞。若繼續推進重整程序只能由管理人先行墊付。然而重整費用開支龐大,對管理人的流動資金要求較高,難免需借助貸款。若實力雄厚的律所作企業管理人,還可將律所資金墊付至重整企業,而實踐中大多數律所流動資金欠佳。且企業被拉入信用黑名單,若供應商不能持續供貨,生產鏈斷裂將毀損該破產企業的價值,阻礙重整程序。即使供應商同意賒賬供貨,在其債權無法如期清償的情況下,持續性供貨也是一大難題。管理人作為破產企業的暫時代管人,先行墊付破產費用是不太現實的救濟方式,稍有決斷與經營失誤將造成兩敗俱傷。所以解決管理人的后顧之憂須先解決破產費用的墊付問題。

4.破產管理人管理模式亟待創新

重整企業本身資不抵債,需回籠資金才可重獲運轉,干等買家或找投資人入股消耗的時間成本并不劃算。加之企業剩余原材料的損耗、現有產品的倉儲、設備檢修老化及企業原本的固定消費也是不小的開支。若利用等買家或投資人的空檔,開創重整企業新的管理模式,使其在此階段效益最大化,邊等買家邊補貼運營成本,也是對重整企業不掉價、間接性增值的救濟方式。

(三)破產企業在企業破產法實施中存在的困境

1.債權人與債務人的矛盾尖銳

債權人與債務人易在申請破產程序與否間起沖突。在債務人違約或拒絕履行債務的情況下,申請啟動破產程序未必是每個債權人的最佳選擇。債權人具有個別執行的信息與程序優勢,可能會作出搶先申請查封、扣押、凍結債務人的財產等行為。[4]此外還可能采用偽造公章、虛構債務的方式阻礙破產程序的開展。至此,債務人和部分債權人往往不愿意啟動破產程序。

2.破產企業銷售市場信用喪失

我國現行發布的《征信業管理條例》對信息主體異議更正權、不良信息說明權等問題作出規定,但暫未涉及破產重整企業的征信。加之管理人接管企業資不抵債,市場資源大打折扣,崩潰的信用體系使企業融資愈發艱難。筆者認為,信用修復屬于制度上的障礙,難度大且周期長,利用重整程序得以“救活”的阻礙大,依托法律機制扶持修復市場信用實屬刻不容緩之舉。

3.與健康企業一視同仁的稅收制度困擾破產企業

2019年9月,L市中院與稅務局共擬《關于破產程序中有關稅務問題處理的指導意見》(下文簡稱《指導意見》),創新L市特色的“稅院聯動”機制。《指導意見》對破產程序各主體稅收債權申報、處置債務人財產產生相關稅款以及企業所得稅征收等問題作出規定。但企業恢復生產后的稅務問題仍按《稅法》規定正常進行申報與繳納,對其激勵及減免仍未提及,且我國稅法并未區分健康企業與破產重整企業的稅收標準,而采取一視同仁的規定,[5]將會進一步加深企業重整工作的難度。

三、 L市實施企業破產法的改善路徑

(一)L市中院實施企業破產法的改善路徑

1.組建專業化的破產管理人隊伍

通過調研發現律所作破產管理人也存在利弊。律所破產管理團隊一般由資深律師組成,對破產流程及法律解讀非常熟悉,重整企業無需外聘律師；另一方面所作破產管理人自行墊資幾率非常大,且破產案件周期長,接手后工作重點落在破產案件上,與代理其他案件相比破產案件回報比并不高。其次,與債權人溝通和交流會計師事務所和清算師事務所更具優勢。突破這種困境應當中和三種破產管理人的優勢,組建一支專業化的破產管理人隊伍接管企業破產業務,使管理人團隊更好地為企業提供各項服務。

2.調動破產專案法庭法官的積極性

L市中院是G省第一家擁有破產法庭的人民法院。雖然該法庭受理破產案件數量不多,但法院單純按案件數量確定該法庭的員額,未充分考慮破產案件審理周期性長、工作量大等特點,長此以往難免會打壓破產專案法官的工作積極性。筆者認為,受理破產案件數量與審理破產案件工作量并非完全掛鉤,可通過適時重新組建破產法庭,在保障案件審判效率的前提下,增加破產專案法官的員額及助理審判員的數量,調動其參與破產審判工作的積極性。

3.構建企業進入破產程序的門檻篩選機制

大量破產案件涌入破產法庭導致案件積壓嚴重,加之審理周期長、結案率低。盲目讓企業流入破產程序,最終導致重整的經濟、社會價值并不可觀,也嚴重浪費司法資源。為此,可借鑒西方國家諸如美國的企業破產保護制度、法國的重整識別機制及德國企業社會責任信息披露制度,構建有效的破產企業門檻篩選機制,將準入門檻篩選機制法律化,增強司法資源的實用率,使有價值的破產企業享受到充足的司法資源。

(二)破產管理人落實企業破產法的改善路徑

1.細化破產企業管理人的法定權限

從事破產程序需運用法律、會計學、金融學等專業性強的知識。而大量法律等其它專業領域事務相交織,可能會面臨破產清算和破產重整、恢復的雙重任務。筆者認為,應當借助法律對管理人行使權力監督,限制其任職資格并細化權責,保障權責一致,讓管理人的權利在陽光下運行。

2.架構管理人與債權人合作問責的橋梁

管理人身為債權人的利益維護者,任命、報酬和重大決策應符合債權人的整體利益。而債權人作為重整企業剩余索取權人和最終控制權人,必須是重整程序主要的決策者與控制者。一旦管理人和債權人的關系出現裂縫,重整秩序被打亂,恢復生產的阻力將進一步擴大。L市某律所為平衡管理人與債權人的關系專門設立當地申報點,且申報點的必要開支等費用在破產費用內排除,為債權人申報債權提供便捷。筆者認為,管理人與債權人應加強協作溝通,建立相應的問責機制保障企業重整階段的權責統一。

3.拓寬破產專項基金的來源

L市中院利用“府院聯動”進行破產審判促使重整企業涅槃重生。針對無產可破的企業,政府從其他重整成功的企業管理人收入中按一定比例撥付一部分資金至破產審判專項基金,以此暢通破產程序的障礙。但筆者認為專項基金僅從已盈利的企業管理人收入提取在形式上過于單一,應拓寬破產審判專項基金的來源與渠道。如通過建立政府財政扶持機制對破產審判庭進行資金補充；或鼓勵當地資金雄厚的企業以繳納保險的形式贊助破產審判專項基金會,以緩解管理人接管重整企業時所產生的一部分破產費用。

4.創新“托管式”重整的方案

管理人在管理破產企業時為避免出現干等“買家”的局面,L市某律所創新開拓“托管式”管理,具體表現為三種方式。一是承包,由承包方向管理人交付一定的保證金,但管理人需承擔的責任和風險更大；二是租賃,與承包相比管理人工作壓力小,但存在破產企業物資損耗的風險,且若在重整階段暫未找到租賃人,產生的流轉稅、企業設備維修檢修、材料看護等開支都將入不敷出；三是利潤分成,由管理人負責向社會公開招募托管方,聘請專家采購原料以控制成本,托管方帶資金、技術、人才入駐企業與托管方簽訂合同執行相關工作。托管的形式使破產企業結構得到優化,不僅體現托管團隊在管理、經營、維護、運營方面的優化,也是重整成功的重要因素。

(三)破產企業落實企業破產法的改善路徑

1.創建債務人逾期不清償債務的解決機制

針對惡意轉移財產的債務人,按法律規定可對其進行司法拘留并予以警戒,但對其他惡意不清償債務的債務人排除在此規定之外。為此,可制定逾期不清償債務的糾紛解決機制,為債務人設定最終清償期限,作出逾期償還須支付滯納金或利息等規定,并納入個人征信檔案,規定其在有限的時間內清償債務,掃清破產程序的障礙。

2.搭建破產企業信用的法律體系

完成重整計劃必須使企業重獲運作,而企業信用是企業再次走向市場的敲門磚,離不開構建一套完整的恢復企業信用法律體系。應將助力企業重拾信用納入“府院聯動”機制,通過頒布會議紀要、指導意見等法律手段協助企業恢復信用。此外,國家應明確破產重整企業征信的法律制度,修訂《企業破產法》《征信業管理條例》或制定相關的司法解釋,搭建破產企業的信用體系。[6]

3.健全破產企業“分段式”稅收體系

L市發布《關于破產程序中有關稅務問題處理的指導意見》并未提及健康企業與破產企業區分繳稅。立法、稅務部門應充分溝通與協商,構建重整企業差異化的稅收政策,將破產企業的稅收體系視重整進度合理地進行分段式劃分,譬如重整初期階段對其產品銷售與原材料購買等稅收予以優惠或減免；重整中期若重整計劃達到或超出預期,可給予相應減免繳稅激勵。實踐中也有債權人轉變為股東以規避繳稅的實例,其也是一種“自行免稅”的舉措。總而言之,放寬或適當減免重整企業的稅收將會大大減輕企業背負的重整壓力,對于管理人而言也是一種激勵。

結語

L市中院作為最高人民法院開展破產案件審理的試點法院,在G省高院的指導下將破產審判作為深化供給側結構性改革、依法處置“僵尸企業”的重要力量。L市中院充分發揮破產審判職能,全面推進破產案件審理方式改革試點工作,掃除破產企業“安全退市”障礙,化腐朽為奇跡,鋪平重組企業“涅槃重生”的荊棘,規范“僵尸企業”清理進程的同時促進G省營商環境優化升級。

注釋：

①2019年2月25日最高人民法院審判委員會第1762次會議通過《破產法》司法解釋(三)第六條：管理人應當依照企業破產法第五十七條的規定對所申報的債權進行登記造冊,詳盡記載申報人的姓名、單位、代理人、申報債權額、擔保情況、證據、聯系方式等事項,形成債權申報登記冊。

管理人應當依照企業破產法第五十七條的規定對債權的性質、數額、擔保財產、是否超過訴訟時效期間、是否超過強制執行期間等情況進行審查、編制債權表并提交債權人會議核查。債權表、債權申報登記冊及債權申報材料在破產期間由管理人保管,債權人、債務人、債務人職工及其他利害關系人有權查閱。

②第七條：已經生效法律文書確定的債權,管理人應當予以確認。

管理人認為債權人據以申報債權的生效法律文書確定的債權錯誤,或者有證據證明債權人與債務人惡意通過訴訟、仲裁或者公證機關賦予強制執行力公證文書的形式虛構債權債務的,應當依法通過審判監督程序向作出該判決、裁定、調解書的人民法院或者上一級人民法院申請撤銷生效法律文書,或者向受理破產申請的人民法院申請撤銷或者不予執行仲裁裁決、不予執行公證債權文書后,重新確定債權。