大數據時代的依法行政：機遇、挑戰與應對

楊彬權 蘇 琳

(西北政法大學行政法學院，陜西 西安 710063)

隨著Web2.0、云計算、人工智能等新一代信息技術的迅猛發展和廣泛應用，大數據如水銀瀉地，2012年《紐約時報》刊文宣告“大數據時代已經到來”。為迎接大數據時代的到來，美國、英國、德國和俄羅斯等主要大國紛紛制定大數據發展戰略，以圖迅速搶占大數據領域的制高點和發言權。2015年8月，中國國務院出臺《大數據發展行動綱要》，首次從國家層面上明確提出大數據發展的目標規劃。《“十三五”國家戰略新興產業發展規劃》明確提出“支持大數據關鍵技術研發和產業化，在重點領域開展大數據示范應用，實施國家信息安全專項，促進大數據相關產業健康快速發展”。盡管我們處于大數據時代的前夕，但大數據的影響力“將席卷學術界、商界和政府部門，任何領域都無法置身事外”。[1]在法治政府建設領域，大數據已經或將成為中國政府依法行政，推進國家治理能力現代化的發動機。但大數據在對政府依法行政和法治政府建設提供大好發展機遇的同時，也對政府依法行政提出了嚴峻挑戰。認真分析大數據對依法行政的機遇與面對的挑戰，提出可行性的應對方案，對行政機關依法行政和法治政府建設彌足珍貴。

一、大數據時代政府依法行政的機遇

(一)大數據有利于行政決策的科學化和民主化

在我國，行政決策是指國家行政機關執行憲法、法律，發揮行政管理職能做出的處理國家公共事務的決定。它是國家行政機關進行行政管理活動的首要環節，在某種意義上來說，它決定行政管理活動的成敗。歷史經驗教訓反復昭示，決策的失誤是最大的失誤，是源頭上的失誤，一般而言，它比執行失誤具有更大的危害性。[2]改革開放以來，我國先后頒布《行政訴訟法》《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》等法律，但基本上都是對具體行政行為進行規制，對其他抽象行政行為和行政決策缺乏有效約束和規范，導致個別領導干部把決斷誤認為武斷，結果決策失誤、勞民傷財。為此，有學者主張國家應抓緊制定行政程序法和行政決策程序條例，明確要求行政行為、行政決策非經正當法律程序(如舉行聽證會、論證會、審議會，組織公開討論、辯論等)，不得通過和實施。[3]然而行政決策即使通過行政程序法或行政決策程序條例之門，僅能保證行政決策的法治化，尚不能完全確保行政決策的科學化和民主化。

大數據時代的到來為行政決策的科學化和民主化帶來了契機。大數據時代的信息收集、分析和儲備為科學決策提供了條件和可能，大數據技術數據提取、數據存儲、數據分析、數據挖掘等核心技術為決策事項的關聯性分析、類聚分析提供了技術支撐，豐富了政府決策時予以參考和衡量的數據材料，使得政府決策的基礎從少量的“樣本數據”轉變為海量的“全體數據”。政府樹立大數據意識，促進相關數據完全共享，更多地依賴數據進行決策，可以實現從以有限個案為基礎向“用數據說話”轉變的全新決策。[4]在決策實施過程中，由于大數據技術能夠實時記錄和保存政策執行過程中的詳細情況和有關數據，從而為決策的調整和校對提供了相對客觀的相關數據和資料，確保行政決策目標的順利達成。又由于行政決策所依靠的數據和資料主要來自社會各個群體，是一種民意的表達和聚合，因此，大數據不僅確保了行政決策的科學性，也保障了其具有的廣泛民主性。

(二)大數據有利于監督和制約行政權的濫用

任何公權力都是一把“雙刃劍”，用得好，能夠改善公共福祉和提高人民生活；用得不好，輕則人民受損，重者危及江山社稷。在大數據時代，為保障公民權利和社會秩序安定，必須借用大數據技術加強對公權力的監督與制約，通過對權力者權力足跡的收集、共享和挖掘分析，從而預防和控制行政權的濫用。具體來說，第一步的數據收集是記錄單點的權力行為；第二步的數據共享就是要試圖把單點的權力行為連成線；第三步的數據分析使權力行為由點成線，由線成圖，清晰化，可視化，讓權力接受監督和制約。[5]貴州省實施的“數據鐵籠”就是數據控權的一個典型寫照。“數據鐵籠”，是通過大數據融合分析實現權力有效監督的機制，是運用大數據技術完整記錄權力運行的全過程，并通過云平臺的數據匯集和應用功能，編織制約權力的籠子。[6]它以權力數據化為基本原則，通過對權力運行中產生的數據進行全程記錄、融合分析、尋找異常，挖掘分析出各類不作為、亂作為及腐敗行為的概率和蛛絲馬跡，變人工監督為數據監督、事后監督為過程監督、個體監督為整體監督，推動權力“不能腐”。特別重要的是，“數據鐵籠”使履職軌跡留痕留印，既有利于提高責任意識、壓實責任內容，還能有效防止責任主體履職虛化和責任“空轉”。[7]“數據鐵籠”壓縮了自由裁量權，克服了行政權力在“人治”中的“泛化”，是促使行政權力走向法治化的“催化劑”，更是一場管理理念和方法的深刻變革。[8]

(三)大數據有利于提高行政效益

效率或效益在一般意義上是指：從一個既定的投入量中獲得最大的產出，即以最少的資源消耗取得同樣多的效果，或以同樣的資源消耗取得最大的效果。[9]“效率是行政所追求的目的，低效率的行政不是良好的行政?！盵10]“良好行政之內涵，不僅為依法行政而已，更包括有效率地執行行政任務?！盵11]更有學者認為，“行政效率是行政權的生命?！盵12]行政效率無論是立法效率，抑或執法效率是多方面元素共同作用的結果，不僅取決于行政立法和行政執法裝備的先進程度、執法人員的素質，更取決于對行政執法事項和執法對象涉及的信息的搜集、分析和了解程度。行政機關在做出行政行為的過程中對行政行為涉及的相關信息數據了解得越透徹，決策失誤就越少，行政行為的針對性就越強，行政成本就會降低，行政效率就會相應有所提高。根據麥肯錫的報告，大數據技術可為歐盟23個最大的政府公共部門管理活動的成本提供15%～20%的下降空間，在未來10年，每年創造1500億～3000億歐元的價值，并將公共部門的預計效率提高0.5個百分點。貴州省公安廳利用大數據技術，打造“貴州交警云”，通過“云儲存”“云計算”“云服務”技術，對海量的交通信息進行采集、梳理、整合、挖掘、研判，將數據深度引用與基層工作聯系起來，提升了行政效率。

(四)大數據能夠更加有效地預防官員腐敗

腐敗是權力的伴生頑疾，有效防治腐敗是依法行政，建設法治政府的必然要求。大數據技術在反腐進程中的運用，形成了大數據反腐這一極具發展潛力的反腐模式。大數據反腐是以社會和國家為主體主動建構的利用大數據技術對政府行為進行監督和預測，促使政府行為透明化、公開化的一種新型反腐運行模式。從信息流的角度來看，大數據反腐的核心是以大數據技術為基礎的數據分析系統，其本質是運用大數據技術對涉腐信息進行全方位收集、深度挖掘、流程重構和信息聚合，克服信息不對稱的弊端，實現公權力運行的全域感知，揭示腐敗活動規律并進行預測，從而架構起一個更加深入和開放的公共治理平臺。[13]通過這個平臺，能夠集中大量的數據信息，實現數據和行為的追溯，發現腐敗的蛛絲馬跡和規律，實現有效反腐。例如，哈爾濱市紀委利用大數據技術通過定點分析、集中研判問題線索，對嚴重違紀的電視臺副臺長王某給予“雙開”處理并移送司法機關，并于2017年4月建立了黨員、公職人員基礎數據庫，并協調公檢法等部門建立了黨員、公職人員違法犯罪的數據信息庫。經過兩庫的認真比對，及時排查出存在違法犯罪行為但未給予政紀處理的工作人員1929人。[14]再例如，審計部門工作人員將社保數據導入審計軟件，并把養老保險發放記錄與公安部門登記的死亡人員數據進行比較，發現有100 多個登記死亡的人員還在繼續領取養老保險，有的賬戶在保險人已經死亡六七年后還在領保險。最終把侵吞2323.66萬元養老金的碩鼠——內蒙古呼和浩特鐵路局社保處財務科原科長王玉文揪了出來。[15]

“大數據就是照妖鏡、顯微鏡”，[16]可以讓一切貪腐行為和違法行為無所遁形，使得行政人員“不敢腐、不能腐、不想腐”成為現實，為促進行政機關及其公職人員依法行政起到了積極的預防保障作用。

(五)大數據有助于行政執法模式的轉型

行政執法模式即行政執法的形態、模型、模式或類型，指在理論或實務上對行政執法行為的內容和程序都已形成固定的、共同的、典型特征的執法行為體系。行政執法模式的形塑既與國家的行政執法體制密切相關，也與國家的行政執法技術水平有關。大數據技術將我們帶入大數據時代的同時，也使行政違法行為的方式、路徑等發生了重大轉變。隨著大數據時代的到來，在數字世界里，我們都會留下電子“腳印”或“指紋”。[17]我們正處于一種不斷變化卻日趨緊密的被監視狀態中，事實上，現在我們的一舉一動都能在某個數據庫中找到線索。[18]傳統的行政執法模式已難以適應行政違法行為數據化的現實需要，應該隨著大數據時代的到來進行重大革新，大數據驅動行政執法模式就是這種重大革新的產物。

“大數據驅動行政執法模式”是建立在大數據和云計算平臺基礎上，以海量數據和大數據分析及預測手段來證明違法行為或事實或預測違法事件，從而推進行政執法活動順利實施的一種現代化行政執法模式，是傳統行政執法模式的升級換代和轉型。大數據驅動行政執法模式不再追求行政執法的因果分析，注重執法事件的相關分析，從大量的信息源頭及時發現執法案件，預防行政違法事態的出現和發生。大數據已經使行政執法模式發生根本性變革，利用大數據提升行政執法能力，推進行政機關依法行政是未來政府治理的發展方向，是“政府治理向現代化發展的指明燈?！盵19]

二、大數據時代政府依法行政的挑戰

大數據時代為全面推進依法行政、建設法治政府創造了新的機遇和“驅動力”的同時，也給全面推進依法行政帶來了現實的挑戰。

(一)政府官員和行政執法人員缺乏大數據思維意識

大數據思維意識就是以數據為出發點，追求數據的特定價值為目標，按照數據邏輯和數據規律思考問題的思維模式。具有這種思維意識的人認為公開的數據一旦處理得當就能為千百萬人急需解決的問題提供答案。[20]雖然中國是互聯網、手機大國，[21]也不缺乏可供收集的數據和收集數據的手段，但是缺乏收集數據的思維意識。[22]目前，在中國依法行政，建設法治政府的過程中，政府官員和行政執法人員普遍缺乏大數據思維，不會運用大數據做出行政決策和行政執法決定，不會利用大數據推進依法行政、評估執法績效、回饋意見。政府官員和行政執法人員大數據思維意識的普遍缺乏，對于以大數據為抓手推進依法行政，實現國家治理現代化和法治政府的基本建成是一個巨大的挑戰。

(二)政府大數據開放與共享不到位

沒有大數據的存在，再先進的算力和再強大的算法也發揮不了作用。同時，僅僅有大數據的存在也不行，還需要各部門、各單位之間的數據可以共享和互通。[23]“政府開放數據、實現數據共享是政府深化治理的重要抓手。”[24]2009年以來，美國政府數據庫Data.gov全面開放了涵蓋農業、醫療、交通、教育、金融等50個領域的超過38萬項原始數據。2013年，日本政府制定了新ICT戰略，提出實現行政信息完全開放共享。截至2014年3月，70個國家和地區已經推進了政府數據開放共享。雖說在信息化時代，政府掌握著80%以上的數據，是數據時代的財富擁有者，政府作為政務信息的采集者、管理者和占有者。[25]但在我國“由于各部門間的獨立運作和內部體制的差異性，導致其在數據庫建構和運行的過程中，缺乏統一的規劃和標準，各部門和單位的信息系統和數據資源均由自身監管和操作，相互之間在硬件平臺、操作系統、網絡協議、數據庫類型、語義表示等多方面均存在巨大的差異，進而形成了一個個的‘信息孤島’，以致不能做到互通有無和資源共享，嚴重阻礙了……相關數據的共享和流通，造成數據資源的極大浪費。”[26]有學者統計，在國內現有的三千多個政府數據庫中，真正流通起來被利用的不足10%。[27]另外，政府部門堅守分享信息就是分享權力，就是削弱權力的意識，進而在政府部門數據應用中衍生出數據保護主義，并導致數據整合和共享的局面難以形成。即使政府開放信息，也不是底層的、原始的數據，而是經過加工和分析的信息，也即非原始的數據。[28]

近年來，雖說我國政府已積極采取多種措施推進政府數據開放共享，但開放共享程度與世界其他發達國家和地區相比仍有很大差距。世界互聯網基金會2016年度報告顯示，在評價的92個國家和地區中，英國的開放政府數據水平最高，美國、法國、加拿大、丹麥緊隨其后。歐美國家在榜單中總體居前，其次則是亞太地區。亞洲國家中，韓國的排名最高，居第8位，其后為日本(第15位)、新加坡(第24位)、以色列(第29位)。中國排名第55，排名比上一次下降了9位。[29]由此可見，我國的政府數據開放任重而道遠。如何開放政府數據，使之共享于行政機關、社會和大眾，是推動大數據發展的第一道檻，同時也是推進依法行政，建設法治政府的一道難關。

(三)政府大數據執法侵犯當事人權利

作為一項科學技術，大數據在給我們帶來巨大的價值潛力的同時，還會帶來更多的威脅、不安等不利影響。大數據的不利影響并不是大數據本身的缺陷，而是我們濫用大數據預測所導致的結果。[20]207政府利用大數據執法雖然可以有效預防違法行為，降低執法成本，提高執法效率，但也會由于數據搜集的以偏概全、違法資料輸入的不完整，導致對部分公民的偏見或歧視，特別是行政機關運用大數據或人工智能作出行政決定時對數據收集、匯總，以及原始碼和演算法的不公開，使得當事人無法監督其正確性、合理性，完全呈現出一副“無知之幕”之圖像，使得當事人無法進行程序法上的抗辯，對當事人的行政程序權利造成了不合理的傷害。

三、大數據時代政府依法行政的應對方略

(一)行政人員要樹立大數據思維意識

李克強曾說：“傳統的行政管理方式在當今時代已經不起多大作用了，以前靠紅頭文件和政府權威就能辦的事現在必須依靠大數據這樣現代化的方式來解決?！比欢?，行政人員的觀念和思維意識不變，即使手握大數據利器，也往往是一事無成。政府部門作為依法行政的主體，相比較于其他群體和個人，更應該樹立大數據思維意識，形成“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”的數據治理生態局面。

要樹立大數據思維意識，行政人員首先需要轉換傳統思維模式，加速推進自身大數據意識的培養和數據處理能力的提升，將自己從傳統的行政執法依靠的經驗、直覺思維模式轉變到利用數據驅動執法的思維模式。其次，在政府對大數據的治理進程中，加強樹立大數據治理的思維觀念和意識，加強在政府部門內部宣傳的力度和深度，促進大數據相關理論知識的推廣和普及，尤其是政府部門的“一把手”和領導干部，他們作為政府部門的決策者和領導者更應該具有利用大數據治理的意識和能力。最后，派遣行政人員到大數據公司學習大數據應用的先進技術，了解大數據技術的運作過程、功能和在各行各業的具體應用及發展，以此提高和培養公務人員對大數據的意識和興趣。

(二)開放與共享政府數據資源和信息

唯有開放數據，才能共享數據，才能實現數據的價值和作用。政府做到數據開放，應該采取以下措施確保政府數據資源的開放共享。

第一，建立綜合的數據信息平臺，實現信息開放共享。綜合的數據信息平臺是政府數據開放共享的前提和基礎，構建這一平臺應該實現互聯互通，最大程度開放與共享政府數據，對此可以參照貴州省大數據綜合平臺建設的基本規定和相關要求。貴州省于2016年1月15日通過的《貴州省大數據發展應用條例》明確規定：“公共機構已建、在建信息平臺和信息系統應當依法實現互聯互通，不得新建孤立的信息平臺和信息系統、設置妨礙互聯互通技術壁壘?！薄顿F州省大數據發展應用條例》還規定，全省統一的大數據平臺匯集、儲存、共享、開放全省公共數據及其他數據。在數據共享方面，貴州省貴陽市于2017年5月1日出臺了《貴陽市政府數據共享開放條例》，明確行政機關通過政府數據開放目錄，源源不斷地向社會開放政府數據，讓老百姓從平臺直接調取需要的數據，達到有法規保障前提下的數據信息公開化，從而最大限度地為提供政府數據、增進社會福祉“讓利”。蕪湖市弋江區委副書記王永輝認為，當所有信息都能夠在一個系統平臺內查詢到時，就等于將各個環節的權力進行公開，能夠有效地規范權力運行?；诖髷祿男畔⒐_，讓權力在陽光下運行，是政府進一步依法行政的助推劑。[4]107

第二，統一標準，整合數據，完善開放目錄?！皵祿鲋档年P鍵在于整合”[22]350，數據整合是將海量數據合成高質量的數據資源的過程，有效的數據整合是數據開放和數據應用的前提。當前，地方政府的數據整合主要面臨數據碎片、數據割據和數據孤島等困境。一方面，龐雜的數據供給使得政府數據碎片化，大大增加數據整合的復雜性。隨著數據量從TB級躍升到PB、EB級別，數據結構從以結構化數據為主轉向結構化、半結構化和非結構化多樣共存，數據形式變得復雜多樣，傳統紙質的文本信息和數字化的電子文檔、視頻文件、多媒體數據等并存。政府擁有的數據量雖然龐大，但缺乏統一的標準使其“格式化”，只能散落成數據碎片，影響價值發揮。另一方面，政府數據的非標準化導致難以實現兼容、共享。因此，制定統一的標準，整合格式不同的結構化、非結構化和半結構化的數據，編排數據開放目錄，才能做到數據的開放和共享。

第三，厘清責任，強化考核和監督。政府部門不開放數據，不共享數據，除技術、行政管理體制等方面的原因外，更多還是對政府大數據的開放和共享心存疑慮?！叭绻_放的數據引起泄密事件、社會波動或其他政治事件，數據所有方需要承擔責任。而不開放數據的一方，也沒有對他們的懲罰機制。這就導致數據開放方產生顧慮，不開放或是晚點開放，也不會主動去開放”。[24]因此，必須理清開放數據的政府部門、使用數據的政府部門以及不開放數據的政府部門之間因開放和使用政府數據過程中引起不利后果的責任承擔問題。提供數據開放的部門應該遵循“誰開放，誰負責”原則，對開放數據的完整性、準確性、時效性和可用性負責，并確保提供的信息與本部門掌握的信息一致；使用數據的部門應該遵循“誰使用、誰負責”原則，按照特定的用途使用數據，不得以任何形式將數據提供給任何第三方，并要確保數據安全；開放數據是任何民主政府應盡的責任和義務，針對不開放數據的政府部門，負責政府數據信息監督的工作部門應該要嚴格追究相關責任人的行政責任。負責政府數據信息監督的工作部門應該定期或不定期對政府提交到統一信息平臺的數據信息進行抽查和評估，并將評估結果作為政府部門領導人和相關人員薪職晉升的主要依據和標準。對于具有不及時向統一信息平臺提供數據、不編制數據開放目錄、提供虛假數據或不真實數據等行為的政府部門，信息平臺監管單位應該督促其限期改正或進行行政約談，督促政府部門盡力實現數據開放和共享，發揮政府數據的應用價值和潛在價值。

(三)加強對政府數據執法內部行為的監督和評估

為防止政府濫用大數據侵犯公民權利，從行政相對人權利保護的角度來說，行政機關使用大數據或人工智能作出決定時，必須要向行政相對人公開資料、算法及原始碼等，便于行政相對人監督，以便其行使行政程序上的抗辯權。但由于算法、原始碼等涉及高度專業性，并非一般公眾所能了解掌握，因此，行政機關用作決定的算法、程式等必須要得到由外部匿名的專家、執法人員和電腦專家等組成的第三方科學評估，以檢查可信性與正確性。另外，建立有效的事后審查機制，應涵蓋獨立的外部監督委員會、檢視資料的搜集及分析、確認系統是否考量了不當審酌的因素、結果是否妥適或是否帶有偏見，以及人工智能系統運作可信性及正確性。此外，也應該設有相關法規、標準及運作方式，規范事后監督機制的運作。當事人應有權檢視系統內部，財產權或營業秘密不能夠作為反對的理由。為了強化程序透明性的要求，執法機關所使用的大數據系統也應對社會大眾公開，受到外部的監督。[30]

四、結語

大數據時代的到來將給各行各業帶來巨大變革，大數據在法治政府建設領域的運用具有巨大的發展前景，我國在行政立法、執法和法律監督方面也初步使用了大數據技術用來提高行政執法的科學、效率和公平。但大數據作為一項全新的技術，我們還無法準確把握它的規律，目前仍處于摸著石頭過河的探索階段。因此，我們應正確面對大數據對依法行政的機遇與挑戰，勇于提出應對方略，以確保依法行政運行的各個環節都有強大的數據能力做支撐，從而形成“數據飛輪”效應。我們完全有理由相信：大數據在法治政府建設過程中的作用會越來越大，在政府依法行政過程中的基礎性、戰略性、驅動性地位也將愈發凸顯。我國政府治理體系和法治治理能力現代化建設也會因大數據的應用而取得長足進步，大數據也必將成為推進行政機關依法行政、建設法治政府的有力抓手。