適應(yīng)與完善：教育評(píng)價(jià)改革中的學(xué)校內(nèi)部治理體系創(chuàng)新

吳 穎

中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革總體方案》（以下簡稱《總體方案》）中指出，“教育評(píng)價(jià)事關(guān)教育發(fā)展方向”，發(fā)揮著“指揮棒”作用，同時(shí)明確教育評(píng)價(jià)改革的目的是“提高教育治理能力和水平，加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化、建設(shè)教育強(qiáng)國、辦好人民滿意的教育”。［1］《總體方案》作為一份關(guān)于教育評(píng)價(jià)系統(tǒng)性改革的文件，將教育評(píng)價(jià)改革和教育治理相聯(lián)系，也正是因?yàn)榭吹搅嗽u(píng)價(jià)和治理的密切聯(lián)系。當(dāng)教育評(píng)價(jià)以立德樹人成效為根本標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，這種教育評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及其要素的變革必將給學(xué)校內(nèi)部治理帶來諸多影響和挑戰(zhàn)。

一、問題的提出

從“治理”的意義上闡釋學(xué)校改革新理念，探索學(xué)校發(fā)展新路徑，是當(dāng)代中國教育治理改革的一個(gè)重要命題，這就決定了在整個(gè)教育系統(tǒng)中基礎(chǔ)教育階段的學(xué)校治理改革具有特殊的必要性和正當(dāng)性。［2］學(xué)校治理改革是教育治理改革在學(xué)校層面的具體實(shí)踐，這一過程始終伴隨著制度的建設(shè)與創(chuàng)新。從這個(gè)角度來看，制度之于學(xué)校治理改革應(yīng)有著同樣的重要意義，即在一定程度上可以說學(xué)校治理改革就是制度建設(shè)與創(chuàng)新的過程。特別是在教育治理體系及治理能力現(xiàn)代化成為教育制度建設(shè)與創(chuàng)新的重點(diǎn)任務(wù)之后，作為其實(shí)施機(jī)構(gòu)的學(xué)校必然要率先構(gòu)建科學(xué)有效的內(nèi)部治理體系。

所謂學(xué)校內(nèi)部治理體系，即學(xué)校內(nèi)部組織及其權(quán)責(zé)的關(guān)系結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，是激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力、有效治校育人和提高教育教學(xué)質(zhì)量的關(guān)鍵要素。特別是當(dāng)治理與評(píng)價(jià)之間的密切關(guān)系愈加受到關(guān)注和重視時(shí)［3］，深入探究學(xué)校內(nèi)部治理體系的系列問題對(duì)于教育評(píng)價(jià)改革的深入推進(jìn)具有重要意義。在新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革的背景下，學(xué)校內(nèi)部治理體系面臨著什么樣的挑戰(zhàn)與問題？學(xué)校又該如何積極應(yīng)對(duì)并主動(dòng)適應(yīng)、完善？本文擬通過對(duì)這些問題的思考和回答，以期為中小學(xué)校激發(fā)辦學(xué)活力和提高治理效能提供一些參考。

二、教育評(píng)價(jià)改革中學(xué)校內(nèi)部治理體系面臨的問題

新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革將立德樹人成效作為根本標(biāo)準(zhǔn)，引發(fā)中小學(xué)校從內(nèi)部治理體系的多個(gè)方面尋找存在問題。

1.學(xué)校治理的價(jià)值理念有待更新。

長期以來，我國學(xué)校評(píng)價(jià)普遍存在著“重分?jǐn)?shù)輕素質(zhì)”“重智育輕德育”“重知識(shí)輕能力”等片面辦學(xué)行為，在這種不科學(xué)的評(píng)價(jià)導(dǎo)向下形成的學(xué)校管理理念助長了教育的功利化傾向，使教育無法回歸育人的“本真”。當(dāng)學(xué)校評(píng)價(jià)以立德樹人成效為根本標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展時(shí)，這種教育評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及要素的變革必將要求學(xué)校要對(duì)現(xiàn)有不合時(shí)宜的價(jià)值理念進(jìn)行轉(zhuǎn)化和更新，形成有利于保障和促進(jìn)學(xué)生德智體美勞全面發(fā)展的教育質(zhì)量觀念和理性治理精神。但當(dāng)前首先要明晰什么樣的學(xué)校治理價(jià)值理念能引領(lǐng)內(nèi)部治理行動(dòng)，并突破傳統(tǒng)價(jià)值理念的路徑依賴。

2.學(xué)校內(nèi)部治理的組織結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。

作為一種多中心的治理體系，學(xué)校治理必須保持自主治理的權(quán)力［4］。也就是說，管理學(xué)視角下的自主治理權(quán)力行使的好與壞在很大程度上取決于組織結(jié)構(gòu)是否完善。雖然在具體的實(shí)踐中，學(xué)校內(nèi)部通過建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)制衡的治理組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為一種趨勢，但是當(dāng)前大多數(shù)中小學(xué)校的決策權(quán)都集中在由學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)和中層干部組成的黨政辦公室或黨政聯(lián)席會(huì)議，其中主要決策者是校長，而教職工代表大會(huì)、家長委員會(huì)等應(yīng)有的參與決策、審議和監(jiān)督之重要作用并沒有得到很好發(fā)揮。［5］面對(duì)當(dāng)前教育評(píng)價(jià)改革的快速推進(jìn)、教育治理情境的復(fù)雜變動(dòng)，傳統(tǒng)的學(xué)校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)在自主辦學(xué)和育人治校等方面難免顯得治理能力不足，這意味著學(xué)校內(nèi)部各種相關(guān)利益群體之間原本存在的權(quán)力格局將會(huì)受到?jīng)_擊。換言之，即各利益主體的權(quán)責(zé)關(guān)系及其相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制將面臨新的調(diào)整乃至重構(gòu)。

3.學(xué)校內(nèi)部制度的建設(shè)與創(chuàng)新有待加強(qiáng)。

制度是約束和規(guī)范個(gè)體行為的具有權(quán)威性的規(guī)則系統(tǒng)，是維持個(gè)體自由及社會(huì)秩序的重要保障。在現(xiàn)代學(xué)校制度框架內(nèi)，推進(jìn)中小學(xué)校內(nèi)部治理變革需要有完善的制度體系作為支撐，其中最根本的就是通過加強(qiáng)學(xué)校自身的制度建設(shè)與創(chuàng)新來完善內(nèi)部治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)各要素的有機(jī)組合和良性運(yùn)轉(zhuǎn)。但長期以來，不科學(xué)的教育評(píng)價(jià)導(dǎo)致了不健全的學(xué)校內(nèi)部制度，而這種不健全的制度安排反過來又固化了不科學(xué)評(píng)價(jià)的存在環(huán)境。正是如此，面對(duì)立德樹人教育評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，面對(duì)社會(huì)發(fā)展動(dòng)態(tài)變化環(huán)境下的全面發(fā)展人才培養(yǎng)需求，傳統(tǒng)的學(xué)校內(nèi)部制度規(guī)則及其執(zhí)行細(xì)則已經(jīng)顯示了一定的滯后性。

三、推進(jìn)學(xué)校內(nèi)部治理體系適應(yīng)與完善的路徑探尋

推進(jìn)《總體方案》的落地、落實(shí)，必然要改革創(chuàng)新學(xué)校內(nèi)部的治理體系，尋求與之相適應(yīng)的路徑與方式。

1.明確價(jià)值引領(lǐng)，守持學(xué)校組織屬性及自身發(fā)展規(guī)律。

改革創(chuàng)新學(xué)校內(nèi)部治理體系，必須要有先于治理行動(dòng)的理性指導(dǎo)思想亦即治理價(jià)值理念，否則，學(xué)校內(nèi)部治理就會(huì)變成沒有意義的“瞎折騰”，終將成為“不良治理”而非“善治”。基于霍伊和米斯克爾對(duì)學(xué)校組織屬性的理解，學(xué)校應(yīng)是具有科層要素和專業(yè)要素雙重屬性特征的社會(huì)組織，前者主要擔(dān)負(fù)行政管理職責(zé)，后者則更多負(fù)責(zé)教和學(xué)的技術(shù)過程。［6］可以認(rèn)為，學(xué)校在本質(zhì)上是以辦學(xué)治校育人為核心價(jià)值的特殊社會(huì)組織，其特有的組織屬性直接決定了學(xué)校內(nèi)部治理體系的改革創(chuàng)新必須要遵循自身的教育與管理規(guī)律。從這個(gè)意義出發(fā)，守持學(xué)校本質(zhì)組織屬性并按自身教育與管理規(guī)律辦學(xué)治校育人可視為人們推進(jìn)教育改革活動(dòng)的普遍價(jià)值前提，能夠?yàn)橹卫韺?shí)踐提供價(jià)值引領(lǐng)和行動(dòng)動(dòng)力。因此，教育評(píng)價(jià)改革視域下的學(xué)校內(nèi)部治理也應(yīng)當(dāng)在這種核心價(jià)值的理性引領(lǐng)下進(jìn)行，并逐步滲透到推進(jìn)學(xué)校內(nèi)部治理體系適應(yīng)與完善的全過程中。

2.平衡內(nèi)部權(quán)力，構(gòu)建完善的學(xué)校內(nèi)部組織治理框架。

由于“一個(gè)組織的治理績效是由組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)及其權(quán)力配置預(yù)先決定的”［7］，而學(xué)校作為社會(huì)組織之一，其內(nèi)部治理體系改革創(chuàng)新的當(dāng)務(wù)之急就是要突破原有的組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)和權(quán)力配置格局，通過合理規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)構(gòu)建一個(gè)邊界清晰、規(guī)則明確的組織及其權(quán)力配置的治理框架，以消弭多元治理主體權(quán)力及責(zé)任之間的沖突。這就要求我們?cè)诔浞终{(diào)研不同情境中身份各異的治理主體的特點(diǎn)、優(yōu)勢及需要的基礎(chǔ)上，能夠給予各主體合理的分權(quán)賦能和分責(zé)擔(dān)當(dāng)，從而建構(gòu)趨于扁平化的學(xué)校內(nèi)部治理框架。具體言之，首先，應(yīng)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮基層黨組織的政治核心作用。一方面，要加強(qiáng)各級(jí)中小學(xué)校的黨建工作，這是當(dāng)代中國中小學(xué)校內(nèi)部治理體系區(qū)別于其他國家或地區(qū)學(xué)校治理體系的顯著特征［8］；另一方面，要注意協(xié)調(diào)好黨組織與校內(nèi)其他行政權(quán)力組織之間的關(guān)系。其次，應(yīng)進(jìn)一步完善以校長負(fù)責(zé)制為主干的行政管理架構(gòu)。校長負(fù)責(zé)制不是說校長要大包大攬一切，更不是意指獨(dú)斷專制，而是在發(fā)揮負(fù)責(zé)作用的同時(shí)，能與其他主體平等參與決策并相互協(xié)作。最后，應(yīng)注重強(qiáng)化多方利益相關(guān)主體的功能定位和作用發(fā)揮。為此，學(xué)校應(yīng)建立健全校務(wù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)、家長委員會(huì)、學(xué)生會(huì)等組織，把以教師為主體的專業(yè)權(quán)力、以家長乃至社區(qū)為主體的社會(huì)權(quán)力、以學(xué)生為主體的自主管理權(quán)力納入學(xué)校內(nèi)部治理的基本框架中，形成多元權(quán)力主體各負(fù)其責(zé)、各盡其能的內(nèi)部權(quán)力格局。

3.堅(jiān)持依法治校，健全完善學(xué)校章程以規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。

章程作為現(xiàn)代學(xué)校制度體系的核心，是學(xué)校規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的“組織法”，能為學(xué)校的內(nèi)部治理提供合法性依據(jù)。因此，學(xué)校在推動(dòng)內(nèi)部治理體系適應(yīng)與完善的過程中，必須高度重視學(xué)校章程的重要價(jià)值，通過健全完善章程以形成良性的權(quán)力組織架構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制，為學(xué)校內(nèi)部依法治校營造良好的制度環(huán)境。當(dāng)前的主要任務(wù)就是要進(jìn)一步細(xì)化章程的制定及實(shí)施細(xì)則。首先，在學(xué)校章程的制訂環(huán)節(jié)，學(xué)校要進(jìn)一步規(guī)范章程的立法程序，使章程本身趨于“完美”，同時(shí)注重學(xué)校各項(xiàng)規(guī)章制度與國家法律法規(guī)的有效銜接，以體現(xiàn)章程文本的合法性，并基于自身發(fā)展需要和辦學(xué)特色來起草、修訂和完善章程文本，以增強(qiáng)其可操作性。其次，在學(xué)校章程的執(zhí)行環(huán)節(jié)，多方相關(guān)利益主體要落實(shí)學(xué)校民主管理的制約和監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，重視并加強(qiáng)學(xué)校黨組織、校務(wù)委員會(huì)、教職工代表大會(huì)、家長委員會(huì)等對(duì)學(xué)校章程執(zhí)行的日常性監(jiān)督，以充分發(fā)揮集體決策、審議和監(jiān)督的具體作用。

4.加強(qiáng)文化建設(shè)，培育共治文化以發(fā)揮隱性治理功能。

在學(xué)校治理的實(shí)踐建構(gòu)中，除了價(jià)值治理和組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制治理外，還需要良好的文化發(fā)揮隱性治理作用。文化本身在很大程度上就內(nèi)含“治理”意蘊(yùn)，其實(shí)質(zhì)是透過文化和以文化為場域達(dá)到治理的目的。［9］從這個(gè)意義上說，創(chuàng)新、開放、包容和共享的學(xué)校文化能夠體現(xiàn)師生對(duì)治理的理解，以及治理本身所蘊(yùn)含著的價(jià)值追求真正為師生所吸收、內(nèi)化，進(jìn)而生成學(xué)校的內(nèi)部治理文化。因此，培育共治文化就成了變革完善學(xué)校內(nèi)部治理體系的必要途徑。這就要求學(xué)校加強(qiáng)自身文化建設(shè)，形成多元利益主體都能認(rèn)可的學(xué)校治理目標(biāo)，并在此基礎(chǔ)上凝聚成一種“能說話，想說話，敢說話，容錯(cuò)話”的文化共識(shí)，生成富有特色的學(xué)校治理文化。當(dāng)然，這種文化可以是外顯于校園建筑、景觀和圖書資料等方面的物質(zhì)文化，也可以是內(nèi)化于師生價(jià)值觀念、精神陶冶和行為規(guī)則等方面的非物質(zhì)文化。不管是何種文化形態(tài)，都必須集中體現(xiàn)“立德樹人”這一根本教育追求，以最大限度保障和促進(jìn)學(xué)生的全面發(fā)展。