立德樹人背景下高校教育經費績效評價研究

韓德余，楊 晶，褚麗影，白雪峰

近年來，各高校在立德樹人的背景下，堅持黨的教育方針，在預算績效管理工作方面取得了較有成效的進展，教育經費使用效益不斷提高，在一定程度上保障了教育事業的可持續發展，全面實施預算績效管理有利于推進國家治理體系和治理能力現代化，優化教育思源配置，推動加快教育現代化，具有重要的現實意義。

一、研究背景

經歷了新冠肺炎疫情嚴重沖擊的一年，我國高等教育仍然快速發展，2021年4月教育部發布了全國教育經費執行情況快報，國家財政性教育經費達到了42，891 億元，占GDP 比例達到了4.22%，已經連續9年占GDP 比例高于4%［1］，2021年8月教育部發布了全國教育事業發展統計公報，公報顯示，2020年我國各種形式的高等教育在學總規模4，183萬人，高等教育毛入學率為54.4%，比2015年增長了14.4 個百分點。［2］高等教育經費無論在總量還是相對量上都取得很大程度的增長。

黨和國家歷來重視教育事業的發展，高等教育是教育的重要組成部分。2018年5月2日，習近平總書記在北京大學師生座談會上指出：“大學是立德樹人，培養人才的地方”，“當前，我國高等教育辦學規模和年畢業人數已居世界首位，但規模擴張并不意味著質量和效益增長，走內涵式發展道路是我國高等教育發展的必由之路”。［3］

從20 世紀90年代末我國高校擴招開始，高等教育規模不斷擴大，國家財政性教育經費投入不斷增加，高校“重支出，輕績效”“重外延式發展，輕內涵式發展”等問題逐漸凸顯，這引起了教育主管部門、財政部門、高校管理者、高校教師、高校學生及家長，以及其他社會群體等高校教育經費的利益相關者的持續關注。

2013年財政部發布了《預算績效評價共性指標體系框架》（財預［2013］53 號，下文簡稱《框架》），《框架》指出，為推進預算績效管理，加強預算績效評價工作，建立一套適合我國國情的預算績效評價指標體系，《框架》開啟了我國財政性經費績效評價的先河。高校教育經費是教育經費的重要組成部分，高校是落實立德樹人的重要載體，要實現高校內涵式發展，要求務必提高高校教育經費的產出績效，提高高校教育經費的“3E”性——經濟性（Economy）、效率性（Effecency）和效益性（Effectiveness）。

立德樹人是中國特色社會主義高校辦學的根本宗旨和根本訴求。新時期高校肩負人才培養、科學研究、服務社會和文化傳承與創新的重要職能。彼得·德魯克指出，評價非營利性組織的績效就是評價其對“職能”的完成程度。［4］

因此，在立德樹人大背景下評價我國高校教育經費的績效，必須將立德樹人根本宗旨落實落小落細，換而言之，必須將高校教育經費績效評價指標體系中融入高校“四大職能”的產出的各方面、各環節和各領域，在實際的指標構建過程中，結合高校的實際情況，明確高校教育經費績效評價目標、評價標準、建立完善的績效評價指標體系，提高高校教育經費使用效率。

二、立德樹人背景下高校教育經費績效評價的意義

（一）從宏觀層面而言，開展高校教育經費績效評價，有利于落實全面預算績效管理的頂層設計。2018年9月1日中共中央、國務院辦公廳《關于全面實施預算績效管理的意見》發布，為貫徹落實全面預算績效管理，在2019年12月10日教育部《在關于全面實施預算績效管理的意見》（教財［2019］16 號）中明確指出：“結合教育事業發展規劃，各單位要將預算收支全部納入績效管理，推進績效評價”。高校作為預算單位主體，開展教育經費績效評價是落實全面預算績效管理的價值工具［5］，有利于國家頂層設計的落實。同時，習近平總書記強調將立德樹人注入我國高校的價值靈魂，開展教育經費績效評價，強化高校履行四大職能，有助于落實立德樹人根本任務。

（二）從中觀層面而言，開展高校教育經費績效評價，有以下幾點意義：針對于政府部門，首先，有助于教育部門和財務部門構建更具針對性的高校教育經費績效評價指標體系框架和制度安排。高校教育經費績效評價指標體系的構建需要財政部門和教育部門提供一套完備的共性指標體系，教育部門和高校負責構建個性績效評價指標體系，只有各個高校都認真開展教育經費績效評價，才能使高校共性的評價指標顯示出來，財政部門和教育部門針對各個高校開展的教育經費績效評價情況，經過調研、討論和分析，構建出更具針對性的高校教育經費績效評價共性指標體系，同時配套制定出符合本地區高校教育經費績效評價相關制度，對高校開展績效評價的指導更具操作性；其次，經過2020年新冠肺炎疫情的沖擊，國內的各項經濟指標均大幅下跌，雖然2021年經濟指標有所好轉，但是疊加全球嚴峻的疫情形勢，未來經濟預期不容樂觀。所以早在2020年下半年多地政府在2021年預算編制中都把“過緊日子”作為重點目標，大力壓減非重點、非剛性預算，但是，各地政府一般都將教育經費列入剛性預算，不是壓減的項目，從節約政府財政經費的角度來說，高校開展教育經費績效評價，使教育經費的支出更加有效率，即“花更少的錢，辦更多的事”，能夠為當地財政緩解資金的壓力。

針對于社會公眾，隨著高校教育經費規模逐年擴大，社會公眾的關注度從“多數人有學上”轉變到“多數人上好學”，基于“3E”性和高校四大職能以及公眾滿意度為導向的高校教育經費績效評價指標體系必然回應公眾關切，提高公眾滿意度。

（三）從微觀層面而言，開展高校教育經費績效評價對高校自身有以下幾點重要意義：首先，開展績效評價有助于提高高校教育經費的使用效益，在實踐中完善高校教育經費的評價指標體系。在高校管理者中，“績效”的理念還不能深入人心，“只管要錢，不問績效”的現象仍然存在，開展教育經費績效評價，就是避免資金的不合理使用，實現各項資源的優化配置，進而推進“績效”的理念在高校深入落地；其次，開展績效評價有利于規范和完善高校財務管理水平。高校教育經費績效評價是對高校經濟活動“3E”性和績效目標的完成性進行科學、綜合和客觀的評判和分析，是高校管理者了解自身的資金使用狀況，存在的風險及問題、影響經費績效的敏感因素，進而為管理者提供量化且可操作性的決策依據，最終形成有關高校的財務實施方案、辦法和標準，提高財務管理水平；再次，立德樹人背景下的構建高校教育經費績效評價指標體系是以高校“四大職能”為導向，使高校切實履行人才培養、科學研究、服務社會、文化傳承與創新等職能，在形成以質量提升為核心，辦學規模與質量協調推進中實現內涵式發展。

三、立德樹人背景下高校教育經費績效評價指標構建的原則及思路

（一）績效評價指標構建原則

構建高校教育經費績效評價指標時，一方面要考慮到高校履行職能的共性問題，另一方面還要考慮到高校自身的特有屬性，本文依托于課題調研，試圖構建一套科學客觀、覆蓋性和重點性相結合、可行性與可操作性相結合、富于動態修正的、具有實用價值的指標體系，應遵循以下原則：

1.科學客觀原則：構建高校教育經費績效評價指標時，要充分考慮到高校發展狀況及特點、高校戰略目標和近年來高校發展的客觀規律，指標盡量科學、客觀、完整、可比，做到理論與實踐相結合，具有實用性。

2.覆蓋性和重點性相結合原則：高校教育經費投入到的方向和領域范圍特別廣泛，覆蓋面較大，因此要求構建指標要具備全面性，不能存在重大方向遺漏，同時，指標又不能過于繁瑣詳細，具備代表性，即應設置重點指標，保證指標的質量。

3.可行性和可操作性相結合原則：高校教育經費績效評價指標要易于獲取，盡量簡明、易于理解、清晰度高，盡量選取定量指標，便于計算和分析；同時應考慮從技術性、經濟性判斷評價活動最終能夠完成，具備可行性。

4.富于動態性原則：高校教育經費績效評價是一項復雜且連續的綜合性工作，一個年度不能得到確切的結果，并且指標構建也不是一成不變的，動態性要求高校在設置指標時要根據社會經濟發展、財政政策和高校自身實際情況變化逐漸修正和完善，從而更加準確地評價高校教育經費績效水平。

（二）績效評價指標的構建思路

1.按照國家相關法律法規和條例辦法構建：構建高校教育經費績效評價指標一般應依據“三法一制度一框架”，“三法”指《會計法》《教育法》和《預算法》，“一制度”指《政府會計制度》（財會［2019］24號），“一框架”是指《預算績效評價共性指標體系框架》（財預［2013］53號）。

2.按照地方政府相關文件構建：本文依托基金課題研究的是吉林省高校教育經費績效評價研究，所以還依據《吉林省預算績效管理辦法》（吉財預［2016］618 號）、《中共吉林省委、吉林省人民政府關于全面實施預算績效管理的實施意見》（吉發［2019］10 號）和《吉林省普通高校財務管理績效指標體系考核標準》，其中《吉林省預算績效管理辦法》中明確指出，“績效指標是績效目標的細化和量化描述，主要包括產出指標和效果描述”。

3.按照高校教育經費基本特征構建：高校教育經費的基本特征是“非營利性”，根據彼得·德魯克的說法“評價非營利性組織的績效就是評價其對“職能”的完成程度”［4］，而高校的四大職能是人才培養、科學研究、服務社會、文化傳承與創新，高校教育經費績效評價為一級指標，按照四大職能設置二級指標，三級指標再依據二級指標具體設置。

四、立德樹人背景下高校教育經費績效評價指標的構建

通過對相關文獻的閱讀分析，依據相關法律和吉林省相關文件，結合基金課題前往吉林省相關高校現場調研，咨詢包括分管財務工作的校領導、財務部門負責人和分管績效管理的財務人員、高校財務專家，還有吉林省教育廳財務處人員及吉林省財政廳教科文處人員，同時進行了多輪小組討論，最終確定了高校教育經費績效評價指標：分別為一級指標——目標層（高校教育經費績效評價A），二級指標——準則層（人才培養B1、科學研究B2、服務社會B3、文化傳承與創新B4），三級指標——方案層，包括：教授為本科生授課比例C11、省級以上優秀學位論文C12（篇）、省級以上專業競賽獲獎次數C13（次）、畢業生人數C14（人）、畢業生初次就業率C15（%）、畢業生滿意度C16、省部級以上科研獎勵C21（項）、三大索引收錄學術論文C22（篇）、縱向科研經費C23（萬元）、授權專利數量C24（件）、出版學術專著C25（部）、科研成果轉化C31（項）、技術轉讓收入C32（萬元）、成人高教畢業生人數C33（人）、校企聯合研究中心C34（個）、咨詢報告被采用數C35（篇）、學生人文實踐活動C41（次）、圖書館藏書量C42（冊）、人文類會議、培訓C43（次）、人文社科基地數C44（個）等20項，具體指標描述略。

五、立德樹人背景下高校教育經費績效評價的保障措施

（一）組織保障

高校教育經費績效評價是落實高校全面實施預算績效管理的價值工具［5］，高校高層管理者為充分貫徹立德樹人的根本任務，務必要重視預算績效管理的理念，加大教育經費績效評價宣傳力度，明確績效管理責任主體，真正做到“花錢必問效，無效必問責”。所以高校應該設立專門的預算績效管理機構，由校長擔任組長的預算績效管理委員會，財務部門成立預算管理辦公室，各職能部門會同財務部門組成預算績效專項領導小組，使各組織協同整合，為高校教育經費績效評價提供組織保障。

（二）人員保障

高校教育經費績效評價是一項復雜的綜合性管理流程，需要專業的預算績效管理知識體系，當前高校的財務預算人員普遍不具備此項專業素質，所以要加強績效評價專業人員隊伍建設，為其提供多種形式的績效管理培訓，提高高校績效管理水平。《關于委托第三方機構參與預算績效管理的意見》（財預［2021］6 號）已經表明，高校教育經費績效評價可以更規范地引入第三方評價機構，第三方機構對比政府部門評價機制更加透明、公正和更具獨立性，高校擁有自己的績效管理隊伍也能更好地配合第三方機構完成績效評價工作，所以高校應打造一支教育經費績效評價的高素質隊伍，為高校教育經費績效評價提供人員保障。

（三）信息化系統保障

高校教育經費績效評價需要各職能部門和各學院準確、及時地提供指標信息，在大數據時代的今天，高校校園信息一體化不斷推進，應將高校財務、資產、教學和科研等職能部門的信息系統有效對接，打破“信息孤島”，有效及時整合教育經費績效評價指標信息，為提高高校教育經費績效評價提供信息化系統保障。

（四）結果應用反饋機制保障

執行高校教育經費績效評價，需要及時反饋評價結果，一方面通過反饋發現高校戰略執行和職能履行過程中存在的問題及風險點，做出及時調整和修正；另一方面通過反饋發現評價指標及績效標準及方法存在的問題，及時傳遞給相關職能部門或學院，同時反饋給上級管理部門，對指標做出及時修正，使教育經費績效評價指標更加完善。

六、結語

本文依據相關法律、法規、地方政府文件，通過課題討論、調研、咨詢，構建了高校教育經費績效評價指標體系，針對于本文提出的指標數據來源獲取有的相對簡便，有的需要第三方評定得到，整體指標可以通過層次分析法（AHP）或德爾菲專家打分法得到指標的權重，然后進行分數匯總，通過相關計算得到評價分數，最終建立一套完整的、有實用價值的高校教育經費績效評價指標體系。

隨著《教育部關于全面實施預算績效管理的意見》（教財［2019］16 號）的落實，高校進行教育經費績效自評必然成為落實頂層設計的價值工具，高校應該從內部接受“績效管理”理念，將“績效”融入到戰略目標和職能使命中，最終有效完成高校立德樹人根本任務，實現高校內涵式發展。