區域經濟規劃的基本思路與關鍵問題

謝琳燦

制定和實施區域經濟發展戰略和政策，確保區域經濟協調健康和可持續發展，一直是我國宏觀經濟政策體系的重要組成部分。開展區域經濟規劃，是推動區域經濟發展戰略落地實施的主要抓手。本文對區域經濟規劃的概念、功能、程序、內容等進行了總結分析，強調了統籌謀劃在區域經濟規劃中發揮的重要作用，并明確開展區域經濟規劃的關鍵注意點。

一、對區域經濟規劃的總體認識

（一）區域經濟規劃的概念

區域經濟規劃又稱區域發展規劃，是以政府作為編制或批準主體，對特定區域未來經濟社會發展變化狀況的謀劃、部署和具體安排，是對未來發展時間與空間的綜合安排。其中，區域是一個彈性的概念，可大可小，通常根據規劃對象的具體情況來確定。最典型的區域發展規劃包括國家、省、市的國民經濟與社會發展規劃，各種經濟帶、城市圈發展的綜合性規劃等。

在國家總體規劃體系中，區域經濟規劃居于十分重要的地位。對應國家行政體系的級別劃分，規劃通常分為國家級、省級、市縣級三個層級。按照對象區域的不同，區域經濟規劃可能歸于三個層級中的任意一個。在必要的情況下，區域經濟規劃還可以跨越傳統層級和行政區劃的限制，立足特定區域的資源稟賦和環境基礎，探索新的發展模式和政策思路。比如立足京津冀協調發展大局，在有限范圍、有限空間上對雄安新區兩千平方公里的總體謀劃。

（二）區域經濟規劃的功能

推動發展戰略、規劃等制定和實施，對國民經濟發展具有重要作用。國家宏觀調控需要規劃，這是提高宏觀調控水平的迫切需要；市場經濟需要規劃，這是完善社會主義市場經濟體制的必然要求；區域發展需要規劃，這是促進區域經濟增長、協調不同區域發展的重要指引。

區域經濟規劃的出現和不斷發展，是我國經濟向社會主義市場經濟轉型的必然結果。我國區域經濟規劃重點結合了國家對“市場失靈”的政策調控要求，相對集中地體現了政府服務全體人民、維護公平正義的職責要求，對經濟社會發展具有很強的指導性。區域經濟規劃除了具有普通規劃的功能，還有其獨特的作用。它具有促進國家戰略目標實現，彌補市場失靈，公平配置公共資源，促進全面發展、協調發展和可持續發展的功能。無論是西部大開發、東北全面振興、中部地區崛起和東部率先發展的區域協調發展戰略，還是當前重點實施的京津冀協同發展等重大區域戰略，都發揮著優化國家生產力布局，優化配置資源和提升宏觀效益的重要作用[1]。隨著對資源環境承載力的理解逐步深入，在創新、協調、綠色、開放和共享五大發展理念的指引下，區域經濟規劃預期將發揮更大的作用。

（三）區域經濟規劃的理念

新形勢下，結合經濟高質量發展要求，我國的區域經濟規劃從理念上發生一些變化。一是從傾斜式的重點發展到全面發展，按照“四個全面”的戰略布局要求，推動經濟、政治、文化、社會和生態文明五位一體的全面發展。二是從注重產業均衡到空間均衡，在傳統經濟學的總量均衡和結構均衡基礎上，加入對一定空間資源環境承載能力和人口集聚規模等的考量，使得相關政策能夠真正有效落地[2]。三是從注重經濟效率到生態效率，在尊重經濟規律的同時也要尊重自然規律，強調對生態脆弱地區的重點保護，追求人與自然的協調發展。四是從國內均衡到全球視野，既要發揮本區域資源環境的比較優勢，實現在全國統一大市場下地區產業結構的優化，也要結合經濟全球化的大勢，考慮全球產業鏈和價值鏈下的國家和區域分工，揚長避短，確保產業鏈供應鏈的安全穩定，力爭形成具有全球競爭力的產業體系。

二、區域經濟規劃的編制程序與要求

保證規劃編制程序和文本內容的規范性和專業性，是區域經濟規劃編制首先要注意的事項。過程中，需要在綜合考慮各方意見的同時，實現規劃本身的內容完整和邏輯自洽。

（一）區域經濟規劃編制的規范程序

區域經濟規劃遵循一般規劃編制的規范性程序，以保證規劃內容的深度和水平。程序規范是內容科學的基本保證。一個區域經濟規劃的完整過程可拆分為“中期評估—前期研究—草案編制—規劃銜接—聽取意見—審議批準—公開發布”七大步驟。將中期評估作為規劃編制環節的第一步，強調了新規劃編制過程對前期規劃的繼承性。通過評估發現問題，可為規劃的編制提供有效指導。規劃正式編制前，需要對有關重大問題進行前期專項研究，可以廣泛動員包括大學、科研院所等社會力量，有效增強規劃的深度。草案編制要特別注意表達方式的規范與創新，包括文字、數據、圖形等各個方面。規劃銜接則是保證各級各類規劃協調配合、避免矛盾、形成合力的關鍵環節，包括重要規劃指標、空間結構、基礎設施布局、戰略性資源布局、政策手段等。聽取意見是第二次社會力量動員，通過聽取專家、群眾與各級部門、地方意見，統一思想，凝聚共識，進而保證規劃的有效實施。審議批準和公開發布要遵循相關法律法規的要求，具體操作中可遵循一些慣例。

（二）區域經濟規劃文本的基本內容

一個架構完善的區域經濟規劃文本通常包含五大內容板塊。一是透徹的環境分析，可以綜合運用SWOT等分析工具，對區域經濟的發展階段、體制背景、國內外形勢以及其他重點問題進行詳盡的分析。二是先進的規劃理念，包括指導思想、發展方針、指導原則或思路等，決定著規劃的內容方向。三是可行的規劃目標，提出緊扣主題、積極可行、區分功能的目標，是規劃的核心內容，通常是定性和定量有機結合，并綜合考慮發展性和約束性、時間要求與空間要求等。四是明確的建設任務，它是實現規劃目標的具體抓手，包括重點任務和相關重大工程等，使得規劃實施中能夠指向明確，逐級落實。五是有效的保障措施，從財政、投資、產業、土地、人口、環境等方面，以具體的政策工具為載體，并建立各有側重的績效評價和政績考核體系[3]。

（三）超越規劃文本的統籌謀劃要求

實踐經驗表明，一個高水平的區域經濟規劃的出臺，核心不在于規劃文本的撰寫，而在于文本之外對區域未來發展的務實把握、科學謀劃與運籌帷幄。具體來說，規劃編制需要同時實現“從上而下”與“自下而上”的雙重統籌謀劃。所謂“從上而下”，具體路徑可以概括為“國家政策研究—宏觀大局研判—區域特色發展”，是指編制機構通過參與國家宏觀經濟政策的制定，準確把握國家對區域發展大局和相關政策出臺的總體性思路，對地方區域經濟發展方向形成宏觀指導。所謂“自下而上”，具體路徑可概括為“區域特色稟賦—政策機制創新—政策研究支持”，是指編制機構通過承接地方委托的區域經濟規劃項目，對地方情況進行深入徹底的系統性調研，獲得地方經濟社會發展的第一手素材，從而更加有效地支持相關國家特定政策的前期研究和制定工作。

此外，需要特別強調的是，區域經濟規劃對編制人員的專業能力和綜合素質也提出了更高的要求，不僅要具有出色地文字表達能力和扎實的專業知識基礎，還要具有長遠眼光、戰略思維、全球視野和理想情懷。

三、區域經濟規劃的關鍵問題

（一）結合本地資源稟賦對接國家政策

如何有效結合本地資源稟賦，實現與國家宏觀政策的無縫對接，是區域經濟規劃的核心出發點，也是最終落腳點。換個說法，區域經濟的良性發展，對規劃提出了“上頂天，下著地”的客觀要求。“上頂天”是強調規劃編制時對國家政策的深刻理解和精準把握。“下著地”是要了解地方發展面臨的實際情況，綜合運用資源環境分析方法，深入剖析地方特色，以確保規劃能夠有效落地。實踐中，基于國家的系列重大區域規劃和政策，進行生態保護補償、碳排放權交易等體制性機制性探索至關重要。

區域經濟發展主題的提煉總結在整個規劃中至關重要，需要進行全方位的斟酌考量。一是站位要高，要從全局考量，盡量規避共性的問題，兼顧國家政策導向、區域發展大局與地方發展訴求[4]。二是要鼓勵思路創新，借鑒國際國內的經驗，促進特定區域揚長避短，尋找發展新思路。三是要結合多方訴求確定規劃主題和內容，能夠不偏不倚，超越部門利益，盡可能廣泛地考慮和吸納各方意見。

（二）區域協調發展是長期總體指導理念

區域協調發展是國內區域經濟規劃需要始終遵循的總體性指導理念之一。我國獨特的自然地理條件，形成了以“胡煥庸線”為人口地理分界線的人口地理學分布特征。改革開放以來，由于對外開放從沿海城市試點，再向內陸緩慢推進，導致沿海內陸地區或者說東中西地區間發展水平存在差距，使得區域協調發展提上政策討論日程。區域協調發展戰略最初于1992年提出，其內容與目標隨著發展條件與環境的變化而不斷調整。進入21世紀以后，國家相繼提出的西部大開發、東北全面振興、中部地區崛起和東部率先發展四大戰略，明確將區域協調發展作為大國發展的基本國策之一。黨的十九大將“區域協調發展”作為國家七大發展戰略之一。京津冀協同發展等系列國家重大區域戰略的先后出臺，起到了重要的引領示范作用。“十四五”規劃中，突出強調了“四大板塊”和“五大戰略”，明確要深入實施區域重大戰略和區域協調發展戰略[5]。

所謂“區域協調發展”，即要根據資源環境承載能力、發展基礎和潛力，按照發揮比較優勢、加強薄弱環節、享受均等化基本公共服務的要求，采取多種措施，推動形成清晰的主體功能定位，東中西良性互動，使得不同區域間公共服務和人民生活水平差距趨向縮小。區域協調發展理念的確立，屬于中國特色的大國經濟發展理論建構——與西方經濟學中的均衡發展理論具有本質差別。根據西方國家的市場競爭和產業集聚理論，發展基礎較好的區域在未來將獲得更佳的發展機會、更快的發展速度。區域協調發展則旨在貫徹“以先富帶動后富”的理論構想，主張實施財政轉移支付、對口幫扶等政策，建立區域合作和協調聯動的發展格局。另一個角度看，區域協調發展是要爭取實現的最終狀態，可能通過均衡或非均衡的過程來實現[6]。

（三）合理空間格局是規劃落地的核心保障

按照國際通用的區域規劃理論，空間規劃是區域經濟規劃必須格外關注的內容。1997年發布的《歐盟空間規劃制度概要》就指出，空間規劃主要是由公共部門使用的影響未來活動空間分布的方法，目的是形成一個更合理的土地利用及其關系的地域組織，平衡發展和保護環境兩個需求，實現社會和經濟發展目標。空間規劃以空間資源的合理保護和有效利用為核心，從空間資源，包括土地、海洋甚至天空的保護與開發、空間要素統籌等入手，是協調不同部門規劃的有效切入點，也是當前國家正在推行的“多規合一”的實施關鍵。在確保開發邊界、保護性空間、城市規模等重要空間參數一致的情況下，在統一的空間信息平臺上建立控制線體系，“一張藍圖”統一布局，是實現國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、交通基礎設施規劃等各類規劃有效銜接的現實路徑。

■綠林環繞｜朱靜/攝

在區域規劃編制的實踐中，空間規劃的核心注意點在于對空間發展的功能定位要明確，即“能發展什么，不能發展什么”，包含約束和導向兩個方面。所謂約束，是明確不希望發生的事情，有紅線，比如基本農田不能變，是必須保證的。所謂導向，是希望推動發展的事項，比如產業園區希望重點招商引資和集聚的產業類型，當然成與不成規劃并不能保證。這種空間規劃的定位功能，在中央與地方各級政府編制的主體功能區規劃中體現最為充分。2011年發布的《全國主體功能區規劃》中，就根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展潛力，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化布局，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類，明確功能定位與開發方向，力圖形成人口、經濟、資源環境相協調的空間開發格局。

（四）產業發展規劃是超前謀劃的重點內容

產業是區域和城市發展的基礎。區域經濟發展可以看作一個新產業不斷出現而舊產業不斷消亡的過程。一個區域或城市到底適合發展什么產業，很大程度上是由其資源稟賦和市場決定的。通過產業規劃至少可以實現兩個功能：一是對現有區域經濟發展情勢進行研判，明確區域在全球、國家和經濟圈等各個層級的地位，區域或城市的發展類型，當前的發展階段和發展速度等。二是適當布局，探討未來產業發展的重點領域、各區域間產業的分工與協作、主要支柱企業的區位選擇分布等，避免各區域間因產業結構雷同、缺乏配套等陷入惡性競爭的循環，同時對傳統產業和新興產業發展方向進行超前謀劃。產業的發展要特別注意避免“一窩蜂”而上，比如不是所有的地方都適合高大上的高新技術產業，實事求是、因地制宜是產業規劃的首要原則。

產業發展還是新型城鎮化建設的關鍵，產業規劃能夠發揮對區域和城市發展的引導作用。推進新型城鎮化的核心是解決好人的問題，只有建立在堅實的以產業發展為基礎的實體經濟之上，創造充分的就業崗位，才能真正實現農村人口的市民化。因此，新型城鎮化建設要產業先行，通過產業發展帶動產業集聚，進而帶來人口集聚，避免各種“空城”的出現。從規劃層面看，需要通過產業規劃與城市規劃的協調，實現產業布局與城市功能的協調。在此情況下，“產城融合”的概念應運而生，其關鍵是通過產業與城市的功能融合、空間整合，以城市為基礎，承載產業空間和發展產業經濟，以產業為保障，驅動城市更新和完善服務配套，實現“以產促城、以城興產”。其中，合理的產業規劃通過對城市資源的綜合分析，進行近、中、遠期的產業發展謀劃，內容包括產業的選擇、產業發展方向和規模的評估、產業布局合理化手段等的前瞻性設計，以提升產業總體競爭力。

（五）統籌國內國際是面向未來的必然要求

統籌國內國際兩個大局是順應世界大勢和時代潮流、適應我國經濟轉向高質量發展階段的必然要求。“十四五”規劃綱要明確指出，加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進，統籌國內國際兩個大局，辦好發展安全兩件大事，堅持全國一盤棋，更好發揮中央、地方和各方面積極性。2021年，我國已經成為世界第二大經濟體、第一制造大國、最大的貨物出口國、商品消費第二大國、第二大外資流入國、第三大對外投資國（存量）和最大的外匯儲備國。從經貿投資到人文交流，從官方到民間，我國以前所未有的速度、廣度和深度走向世界，開展全方位、寬領域、多層次的對外交流合作，我國經濟與世界經濟已經深度融合。這種背景下，區域經濟規劃必須以全球視野配置資源，促進國內國際要素有序流動、資源高效配置、市場深度融合，助力形成雙循環新發展格局[7]。

統籌國內國際兩個大局，深入推進國內各區域主動對接國際是重要抓手。“一帶一路”倡議提出以來，通過加快推進基礎設施互聯互通、國際大通道建設和能源領域大項目合作，實現國內國際的相互促進，對加強內陸沿邊地區口岸和基礎設施建設，發展外向型產業集群，推進沿海地區產業升級優化，培育參與全球競爭新優勢，起到了重要的推動作用。同時，主動探索對接國際高標準規則，倒逼國內深化改革和擴大開放，正在成為新形勢下統籌國內國際兩個大局，尋找區域經濟發展新動能的重要思路。

（六）重視并強化第三方規劃評估的功效

規劃評估既是保障規劃有效實施的必要環節，也是編制好規劃的重要前提條件。從國際來看，開展規劃評估是市場經濟國家和國際組織的普遍做法，通常要求把握客觀性、分析性、可量化和對策性四個基本原則，有中期評估和終期評估、自評估和第三方評估等不同的分類。在我國現行規劃體系中，中期評估地位十分特殊，是規劃編制程序中的重要內容和步驟。規劃實施存在的問題，有的是實施不利造成的，有的是由于規劃編制環境條件發生變化導致與實際不符造成的。通過中期評估，及時發現問題并予以解決，有助于推動規劃的落地實施。

現有的規劃評估類型中，第三方規劃評估以其高度的客觀性和專業性，在現行國內規劃評估體系中能夠發揮突出作用。充分凝聚社會共識、吸納各方意見，是規劃評估首先要注意的問題。引入第三方評估屬于“開門編規劃”，通過引入外部專家，強調包容開放的理念和更宏大的思維格局，對規劃功效的發揮具有重要意義，能夠有效指導后續規劃的編制和落地實施。委托具有國際背景的第三方機構進行評估還可以達到一些其他效果，比如國家“十一五”規劃首次進行第三方評估，就是委托世界銀行提供的相關評估報告，有效促進了我國與國際社會的平等對話。不斷建立和完善以第三方評估為代表的規劃評估工作體系，也是國內規劃編制適應新形勢發展需要，更好對接國際的客觀要求。