淺析開發性金融、政策性金融、商業性金融的內涵、功能與邊界

明隆

金融是推動經濟社會發展的重要力量。為深化金融業供給側結構性改革，在金融機構方面，構建商業性金融、開發性金融、政策性金融、合作性金融分工合理、相互補充的金融機構體系，尤為重要。本文討論了開發性金融、政策性金融與商業性金融的內涵、功能與邊界，期望在經濟社會發展過程中不斷調整優化三者的業務界定，促進最終形成分工合理、相互補充、有效協作的金融體系。

一、開發性金融、政策性金融、商業性金融的內涵和功能

（一）內涵

開發性金融，既是金融工作的方法，也是一種金融制度。它是為實現國家戰略而發展出來的一系列金融方法，其基本特征區別于財政性撥款、減讓性融資支持，是完全用市場的方法來實現國家戰略[1]。有學者結合開發性金融的實踐提出，我國開發性金融是由國家開發銀行獨創的介于政策性金融與商業性金融之間的金融制度[2]。它的核心特點是用商業銀行的市場手段完成傳統政策性金融的目標，并將這一模式擴展到更為廣泛的公共支出領域。

政策性金融，以國家信用為基礎，在政府的支持下，運用豐富的、特殊的融資方式及手段，按照法律法規嚴格限定其業務范疇以及經營對象[3]，以優惠性存貸款利率，為貫徹、密切配合特定的國家經濟和社會等發展政策，而進行的一種特別的資金融通行為[4]。政策性金融具有以下特征：一是政策性，是政府為了實現特定的政策目標而實施的措施和手段；二是金融性，是一種在給定期限內以讓渡資金的使用權為特征的資金融通行為[5]；三是優惠性，是在利率、貸款期限、信用結構等方面比商業金融的貸款條件更加優惠的行為。

商業性金融，是指在國家相關部門的產業政策規劃下，運用市場化的方式，引導各類資源合理有效配置、貨幣資金合理流動等而產生的相關貨幣商業性金融活動的總和。商業性金融具有以下特征：一是決策主體是商業銀行而非政府；二是追逐利潤最大化；三是在國家有關部門的產業政策指導下，通過自身決策來實現其目標；四是充當信用中介，以貸款有償借還作為基本原則；五是以資金的盈利性、安全性和流動性為經營原則。

（二）功能

開發性金融是政策性金融和商業性金融的有機融合。商業性金融以安全性、流動性、效益性為經營原則，從根本上決定了其順周期性和行為短期化，加劇了經濟的周期性波動，在市場失靈領域難以發揮積極作用。為應對市場失靈、燙平經濟周期、實現穩健發展，政府必須進行政策調控，政策性金融作為宏觀調控重要工具之一便應運而生。政策性金融機構一般由政府創立、貫徹政府社會經濟政策，不以營利為目的，在社會經濟發展長期需要而商業性金融機構不愿意提供資金的領域發揮重要作用。在政策性金融發展的過程中，商業性金融不愿意介入的特定領域又出現了細化，一種是社會經濟發展長期需要且持續盈利水平較低的領域，這些領域需要政策性金融發揮作用，政府對政策性金融機構進行風險分擔和虧損補貼；另一種是社會經濟發展長期需要、短期內難以盈利，但長期能實現綜合盈利的領域，為更好地服務這一細分領域融資需要、提高國家金融配置效率，開發性金融成為良好的選擇。開發性金融的主要特征是服務國家戰略、依托信用支持、市場運作、保本微利。服務國家戰略、依托信用支持有利于對社會經濟發展長期需要領域的資金支持；市場運作、保本微利契合了短期內難以盈利、長期能實現綜合盈利的項目融資需要，體現了商業性金融經營理念，有利于提高國家資金配置效率。可見，開發性金融兼顧了政策性金融和商業性金融的主要特征，是政策性金融和商業性金融的有機融合。

開發性金融與政策性金融的功能互補。一是在服務國家戰略上，政策性金融著重關注社會效益強、經濟效益（短期和長期）相對較差的領域；開發性金融著重于社會效益強、經濟效益長期可平衡和盈利的領域。二是在金融效率上，政策性金融機構依靠自身的財務長期很難可持續，主要依靠政府補貼支持，金融效率相對較低；開發性金融更加注重風險防范和整體財務可持續，主動性更強，金融效率相對較高。三是在國際業務交往中，政策性金融受政府指令較多，行政色彩濃厚；開發性金融市場化運作程度更高，與國際性開發機構如國際貨幣基金組織、世界銀行、亞投行等具有更高的對接度，更利于國際金融合作和服務國家經濟社會發展。

開發性金融與商業性金融的功能互補。一是在服務層次上，商業性金融更注重自身盈利性和服務微觀客戶，具有深挖微觀主體需求的不竭動力；開發性金融更注重社會經濟效益和服務國家戰略，服務領域更具戰略性、宏觀性。二是在市場角色上，商業性金融傾向于追求短期經濟效益，一般在行業發展較好或客戶盈利性較強階段介入，常常作為市場跟隨者出現；開發性金融著眼于長期整體可盈利性，一般在行業或企業短期經營困難階段介入，具有培育市場、雪中送炭的特點，常常充當市場引領者、拓荒者的角色。

二、開發性金融、政策性金融、商業性金融的邊界

開發性金融是政策性金融的深化與發展，開發性金融與商業性金融的邊界主要在于開發性金融能夠依托國家信用，在缺乏市場的地方創造并建設市場[6]，在有市場的地方充分利用和完善市場。在運行中，開發性金融不直接進入已經高度成熟的商業化領域，而是從不成熟的市場逐步做起。近年來，它與商業性金融有越來越多的業務摩擦、業務競爭，主要是由于經濟生活中的金融活動是相互關聯、動態轉化的[7]，市場培育過程中一些領域由無利可圖轉變為有利可圖是漸進的，因此，厘清開發性金融、政策性金融與商業性金融的邊界，在經濟社會發展過程中不斷調整三者的業務界定，最終促成分工合理、相互補充、有效協作的局面尤為重要。

運用藍海戰略理論對開發性金融、政策性金融、商業性金融的市場進行劃分。藍海戰略理論認為，任何市場都可以分為紅海市場和藍海市場[8]。紅海市場是指已經存在的、市場化程度較高、競爭比較激烈的市場；藍海市場是指目前不存在的，需要開發和培育或者市場化程度較低且無競爭的市場。在金融市場中，最基本的一個測量維度是風險與收益，風險越高收益越大。因此，可根據風險與收益兩個維度將金融市場劃分為四部分：第一部分為現階段風險高、長期收益也較高的藍海市場，即開發性金融市場，這個市場往往不是現存的，需要開發性金融進行開發與培育，過程伴隨較高風險，只有通過強有力的開發與風險管理才能獲得合理回報；第二部分為現階段收益低、風險高的政策性金融市場，特點為收益低，具有明顯的外部性，理性的商業性金融不會自愿進入該市場領域；第三部分為現階段風險低、收益低的紅海市場，即商業性金融市場，該市場風險低、收益低，競爭比較激烈，也是傳統的商業性金融的主戰場；第四部分為收益高、風險低的藍海向紅海過渡市場，即開發性金融與商業性金融相互競爭產生摩擦的領域，該市場在經過開發性金融開發與培育之后，風險逐步降低，但進入該領域的金融機構還不多，可獲得相對較高的收益。該市場開發性金融與商業性金融共存。

通過分工合理、相互補充、有效協作的發展思路，動態地界定開發性金融、政策性金融與商業性金融的邊界。一是明確基本邊界，以開發性金融與政策性金融補充商業性金融的不足和彌補市場失靈，同業之間在金融方法、金融制度上相互借鑒、取長補短。二是完善擴展邊界，隨著我國市場機制和金融體系的逐漸完善，開發性金融、政策性金融的行為邊界也隨之變化和擴展，會從基本的補充作用擴展到與商業性金融機構的有限競爭。三是建立協作邊界，開發性金融、政策性金融和商業性金融作為金融體系中相互補充的三種金融形態，相互之間的基本關系是互補的。開發性金融對期限長、長期可能存在收益、風險較大的領域具有比較優勢，商業性金融在期限短、資金量小、風險較小的領域具有比較優勢?；A設施基金、專項建設基金以及棚改等政策性業務主要由政策性金融開展。四是嘗試進行邊界動態轉化，如對于涉及開發性金融、政策性金融的領域，如果市場建設逐漸成熟，可以轉化為商業性金融服務領域[9]；商業性金融服務領域可能隨著發展階段變化、國家戰略發展需要轉化為開發性金融、政策性金融領域，最終形成分工合理、相互補充、有效協作的金融體系。

■一望無垠｜曹丕業/攝