“街道吹哨、部門報到”基層治理模式研究
——以肇慶市廣寧縣為例

吳祥浩，肖浩純

（華南農業大學，廣州 510642）

改革開放40 多年來，隨著社會發展進程加快，我國農村基層社會結構、生產方式和組織形式等方面都發生了顯著的變化，基層治理面臨著許多新的挑戰。

1 當前農村基層治理的主要模式及難題

鄉村基層治理在鄉村振興的開展下取得了不錯的進展。但由于改革不夠系統，基層治理一些頑疾仍然反復出現。當前，農村基層治理還存在著許多值得關注的問題，主要表現為以下幾個方面。

治理主體的“碎片化”。基層街鄉是直面治理問題的第一道防線，然而長期以來，基層存在條塊分割矛盾的問題。從橫向看，由于部門間孤立的職能分工等多種因素，導致無法實現資源共享。從縱向看，不同層級間由于自上而下的單向度指揮工作，溝通協調存在一定困難，基層任務層層疊加，于是“上面千條線，下面一根針”的情況就出現了。

治理權責“模糊化”。各部門間各自為政、權力邊界模糊及執法力量分散，缺乏高效統一的協調和決策方式。管理執法銜接不強，鄉鎮與部門、部門與部門之間“你來他不來”“你呼我不應”的問題造成執法鏈的中斷，職能部門相互推諉，效率低下。根據職責分工，行政權力和資源主要集中在一些行政執法單位，基層事多卻無權，造成“看得見的管不了，管得了的看不見”的局面。

治理效果“內卷化”。“內卷化”使得基層治理的有效性呈現邊際遞減的趨勢。組織關系改而不變、痕跡主義忙而少用及基層干部責大事多。這些問題嚴重制約了鄉村基層治理的效果，不利于促進鄉村振興，滿足人民群眾對美好生活的期待。實踐表明，新的治理困境需要新的治理模式，需要提高基層治理的能力，創新農村基層的治理機制。

本文試圖從協同政府的角度對我國農村基層治理的改革進行研究。從中國的基層治理實踐中構建基層治理創新的政策模型，以肇慶市廣寧縣“吹哨報到”為案例，創新以黨建為主導的基層治理模式，并進一步展示其運行機理與管理邏輯。

2 鄉村振興背景下的基層治理模式——肇慶廣寧縣經驗案例

為破解農村基層治理的難題，肇慶市廣寧縣各級黨組織積極進行實踐探索。在實地調研和提煉學習大量典型經驗的基礎上，制定出打破部門和鎮街“條”和“塊”屬性限制的“鎮街吹哨、部門報到”新機制。之后相繼印發了《廣寧縣“鎮街吹哨、部門報到”服務基層工作新機制工作方案（試行）》《江屯鎮“村居吹哨、鎮街報到”服務基層工作新機制實施方案（試行）》等方案，并下發《關于報送“鎮街吹哨、部門報到”服務基層工作新機制聯絡員的通知》，提出在試點基礎上堅持從下到上、從上到下的有機聯合，持續深化改革，推動了農村基層治理現代化建設。“街道吹哨、部門報到”成為廣寧縣2019 年自選特色改革事項，也是肇慶市2019 年改革試點。自2019 年4月全面推行以來，各鎮圍繞違法違章建筑清拆、人居環境整治和鄉風文明建設等工作，協同聯合多個職能部門作戰。解決了道路坍方、礦山綜合治理和墟鎮“六亂”等問題，取得較為顯著的成效，實踐出一條橫縱聯合執法的道路，為基層治理提供寶貴經驗。

2.1 堅持黨建引領，轉變統籌協調工作理念

以黨建為先導，強化中心工作。黨建是基層治理的導航儀，必須抓牢這根主線。肇慶市廣寧縣在推動基層社會管理體制改革方面，堅持黨領導一切的根本原則，充分體現黨建引領的制度優勢。“吹哨報到”將各級各類基層組織、黨員干部通過具體事項組織到了一起，將其自身創新機制的政治與組織優勢轉化為基層治理優勢。中國特色社會主義制度的優越性在廣寧縣“吹哨報到”的實踐中得以充分體現。以黨組織為中心樞紐，促進各治理主體間的協調互作，突破傳統的科層治理模式，基層治理的權力架構得以重塑。

以人民為中心，將“哨源”對準群眾。廣寧縣政府在推進“吹哨報到”的工作中遵循了以人為本、向人民負責和從實際問題出發的思想。以切實解決群眾問題為出發點，通過向街鄉鎮的民眾賦權，及時紓解基層群眾的煩心事、操心事和鬧心事，真正做到了“民有所呼、我有所應”。“街道吹哨”堅持“哨源”來自群眾，注重形成眼光向下的工作習慣，以群眾滿意度為工作考評的重要指標，突出了人民群眾的主體地位，形成了基層黨組織和普通黨員密切聯系群眾的長效機制，推動了基層黨建工作的動能轉換。

2.2 形成鏈條式執法，破除條塊分割缺陷

吹哨精準、報到及時、權責落實。肇慶市廣寧縣“吹哨—報到—落實”的執法模式從現實出發，打破碎片式執法模式，解決了基層治理中“條塊化”的分割問題。在“吹哨報到”的機制下，部門與部門間共同面對的是問題的解決。從基層的“吹哨”到團結行動的“軍號”，肇慶市廣寧縣重點解決民生所需、工作重點和應急處置3 個方面的治理難題。當“吹哨”吹響，有關主責部門積極響應，到場協同基層共同尋找解決方案，致力于問題的解決。“吹哨”機制賦予了基層調度各執法主體指揮的權力，有利于村居干部權責的落實。

設置“吹哨”層級，嚴格限時報到處置。廣寧縣根據事情的輕重緩急，將哨聲設置為“平急哨”“緊急哨”“加急哨”“特急哨”4 種級別。之后逐步深化完善“吹哨”種類，適當增加了“預警哨”“密哨”。隨著改革深入，廣寧縣對“吹哨”事項進行科學研判，細化“吹哨”清單，進一步明確“吹哨”內容。積極促進該機制向橫縱推廣，將機制向部門、社區和村延伸運用，探索建立“網格吹哨、部門報到”“村居吹哨、鎮街報到”“群眾吹哨、村居報到”等機制模式。

2.3 下沉執法力量，提升執法效率

“上面千條線，下面一根針”，基層人少事多的局面，使得鄉鎮政府在面對部分工作時并不高效，難以實現基層治理的有效性。廣寧縣從各執法部門抽調骨干人員進駐鄉鎮，推動社會治理重心向基層下移，共商共治綜合治理。通過具體事項來調度工作人員協同執法，提高了執法的靈活性和高效性。同時，通過構建協同機制，促進人員的流動，讓骨干力量下沉，做到“事不完，人不走”，廣寧縣“吹哨報到”的工作得以有效開展。

2.4 完善監督機制，落實主體責任

完善監督機制，跟進責任追究。廣寧縣通過不斷完善監督機制，對一些應哨后長期得不到解決的事項等實行掛牌督辦，最大限度地提升機制實效。廣寧縣紀委監委、兩辦督查室也全程跟進“吹哨”事項進展情況和部門履職盡責情況。

3 總結啟示

構建符合中國農村實際現狀的基層社會治理模式，是推進國家治理體系與治理水平的重要體現。肇慶市廣寧縣“街道吹哨、部門報到”的改革，在實踐中結合實際不斷優化治理模式、持續豐富改革內涵，在黨建引領基層治理中推進體制創新、走好群眾路線。切實做到了“民有所呼、我有所應”，成功協調了街道和部門的關系，實現了執法主體的權責統一，提升了基層治理能力，其顯著成效為基層治理創新體制改革提供了諸多啟示。

3.1 黨建引領發揮各部門協同促進的治理優勢

“吹哨報到”實踐成果充分表明，黨建引領是基層社會治理體系創新和治理能力提升的先進力量。落實基層治理，必須要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，明確以人民為中心的發展思路，努力推動黨建引領下的社會治理體制機制創新。必須以習近平總書記的重要指示為遵循，抓住黨建龍頭、聚力街道鄉鎮、夯實基層基礎，打造共建共治共享格局；必須尊重人民群眾的首創精神，切實提高人民群眾獲得感，努力建設宜居生活。

3.2 問題導向切實解決群眾反映強烈的突出問題

隨著鄉村振興戰略的全面實施，基層社會治理面臨著更為繁雜的問題。新時代推進社會治理創新要求必須堅持問題導向。一是要聚焦準問題，求真務實，解決群眾最憂最急最盼的問題；二是要真正解決問題，克服形式主義；三是要知行合一，以實際行動收獲更多成效。基層干部要結合當地實際情況，通過入戶走訪、開展座談會和征集整改意見等方式，發現問題、找到問題和聽取意見，合理制訂解決問題的方案。以問題為導向，形成共識，吹動哨子，合力解決問題，讓自治不再懸浮于實際問題之上，切實解決“最后一公里”的難題。

3.3 因地制宜構建成功治理模式的長效機制

肇慶市廣寧縣條塊協同的執法機制，為下一階段的基層綜合執法改革奠定了基礎、積蓄了力量，具有重大的創新意義。然而也存在一些研究的不足。當街道賦權全面鋪開，即使權力賦予有能力的基層干部，但是否能自如開展是一個問題。因此，在未來要做好事權、財權和人權方面的改革，確保“讓渡”給基層的“權”，“有人做”，也“有能力做”。依托上級派駐到鄉鎮的精銳人才基礎，鄉鎮要抓住機遇，構建一支“一專多能”的行政執法隊伍。

4 結束語

中國社會正面臨著新形勢與新問題，各種復雜的社會矛盾出現，亟待創新社會治理方式，完善社會治理模式。面對當前挑戰與機遇并存的局面，基層治理更需尋找新的突破口。通過實踐證明，“街道吹哨、部門報到”治理模式可以打破部門主義的壁壘、打通基層與主責部門的溝通渠道，各基層黨組織的積極性被充分調動，實現了政府與基層黨組織的聯動，這對于我國改善基層治理方式，創新社會管理模式有著深遠的意義。同時，通過執法力量下沉帶動權力下沉，深化黨建引領“街道吹哨、部門報到”的運行機制，基層治理有效性得以提升，這也為我國的治理體系與治理能力現代化提供了有益的借鑒。