“三調”背景下的公路建設項目用地報批策略探討

李瑞杰 劉永海 李盤升 馬曉暉 張利維

（1.寧夏公路管理中心,寧夏 銀川 750011；2.寧夏大學物理與電子電氣工程學院,寧夏 銀川 750021；3.寧夏回族自治區公路水路發展中心,寧夏 銀川 750011）

建設用地報批工作是公路項目建設的重要組成部分，是推動“綠色公路建設”的關鍵，也是扎實做好“六穩”“六保”的必然要求。公路建設項目為單一選址項目，具有占地多、審批程序復雜且難度大、流程周期長等特點。袁澤棋等（2022）基于粵港澳大灣區探討了建設用地的演變規律[1]。李連成（2013）從制度視角和結構視角分析了交通規劃與交通用地優化配置方式，提出建立共用制度的建議[2]。李世文等（2020）從可行性研究報批工作角度分析探討了高速公路建設項目建設要點[3]。彭藝嫻（2017）以湖南省高速公路用地政策為例，提出了完善高速公路用地政策的建議[4]。上述研究從不同角度分析了公路項目用地報批的重要意義，但未從第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）成果啟用和衛片執法角度分析用地報批工作策略。筆者曾以寧夏地區為例，探討和分析了2019年修訂的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）實施背景下公路建設項目征地拆遷和土地報批工作存在的問題，并就用地報批工作提出了提前介入，加強全過程控制的理念[5-6]。本文現基于“三調”成果應用背景，結合衛片執法和寧夏公路項目用地報批現狀，剖析用地報批存在的問題，建議公路建設項目可按照“三批走”戰略實施，即“規劃儲備一批、用地報批一批、開工建設一批公路建設項目”，有計劃地開展公路建設，破解用地報批難題。

1 公路建設及用地報批基本程序

隨著新《土地管理法》的實施和“三調”成果的啟用，在國家嚴守生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線的背景下，土地管控的政策趨嚴趨緊，這些均為高速公路和國省干道公路建設項目的用地報批工作帶來了新的挑戰。當前公路建設項目普遍存在用地報批周期長、難度大的情況，如不能及時取得公路用地批復，將直接影響公路建設固定投資，甚至部分項目面臨違法違規用地風險，因此有必要探討和分析“三調”背景下公路建設項目用地報批策略。“三調”全面采用優于1米分辨率的衛星遙感影像制作調查底圖，創新運用“互聯網+調查”機制，匯集了2.95億個調查圖斑數據，全面查清了全國國土利用狀況，其成果建立了覆蓋國家、省、地、縣四級的國土調查數據庫。“三調”成果是保障國民經濟平穩健康發展的重要基礎，也是促進耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，確保國家糧食安全，保護耕地資源的重要支撐。“三調”數據的應用對我國節約用地制度的貫徹落實，推進生態文明建設，實現高質量發展具有重要意義。在此背景下，有必要結合公路建設實際，研究公路項目用地報批策略。

1.1 公路工程基本建設程序

公路建設項目的全過程，按照實施的先后順序可分為立項階段、工程可行性研究階段（以下簡稱“工可階段”）等八個階段，如圖1所示。與用地報批相關的階段主要為立項階段、工可階段、初步設計階段和施工圖設計階段。

圖1 公路工程的基本建設程序

立項階段主要是結合擬開展的公路項目規劃，編制項目建議書，按照項目隸屬原則報發改部門審批項目。此外，按照國家有關規定，列入規劃的公路項目視同立項，因此公路項目一般從工可階段開始。工可階段的重點工作主要是根據批準的項目建議書開展公路建設所需的水土保持、環境影響評價、壓覆礦產資源評估、地質災害評估、文物評估、防洪評價、通航評價、工程安全評估、占用耕地占補平衡、占用生態保護紅線論證等工作，按照程序申請公路項目（一般為獨立選址）控制性工程用地預審，按項目隸屬原則報請有關部門審批。初步設計階段和施工圖設計階段又合稱“兩階段設計”，主要目的是盡量少占永久基本農田，避開生態保護紅線，準確確定公路工程的施工圖設計和用地規模。施工招標階段、開工準備階段、施工階段及試運營階段為取得建設用地報批后，項目實施階段的內容，本文不再具體闡述。

1.2 公路工程用地報批階段的主要內容

公路項目用地報批可分為先行用地報批和建設用地報批，用地報批各階段的重點及要點如表1所示。

表1 用地報批階段重點

在工可階段只對主要控制點進行必要定位，無須對線路進行全面實地勘測，考慮到此時線路線位坐標還不夠精準，不能直接進行下一步的工程設計工作，只有在初步設計階段才會進行全面的勘察測量工作。工可階段的重要目標是取得建設項目用地預審批復，而初步設計以及依據施工圖設計出具的勘測定界報告是辦理用地報批的依據。由于可行性研究報告與施工圖設計的目的、要求、編制依據等均不相同，所以在初步設計階段、施工圖設計階段對工可階段確定的線位和工程內容進行修改、優化是必要的，這也是相關建設工程規程、規范要求的內容。因此，公路建設項目在辦理用地報批時的用地位置、地類及面積與用地預審批準的內容有所差異，也是公路建設項目常面臨的突出問題。施工圖設計階段，公路路線及占地必須符合公路占地規劃及預審批復有關要求；施工圖設計批復后，公路項目將依據確定的占地矢量坐標組織實施征地拆遷工作。按照正常的建設程序，在完成集體土地征收有關工作后，用地報批開始組件上報。建設用地報批流程圖如圖2所示。

圖2 建設用地報批流程圖

2 用地報批現狀

2.1 用地報批周期

為了便于對建設用地報批現狀進行研究，本文引入“用地報批周期”的概念，其定義為自公路建設項目施工圖批復之日（占地坐標最終確定）起至取得建設用地批復之日止的時間。用地報批周期按照類別分為先行用地報批周期和建設用地報批周期。以寧夏地區為例，自新《土地管理法》實施以來，各類公路建設項目用地報批周期如表2所示。

表2 用地報批周期（寧夏地區）

2.2 用地報批影響因素分析

圖3 建設用地報批的主要影響因素分析

2.3 報批系統啟用對用地報批的影響

2022年4月15日起，建設用地審查報批正式啟用“三調”成果，并明確了報批數據應用規則：一是項目用地審查報批的地類要以“三調”為基礎的最新年度國土變更調查現狀地類為準。例如：現狀為耕地的，按照耕地地類報批，應依法落實耕地占補平衡；現狀為建設用地的，根據其來源合法性進行分類處理。二是建設項目占用永久基本農田的，以國家永久基本農田數據庫為準，必須落實永久基本農田補劃任務。然而，當前實際工作中，在報批系統啟用“三調”數據后，對耕地的認定較之前復雜，甚至需退回至原有現狀庫進行比對，造成耕地占補平衡困難。考慮到新的數據系統啟用后，相應的報批政策會做相應調整。

2.4 衛片執法對公路建設項目的影響

衛片執法即自然資源主管部門通過衛星遙感等技術手段根據某一地區土地和礦產利用情況形成衛片圖斑，按時間批次完成比對，按照一定的判定規則執法檢查用地情況，加大違法查處力度。2022年1月1日起實施的《土地衛片執法圖斑合法性判定規則》指出對未辦理供地手續即占地動工建設、非糧化違法違規用地、在未經審批或無合法權源的建設用地上進行翻新、翻建、新建等情況進行重點督察。這就要求在公路項目建設中，一方面要合法合規使用土地，按程序報批；另一方面對于現有公路建設項目違法違規用地行為要及時糾正，舉一反三，從策略上改變原有“輕用地報批，重工程建設”的思想。

2.5 “三區三線”劃定對公路建設項目的影響

“三區三線”是指農業空間、生態空間、城鎮空間三種類型空間，以及分別對應劃定的永久基本農田保護紅線、生態保護紅線、城鎮開發邊界三條控制線。“三區三線”的劃定，突出了功能劃分和邊界的剛性管控，進一步優化了農業、生態、城鎮空間格局。落實“三區三線”的劃定成果，推進省、市、縣（區）國土空間的總體規劃編制，切實發揮國土空間規劃戰略引領作用，為公路建設項目路線的規劃提供了參考。

3 用地報批存在的主要問題

3.1 公路建設項目用地不符合土地利用總體規劃

不符合土地利用總體規劃的情況主要在公路規劃階段和實施報批階段。《中華人民共和國公路法》《土地管理法》等法律規定，公路建設用地規劃應當符合土地利用總體規劃，當年建設用地應當納入年度建設用地計劃。因此，建設項目在設計階段、用地預審和用地報批過程中，其選址均要符合土地利用總體規劃。土地用途管制的核心是“嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護”，因此公路建設項目規劃立項一定要符合土地總體規劃。此外，2022年4月，《全國“三區三線”劃定規則》等政策的出臺對項目選址做了詳細要求。這些政策的出臺對公路建設項目規劃和用地報批有重要影響，但在實際工作中，受政策調整、公路規劃不合理等因素影響，公路建設項目用地在規劃和實施前期易出現不符合土地利用總體規劃的情形，主要有以下三種情況。

3.1.1 未列入土地利用總體規劃且不符合《土地管理法》的公路建設項目

在編制交通運輸行業新建公路建設項目規劃時，需要同步編制土地利用情況規劃并符合現有土地利用總體規劃。對于處在儲備階段，尚未開展前期工作的公路建設項目，受規劃、土地預審、施工圖審查等因素制約，僅有項目名稱，但建設項目用地方案無法準確地落實在土地利用總體規劃圖上，或只能示意性地落實在土地利用總體規劃圖上（無確定的勘測定界資料，缺少準確的地類面積），這樣一來，項目在實施過程中大概率出現不符合土地利用總體規劃的情況[7]。

3.1.2 不符合項目用地預審規定的公路建設項目

（1）各級政府。各級政府為了加快地方經濟的發展開展招商引資的活動,招引方必須要拿出能夠吸引人的優質項目。企業運行需要取用水，取水需要當地具有相應的水資源量保障。但往往招商環節只考慮將企業招來，但與之相應的當地的水資源狀況卻往往考慮不到，造成企業到了取水時出現種種問題，這種矛盾給有時會轉嫁給水行政主管部門，極易影響到水資源論證管理工作。

在土地利用總體規劃編制時，建設項目已完成可行性研究報告，占地方案已經落在土地利用總體規劃圖上，用地預審時符合土地利用總體規劃。在初步設計階段，對路線的具體位置、工程布設進行了修改和優化。在用地審查報批時，修改和優化后的占地方案就可能出現不符合土地利用總體規劃的情況，特別是涉及壓占生態保護紅線、占用永久基本農田的情況。嚴格來說，即使依照初步設計方案將建設項目占地方案落在了土地利用總體規劃圖上，到了施工階段，因為工程占地方案局部修改，仍然有可能發生不符合土地利用總體規劃的情況。如部分高速公路、國省道新建（改建）公路項目在建設用地報批過程中占用基本農田，需重新進行建設用地二次預審，待二次預審獲批后方可繼續辦理建設用地報批工作。

3.1.3 不符合土地利用總體規劃又不符合項目用地預審規定的公路建設項目

《土地管理法》《基本農田保護條例》《自然資源部關于做好占用永久基本農田重大建設項目用地預審的通知》《國家公路網規劃》等文件均對土地利用總體規劃做了詳細說明和要求。如公路建設項目用地需要上報自然資源部預審，對于不符合土地利用總體規劃又不符合項目用地預審規定的公路建設項目，自然資源主管部門暫不受理項目用地申請，會影響用地報批工作。

3.2 參與用地報批各服務單位工作質量有待提高

用地報批涉及多個報批服務單位，如公路項目設計單位，勘測定界及權屬登記服務單位，林評服務、壓覆礦產資源評估服務、臨時用地復墾方案編制等多個技術服務單位，其工作內容既有聯系又有區別。用地報批周期長的一個重要原因就是，各服務單位工作質量不高、效率低，與自然資源主管部門對接不夠積極。

3.3 對公路建設項目用地報批政策理解不到位

一些報部項目雖然按照必需的要件上報，但在報批過程中，因對報批政策理解不夠，未能一次性提供相關支撐文件，造成多次補正，影響審批周期。常見的問題有未提供項目符合的國民經濟和社會發展規劃及專項規劃文本或證明材料，未提供項目列入省級重大項目清單文件，未規范用地計劃相關表述，未列明該項目在省市縣審查中核減用地情況說明材料，缺少公路項目各功能分區建設用地的依據及符合用地指標的情況說明，數據關聯錯誤（面積不一致）等。

3.4 用地報批涉及市縣多部門，協調難度大

對一些投資額大、長度長的公路建設項目，在報批中涉及多個市、縣、區，協調工作量大，從組件報送至獲得批復，至少需要10個月時間，需要取得多項報批要件，如各類批復審查意見、政府請示文件。

3.5 其他因素

一是當前非國家重點項目占用生態保護紅線區域的項目暫時沒有報批通道。目前，公路建設項目占用生態保護紅線區域的，需報自然資源部審批，但自然資源部暫不予受理普通省道等非國家重點項目的用地申請，項目沒有審批通道。二是依據深度貧困地區“邊批邊建”政策開工項目未在2021年5月前報批，沒有報批通道。三是既有公路用地無法辦理不動產權登記。由于部分公路改擴建項目距上一次修建年代久遠，受歷史原因所限，雖然當時已經進行了征地拆遷補償，但無征收、轉用的相關批復，導致在本次改擴建時原有公路用地無法供地，暫無法辦理不動產權登記。目前，建設用地報批時需將原有公路用地扣除，僅報批新增公路用地部分，但是在辦理不動產權證書時卻又遇到困難。

4 解決對策和建議

綜上所述，公路建設項目征地拆遷、用地報批和管線遷改是一項全局性工作，做好相關工作，需要從項目前期規劃、建設協調、設計審查等各環節入手。針對上述情況，本文提出以下解決對策和建議。

4.1 破解公路建設項目不符合土地利用總體規劃的難題

鑒于當前存在用地預審和用地報批、土地利用總體規劃以及永久基本農田劃定的相關規定與基本建設程序規定之間不協調的問題，使得公路建設項目不符合土地利用總體規劃的情況，影響項目用地報批進程。考慮到公路建設項目用地具有連續性，不能任意移動、斷開、改變形狀等突出特點，要避免因不符合土地利用總體規劃的問題造成建設工期延誤和社會資源浪費的情況發生，建議從以下幾方面解決：

一是高速公路和國省道公路建設項目嚴格執行國家有關規定且必須符合土地利用總體規劃。二是自然資源有關部門靈活制定有關用地報批政策，以達到既保護和規范使用土地資源，又支持地方公路基礎設施建設，特別是連接深度貧困地區的省級公路的目的。如建設項目列入了土地利用總體規劃重點項目清單或“十四五”交通運輸發展規劃中，可視為符合土地利用總體規劃；對于沒有列入土地利用總體規劃，但是符合占用永久基本農田重大建設項目用地規定的公路建設項目，可由有關單位依法修改土地利用總體規劃。三是嚴格控制基本建設項目指標，特別是占用永久基本農田面積應不大于用地預審批復的占用永久基本農田面積，且兩者盡量一致。四是高度重視公路建設項目“占補平衡”工作，為了確保縣級行政區域內永久基本農田保護面積不減少，在永久基本農田劃定時，可結合交通運輸行業公路規劃，預測公路建設項目占用永久基本農田的可能性，多劃定相應等別、數量的永久基本農田，專門用于補充因公路建設項目占用而減少的永久基本農田。五是在項目選址階段，建設單位、設計單位應提前與自然資源主管部門對接，將線路占地比選方案與縣級土地利用總體規劃數據庫、永久基本農田數據庫比對，把避讓禁止建設區和生態保護紅線、最大限度減少永久基本農田占用，作為項目建設方案比選的重要條件，以減少建設項目不符合土地利用總體規劃產生的困擾。六是經復核確認，確需占用禁止建設區、生態保護紅線時，應主動與自然資源、環境保護、林業等有關行政主管部門協商，按照有關規定辦理相關手續。

4.2 切實提高公路設計的深度和精度，加強各參建單位協作

公路設計質量是影響項目用地報批能否順利實施的核心和關鍵。要充分考慮征地拆遷工作的需要，考慮被征收對象的實際生產生活需求，扎實做好公路項目設計。在對復雜地區征地拆遷的占地設計上，盡可能做出科學合理細致的測量，盡量避免因設計不完善造成的反復征地；對地形地貌較復雜地段，考慮一定的分戶和丈量誤差；在房屋拆遷等地物的數量上能做出可靠的定性定量分析，對公路建成后行車安全和兩側居民的居住安全充分考慮，需要拆除的一并拆除。同時，要對設計工作的深度、精細化、完整性、服務質量建立健全一套評價考核機制，從設計費用的支付、結算上進行懲戒，不斷提高設計質量和水平。優化項目選址方案，特別是對路基工程、互通立交、服務區、養護工區、收費站等公路項目功能分區。壓實用地報批各專業技術服務單位責任，加強協同作戰。專人負責全流程盯辦，積極主動對接自然資源部以及項目所在地各級自然資源主管部門，按合同約定限期取得建設用地批復，全力解決報件審簽中出現的各類問題。科學運用考核評價機制，切實督促建設用地報批業務技術服務單位發揮作用。

4.3 加強政策學習，建立問題臺賬，關注報批重點

公路建設項目用地報批是一項政策性強、專業性強的工作，相關負責人不僅要熟悉建設用地報批涉及的各類法律法規，還需要熟悉自然資源、勘測定界、公路建設、測繪專業等領域的政策和規定。在做好政策學習的基礎上，還應與各級自然資源主管部門建立協商溝通機制，將各參建服務單位納入用地報批工作專班，建立各公路建設項目用地報批問題臺賬，確定解決時間和措施，堅持專人負責，做到數據準確。按照“日匯報，周調度，旬小結，月總結”的管理模式開展各項工作，進一步增強用地報批工作的主動性和預見性，按照“提前提前再提前”的工作要求，盡可能提前部署有關工作，杜絕在用地報批“臨門一腳”時出現“掉鏈子”現象。

4.4 建立中遠期公路建設項目庫，規范公路建設流程，避免違法用地風險

加強政策研判，及時調整建設項目投資計劃。提前實施項目計劃庫，通盤考慮征地拆遷和建設用地報批工作時間，有計劃地按照批次推進國省干線公路建設。按照“儲備一批，報批一批，開工一批”的順序，有計劃地開展公路建設項目規劃和實施。在公路建設項目儲備和報批階段，要充分利用“三調”成果，根據《全國“三區三線”劃定規則》，合理規劃公路項目。同時，加強報批政策文件學習，嚴格遵守法律法規，通過精細化管理，采取有效措施，破解建設用地報批難題。

4.5 統籌建設前期工作

切實提升項目前期工作質量，充分考慮項目審批、土地政策、預算管理、建設程序和廉政建設五個方面的新要求，破除慣性思維，配強人員力量，強化現場調查，優化建設項目設計方案。延長設計周期，加深設計深度，對沿線進行詳細勘察，同時盡可能在公路初步設計階段就確定公路最終占地矢量坐標，為用地報批贏得時間。堅持“前期工作再靠前”原則，提高公路設計質量，在設計階段先行研究占用生態保護紅線、永久基本農田和壓覆礦產資源的情況，根據實際情況，先易后難，分段分期實施。

用地報批工作是一項全局性工作，為了保持項目前期和建設用地報批工作的一致性，實現有效銜接，應考慮將公路項目工可階段建設項目用地預審、前期工作8個專題報告（環境影響評價、水土保持評價、地質災害評估、壓覆礦產資源評估、文物考古調查、工程場地地震安全性評價、地質災害危險性評估、防洪影響評價報告）、勘界報告、林評、復墾、基本農田補劃等有機結合，做到首尾相顧，環環相扣，不重不漏，提高整體工作效率。

4.6 高度重視辦理壓覆礦產相關手續

結合現階段寧夏地區S50海原至平川（寧甘界）、銀川至昆明公路（寧夏境）太陽山開發區至彭陽（寧甘界）、S303線汝箕溝口至白芨溝段、省道205線西安至關莊段等多個公路建設項目建設用地報批中的實踐經驗，應高度重視壓覆礦產手續辦理。考慮到工可階段和施工圖設計階段土地報批的公路路線矢量數據的不一致性，在最終確定公路建設項目占地矢量坐標后，要及時在自然資源廳官網查詢壓覆礦產資源的情況，根據查詢結果開展壓覆礦產評估和備案程序，依規及時與礦產權人協商簽署壓覆礦產資源協議，確保用地報批組件不受影響。需要強調的是，壓覆礦產資源不僅指壓覆煤礦，還涉及壓覆鐵礦、石油、石膏礦等其他礦產資源。

4.7 政策支撐

建議研究明確普通省道占用生態保護紅線和永久基本農田的政策，解決利用深貧地區“邊建邊批”政策開工的項目建設用地報批問題，積極爭取支持政策解決。建議自然資源主管部門對歷史原因造成的原有道路非建設用地（即原有道路未辦理建設用地報批手續）的問題出臺相關政策，本著實事求是的態度做好相關工作。

4.8 推行標準化報批組件

建議推行組件格式標準化，統一各市、縣（區）建設用地組件報批標準和要求；建立公路建設項目用地協調聯席會議機制，定期會商研究解決用地要素保障相關問題。同時，建議成立用地聯合攻關專班，加強與各級自然資源部門的對接協調，爭取已經上報的項目盡快審批。

5 結語

當前我國正處在完善公路交通基礎設施的關鍵時期，精準實施“三調”背景下的公路建設用地報批策略，對嚴格落實國土空間管控要求，避免出現違規、違法用地行為，進一步提升建設項目用地預審、審批效率，依法高效保障重點公路項目建設用地，對實現綠色公路建設具有重要意義。