國土空間規劃后村莊規劃研究

廣州市城市規劃設計有限公司 楊光

一、背景

2022年我國發布了《中共中央國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》，其中提到“統籌城鎮和村莊布局，科學確定村莊分類，加快推進有條件有需求的村莊編制村莊規劃，嚴格規范村莊撤并”①，編制實用性村莊規劃是村莊建設發展中重要的一環。以往同一片鄉村空間多種規劃同時并存，內容、深度、側重點、發揮作用等有所不同，不可避免地造成規劃間存在不一致甚至矛盾的情況出現。國土空間規劃后，將國土和規劃部門統一形成自然資源部門，減少了規劃矛盾的情況。

二、傳統村莊規劃體系特點

（一）鄉村治理從自治到國家統一管理，形成政府主導、村民參與的模式

鄉村治理在我國主要經歷農耕文明的鄉村自治時期、以國家統一管理為特征的人民公社時間、以“蘇南模式”為代表的鄉政村治時期、以提高空間治理效能為目標的政府主導村莊參與時期[1]。鄉村治理從自治到國家統一管理，再到政府主導、村民參與的過程，村莊規劃的編制思路也從自上而下的編制，越來越多地考慮到村民的基本需要的轉化。

（二）村莊發展從附屬城鎮到獨立統籌

改革開放后，我國村莊規劃體系從附屬于城鎮到獨立統籌，鄉村規劃的獨立的主體地位和鄉村本位思維得到確立[2]。在2006年以前，鄉村規劃處于無據可依階段，鄉村屬于從屬于城市的階段。在《縣域村鎮體系規劃編制暫行辦法》（建設部2006年）頒布后，縣域村鎮體系規劃編制內容開始明確，但村仍是作為鎮的附屬，沒有編制獨立的村莊規劃高層次指引，各地編制的村莊規劃處于被動的狀態，制約了村莊的有序發展。在2006年到2018年間，村莊越來越得到重視，村莊規劃也處于長期探索的階段。在2018年《中華人民共和國鄉村振興促進法》頒布之后，鄉村開始走向舞臺中央，不再作為城鎮建設的附屬，各地也在多輪探索以村莊發展為導向的村莊規劃。

（三）村莊規劃“多規分立”到“多規合一”

國土空間規劃前村莊規劃編制體系主要有兩套系統，一套是原住建系列下的村莊規劃，參考住建部門在2014年7月發布的村莊規劃用地分類指南編制的規范、指引及通知②；另一套是原國土系統下的村莊規劃，參考原國土資源部在2017年9月發布的村土地利用規劃編制技術導則編制的規范、指引及通知③。

總體上看，住建系列的村莊規劃，側重于居民點（自然村）的規劃建設、環境整治、歷史文化保護等，對行政村村域的研究相對薄弱；國土系列的村莊規劃，側重于行政村村域層面的土地利用安排、永久基本農田保護和土地整理等，對于居民點（自然村）物質空間環境的改善提升關注較少（見表1）。

表1 村莊規劃系統總結

國土空間規劃時期，各省自然資源部門編制的村莊規劃指南，總體來說結合了原體系的優點，將實施性與控制性結合起來。重點內容聚焦在總體目標、耕地及永久基本農田保護、產業發展、防災減災、歷史文化保護、生態修復、建設用地布局、近期建設規劃。成果上簡化了村莊規劃成果內容，側重于宏觀控制，減少了具體自然村的詳細設計內容（見表2）。

表2 省村莊規劃系統總結

三、國土空間規劃后村莊規劃面臨的問題

（一）發展與保護的矛盾

國土空間背景下，村莊的發展需要在建設與保護中找到平衡，建設與保護的矛盾主要體現在空間上的矛盾，村莊的生態用地、耕地的保護與建設用地的擴張是矛盾的主要表現形式。

1.村莊建設發展用地與保護的矛盾

原土地利用規劃將地勢較為平坦、土壤條件較好的耕地用地劃定為永久基本農田，實現耕地保護的目的。建設用地也是優先選擇平坦的用地，將平坦的用地劃定為永久基本農田，雖然保護了耕地，同時限制了村莊建設用地的落地，使村民新增產業用地的需要得不到滿足。村民提出的建設用地需求與耕地保護在空間上高度重合，村莊如何在落實保護的基礎上建設發展，是國土空間后村莊規劃的核心工作之一。

2.公共設施用地建設與保護的矛盾

部分位于山地的村莊，沒有辦法與集鎮共用集中的供水方式及污水處理方式，需要分散建設此類公共設施。供水設施往往是建于山地，處于生態保護紅線周邊的村莊，被生態保護紅線包圍，不能在生態保護紅線內的山地新建相關設施，限制了村莊供水條件。污水處理設施常建于河邊無人地帶，而這些地方往往會劃定為永久基本農田，按現行規定無法在永久基本農田落實相關設施。村莊建設公墓，能更有效地節約用地，但居民墓地選址與林地保護在空間上亦高度重合。這些情況，都嚴重制約了村莊生活基礎條件的改善。鄉村建設的收縮是大的趨勢[3]，但村民的思維觀念依然難以轉變，建設和保護的矛盾在村莊發展中的問題需要重點進行解決。

（二）村民法律法規意識淡薄

村民法律法規意識較為淡薄，村莊規劃編制后很難執行。村莊在規劃執行和管理層面，專業技術人員缺少，鄉村規劃管理隊伍力量薄弱，法律法規知識較少，在村莊規劃編制的過程中，容易存在誤解與政策說明不到位。

1.缺乏遵守法定規劃的基本意識

村莊規劃編制的過程中，村民的要求有時會突破底線要求，使得村莊規劃難以推進。村莊規劃的法律法規意識淡薄主要體現在四個方面，一是對規模控制缺乏意識，村民要求超過實際需求的建設用地規模，突破了村莊規劃所規定的建設容量；二是永久基本農田保護意識淡薄，要求建設用地設置在臨近現有村莊旁的永久基本農田；三是要求改變生態保護紅線性質，調整為園地或其他農用地以提高經濟收益；四是對村莊規劃的嚴肅性認識不足，村民存在懈怠情緒，參與的積極性不高。在村莊規劃的過程中，這幾種情況考驗了村莊規劃工作的溝通能力與基層政府的執行能力。

2.缺乏基層專業人員技術指導

在村莊基層組織中，城鄉規劃相關專業人才極度缺乏。城市對村莊人才的虹吸，使村莊的人才日益凋敝，村莊出現了“空心化”的現象，在村中常住的多是老人及小孩[4]。在村莊發展建設的過程中，村民在選擇建設用地時，一般是根據自己的經驗，使用自己村的農用地進行建設，申請建設用地需要向鎮政府申請，而鎮級人民政府缺乏對建設用地選址的合規性進行技術審查的專業技術人員，無法對合規性進行審查，出現占用不符合規劃的建設用地審批，產生行政風險，也無法有效引導村莊建設的有序進行。

（三）實施中規劃項目與實際建設有偏差

建設的不確定性體現項目用地落實上，易出現規劃與實施不同的情況，主要有用地供給的不確定性與資金供給的不確定性。現今村莊一般不再新增建設用地規模，村莊僅能通過用地調整進行規模的騰挪，對村莊居民點涉及的土地利益及權屬等有調整，使公共服務建設項目選址變動較大，在利益難以協調的村莊這種情況尤為明顯。

村莊發展是一個漸進的、系統的工程，完善公共基礎設施、培育壯大產業、改善民居環境，都需要巨大的資金投入。目前村莊規劃建設資金主要來源于省、市、縣三級的財政撥款，以及城鄉建設用地增減掛鉤獲取的部分收益。存在吸納第三方資金難度大，涉農項目資金聚集效益差，村莊建設過度依賴下撥的資金建設，往往是資金使用完畢時，建設項目同步結束，造成建設項目少于規劃的情況。

（四）產業發展同質問題

同一地區的村莊在產業基礎上有較強的同質性。在規劃的過程中，相鄰的村莊發展現狀、區位條件、資源稟賦往往相近，使得在編制村莊規劃的過程中，要求“一村一品”有時脫離了村莊的實際情況。筆者在編制規劃的過程中，某鎮的五個村共享一條景觀本底條件好的河流，將五個村的規劃分開編制，分開征詢意見，難進行充分的協調，易產生設施的重復建設與同質化競爭。

四、國土空間規劃下的村莊規劃建議

（一）底線思維與準入條件

空間規劃的改革為全域全要素空間的統籌提供了契機，應強調面向管理和實施，實施底線思維與準入條件能更好地在保護的基礎上謀發展（見圖1）。在永久基本農田保護、生態保護紅線、耕地保有量、建設用地規模總量、防災與減災上，設置底線要求，明確底線不得突破。在不違背底線控制的其他情況下，設置明確的準入條件，對建設用地的騰挪、農用地調整、住宅建筑風格、道路兩側等設置相關條件。

圖1 底線思維與準入條件示意圖

（二）駐村規劃師機制

駐村規劃師機制能雙向地幫助村莊發展，村民的動態能較快反映給駐村規劃師。駐村規劃師也能通過自身的專業技術能力，向村莊及基層管理者普及規劃和土地管理相關法律法規知識。村莊規劃的過程是動員村民、組織村民、教化村民的過程，需要向村民普及法律、法規等相關知識，引導村莊建設發展在生態保護、永久基本農田保護的構架下進行，樹立生態優先和底線管控的基本意識。村莊規劃師下沉到村的過程中，能實現自我轉型，真正貼近鄉村的實際需求，不斷提升鄉村基層治理的水平，促進實現鄉村治理現代化。

（三）建設項目分級

從我國城鎮化的宏觀趨勢來看，村莊的建設總量會收縮[5]。對項目的重要性進行分級分類后，村莊在面對未來建設用地減量時，可以對減量的規模、范圍、時序及可操作的方案進行明確。明確建設項目的建設緊迫性等級，集中資金與土地供應到急需解決的基礎設施項目。經過篩選后，將建設項目分為基礎項目與提升項目，將有限的資金與土地落實到必要性高的項目上，使得規劃能更好地應用到建設中，形成指導建設的村莊規劃。

（四）連片編制村莊規劃

強化同質村莊之間的聯動與合作，村莊規劃的產業空間布局采用幾村共建或鎮域統籌的方法。在鎮級層面進行用地、資金的統籌，形成規劃合力，避免各村之間的不良競爭。村莊的土地資源利用低效，需要以全域土地綜合整治的思路，以鎮域統籌、鎮村聯動的方式編制村莊規劃，統籌協調產業建設用地規模和空間布局。

注釋

①國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見。

②住房城鄉建設部關于印發《村莊規劃用地分類指南》的通知（建村［2014］98號）。

③國土資源部辦公廳關于印發村土地利用規劃編制技術導則的通知（國土資廳發〔2017〕26號）。