實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的困境與出路

胡雅婧

（上海工程技術(shù)大學 管理學院，上海 201620）

一、我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌現(xiàn)狀

在全球各國家中，中國儼然已經(jīng)成為老齡化問題較為突出的國家之一。我國從2000年開始就步入了人口老齡化社會，此后整個社會的老年撫養(yǎng)比上升速度很快。短期內(nèi)，這一現(xiàn)象并不會給以現(xiàn)收現(xiàn)付制為主的養(yǎng)老保險制度帶來太大的制度沖擊，但從長期的風險管控角度看，恐難以抵御未來的養(yǎng)老風險。所以，我國進行了模式改革，實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的制度模式，但因歷史欠賬，個人賬戶空賬運行許久，實際運行中依舊是現(xiàn)收現(xiàn)付的制度來支出養(yǎng)老金。2010年，《社會保險法》提到了基本養(yǎng)老保險基金要一步一步實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。在十九大報告中，同樣也提出了要加快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌。到目前為止，我國已經(jīng)初步完成了養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的省級統(tǒng)籌，正在進行全國統(tǒng)籌。2018年7月起，我國開始實施基金的中央調(diào)劑制度。相關(guān)通知明確提出，地方繳納比例3%及以上的，按照人均定額的方法進行分類劃撥，離、退休人員多的省份將獲得更多的調(diào)劑金。養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低會導致不同地區(qū)養(yǎng)老負擔差距懸殊，導致基金的使用效率低下，沒有發(fā)揮出保險的大數(shù)法則效應(yīng)。統(tǒng)籌層次低還會造成勞動力流動率下降等問題。總體來看，這種格局與保險最初的初衷即風險共擔原則偏離，與基金共同救濟，互助共濟的規(guī)律相差甚遠，基金的使用效率比較低。

二、我國養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌面臨的困境

通過以上對養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的必要性和現(xiàn)狀的描述，我們了解到迄今為止，關(guān)于養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的省級統(tǒng)籌已經(jīng)基本完成，正在逐步開始全國統(tǒng)籌。我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低造成了很多問題，比如制度規(guī)范力度不夠，不同地區(qū)養(yǎng)老負擔差距大，規(guī)模效應(yīng)低下，基金使用效率低下，勞動力流入省份負擔重，勞動力流出省份負擔輕，統(tǒng)籌層次低還使得養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難，沒有辦法滿足各地勞動力的轉(zhuǎn)移。

（一）存在中央與地方政府權(quán)利義務(wù)模糊問題

想要完善我國的養(yǎng)老保險制度，實現(xiàn)其全國范圍內(nèi)的統(tǒng)籌是必不可少的環(huán)節(jié)。養(yǎng)老金的統(tǒng)籌層次必然關(guān)系著重新劃分中央與地方政府的責任、權(quán)利與義務(wù)。通常情況下，中央政府承擔的責任包括制定大方向政策，統(tǒng)一征收中央調(diào)劑金，以及最后的財政兜底責任。于中央視角而言，中央希望在全國范圍內(nèi)征收養(yǎng)老金富余省份的資金以補充其他養(yǎng)老金嚴重不足省份的資金，以達到相對平衡可持續(xù)的狀態(tài)。而這種做法在一定程度上會損害地方征繳的積極性，雖然從整體的角度看，福利得到了增長，但卻損壞了局部的利益，這違背了帕累托改進原則。于地方政府視角而言，地方政府應(yīng)承擔財政補助責任和具體政策的落實經(jīng)費，但如若這其中損壞了地方政府的利益，地方政府就會興起保護主義之風，這無論是從理論層面還是現(xiàn)實層面都都不利于養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度的順利推進。目前，需要找到央地都認可的可持續(xù)發(fā)展方案。

（二）存在區(qū)域嚴重不平衡問題

截至2018年，從全國總體情況而言，一些省份養(yǎng)老金可支付月數(shù)可以維持一年零幾個月。但是新疆、天津等地可支付月數(shù)基本都在一年以內(nèi)，遼寧、吉林可支付月數(shù)更是不足五個月。我國幅員遼闊，不同區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平嚴重失衡，經(jīng)濟繁榮的區(qū)域與經(jīng)濟落后的區(qū)域差距越來越大，馬太效應(yīng)越來越嚴重。由經(jīng)濟失衡導致的勞動力遷移，使得落后地區(qū)的勞動力紛紛涌向經(jīng)濟繁榮的區(qū)域，這更加大不同區(qū)域老年撫養(yǎng)比的差距。一些地區(qū)的老年撫養(yǎng)比大，而另一些地區(qū)老年撫養(yǎng)比小。撫養(yǎng)比低的地區(qū)，基金入大于出，不愿意改變目前的格局，不愿意使自己利益受損。于是，地區(qū)之間的基金結(jié)余差距隨著勞動力的不斷流出而越加變大。例如，2016年南通市老年撫養(yǎng)比接近27%，2015年，徐州全市老年撫養(yǎng)比平均水平為15.58%，其養(yǎng)老壓力比南通市小了近一半。

（三）存在監(jiān)督與信息管理系統(tǒng)不夠完善問題

事實是，凡是觸動大格局利益的改革，通常并不是那么一帆風順，總要經(jīng)歷些曲折。養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌作為一項系統(tǒng)工程，從地方政府角度來看，在進行“省級統(tǒng)籌”的時候，地方政府追求本地利益最大化，導致“省級統(tǒng)籌”不夠徹底。那么此次在實施全國統(tǒng)籌過程中，省級政府同樣具有地方政府追求自身利益最大化的傾向，必然與中央政府博弈。應(yīng)通過合理的制度設(shè)計，加大中央政府對基本養(yǎng)老保險制度的管控力度，形成對地方政府有效的監(jiān)督，確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放，是目前較為關(guān)心的問題。目前，對于統(tǒng)籌上來的資金使用去向混亂，劃分模糊，在實際操作中，對于真正需要補缺口的地區(qū)調(diào)劑的金額少，對缺口沒那么嚴重的地區(qū)卻調(diào)劑供給了較多基金，在基金的監(jiān)管方面還不完善。當前，由于省內(nèi)各地市繳費模式、繳費基數(shù)、費率水平差異非常大，省與省之間制度也是沒有統(tǒng)一，進行統(tǒng)一管理絕非易事。因此，全國統(tǒng)籌任務(wù)繁重。比如上海市，是典型的外來勞動力人口多，參加養(yǎng)老保險的覆蓋率高，養(yǎng)老保險基金結(jié)余大，企業(yè)負擔較輕；而不發(fā)達地區(qū)則相反。對于實現(xiàn)制度統(tǒng)一，分配調(diào)整基金統(tǒng)一，管理統(tǒng)一，信息管理統(tǒng)一等一系列措施，不發(fā)達地區(qū)是極為支持的。因養(yǎng)老保險未統(tǒng)籌而造成的條塊分割，會致使勞動力城鄉(xiāng)分割，阻礙勞動力轉(zhuǎn)移，從而阻礙經(jīng)濟發(fā)展。

三、養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的國際經(jīng)驗及啟示

通過以上對我國養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌存在困境的分析，筆者認為這些問題絕非中國一個國家的典型問題，其他國家也正面臨著這些問題，適當參考學習國外的經(jīng)驗，也許會得到啟發(fā)，再結(jié)合我國的實際，便可以找到解決問題的出路。

（一）法國養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的經(jīng)驗

法國為了解決養(yǎng)老保險制度碎片化的問題，規(guī)定每個公民擁有一個終身的社會保障號，20世紀，法國成立“社會保險征收聯(lián)盟”。“征收聯(lián)盟”采用垂直管理、直接征收的方式，由“征收聯(lián)盟”從地方征收上來的基金交由國家社會保險機構(gòu)中心管理局管理。到這一步，國家社會保險機構(gòu)中心管理局對基金進行收入與支出的平衡管理。這個征收聯(lián)盟被賦予很大的權(quán)利，可以使用快捷且強制手段對基金進行征收，以確保基金順利收繳。

（二）德國養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的經(jīng)驗

德國也是擁有一整套統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度和管理體制。德國以往的體制是行業(yè)性的管理體制，在拆除柏林墻后，德國將東西兩地區(qū)制度統(tǒng)一融合后，整整延緩了德國老齡化發(fā)展接近幾十年。德國與法國一樣，也設(shè)立了養(yǎng)老保險全國聯(lián)盟，目前正在厘定統(tǒng)一的費率。德國的基本養(yǎng)老保險采取雇主與雇員按照工資的一定比例一起繳費，國家補貼的部分繳費收歸公共賬戶，同時在全國范圍內(nèi)實行統(tǒng)收統(tǒng)支、現(xiàn)收現(xiàn)付。國家的基本養(yǎng)老保險包含有基礎(chǔ)部分，該基礎(chǔ)部分幾乎由國家來補貼。德國各級政府的財政是互不干涉的，是獨立的，聯(lián)邦制國家政府分為聯(lián)邦、州、市鎮(zhèn)三級，國家立法和社會自治管理社會保障，聯(lián)邦政府對保險有立法和制定政策的權(quán)力，整個德國全面集中和統(tǒng)一，德國養(yǎng)老保險協(xié)會統(tǒng)一協(xié)調(diào)使用結(jié)余基金，不足的部分由聯(lián)邦政府支付。

四、實現(xiàn)我國養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的出路

（一）明確中央與地方政府的責任

長期以來，在養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度實施層面，中央與地方政府一直就處于模糊不清的狀態(tài)。在這一方面，我國應(yīng)當適當借鑒德國的做法，德國的聯(lián)邦、州、市鎮(zhèn)三級的財政是獨立互不干涉的，由第三方協(xié)會來統(tǒng)一協(xié)調(diào)結(jié)余基金。我國可以由中央來協(xié)調(diào)使用結(jié)余基金，可由第三方機構(gòu)進行輔助協(xié)調(diào)。中央與地方應(yīng)當建立各自的財權(quán)與事權(quán)的清單，對于各自可行使的范圍有清晰的界定。在我國實行“分稅制”后，出現(xiàn)了一種財權(quán)上移，但事權(quán)卻下移的局面。也就是說，地方政府的錢變少了，但需要用錢來解決的事情依舊不變甚至隨著時間的推移、社會的變化，地方政府的事務(wù)變得更加艱巨且繁重。這一現(xiàn)象導致地方政府加大了對養(yǎng)老保險個人賬戶資金的混亂使用，進而造成養(yǎng)老保險基金出現(xiàn)缺口。中央應(yīng)當適當下放給地方政府一些財權(quán)。中央負責對統(tǒng)籌資金的使用與監(jiān)管，對養(yǎng)老金缺口進行補助，保證中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金的按時、足額發(fā)放。對地方政府來說，要有大局觀。從大局出發(fā)，要轉(zhuǎn)變地方保護主義的觀念，主動地配合中央政府進行基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。

（二）利用區(qū)域一體化縮小地區(qū)間經(jīng)濟差異

要在區(qū)之間，要想建立長期互補的養(yǎng)老保險基金可持續(xù)發(fā)展機制，筆者認為應(yīng)謹慎地統(tǒng)籌，以免出現(xiàn)“劫富濟貧”式的統(tǒng)籌局面，這雖然有助于社會整體福利的增長，但卻損失了局部區(qū)域的積極性，不符合帕累托改進原則。可以利用區(qū)域一體化、協(xié)同化發(fā)展，以經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)這個“龍頭”帶動欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟。只有經(jīng)濟良好發(fā)展，才能為社會保障制度的運行提供極大的基礎(chǔ)和保障。經(jīng)濟發(fā)展能夠增加養(yǎng)老保險基金的“存量”，可以緩解落后地區(qū)養(yǎng)老金“收不抵支”的局面，也會推進養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的步伐，促進社會和諧發(fā)展。要健全激勵機制與約束機制。對于上繳基金的省份，應(yīng)制訂合理的激勵計劃，例如可以建立橫向“時間銀行”，待同一區(qū)域的其他基金有缺口的省份經(jīng)濟水平提高后，再由這些省份以每年一定的費率去“還錢”。這一部分基金允許地方政府保留自用，而不納入全國統(tǒng)籌的范圍之內(nèi)。利用區(qū)域一體化縮小地區(qū)間經(jīng)濟差異，減少人口流失地區(qū)人口的外出，促進人才回流，減緩當?shù)乩淆g化速度。通過這一舉措，不僅可以破解地方保護主義難題，而且還有利于養(yǎng)老保險制度良性可持續(xù)發(fā)展。

（三）利用大數(shù)據(jù)完善信息管理與監(jiān)督系統(tǒng)

一方面，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，完善我國的養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)。當前，我國各地區(qū)各省份信息閉塞，條塊化嚴重，這一現(xiàn)象影響?zhàn)B老保險全國統(tǒng)籌的步伐。利用大數(shù)據(jù)將不同區(qū)域、不同省份以及不同部門的信息橫向整合，即將民政部門、稅務(wù)部門、銀行系統(tǒng)、經(jīng)辦機構(gòu)系統(tǒng)、公安等部門的信息數(shù)據(jù)，利用大數(shù)據(jù)進行橫向?qū)樱瑢崿F(xiàn)數(shù)據(jù)的整合、共享與交換。建立規(guī)范的業(yè)務(wù)管理體系和社會服務(wù)體系，提高服務(wù)質(zhì)量與制度運行的效率，降低管理的成本。另一方面，要充分利用大數(shù)據(jù)追蹤系統(tǒng)，對養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌基金來源和去向進行追蹤與監(jiān)督。從縱向的行政體制機制的角度來講，由人社部對養(yǎng)老保險制度實施監(jiān)管的權(quán)利，確保制度良性健康運行。相應(yīng)地省級也需承擔部分監(jiān)管責任。從橫向來講，不論是人社部及下設(shè)省份的監(jiān)管，還是中央層面的監(jiān)管，都可由大數(shù)據(jù)技術(shù)進行儲存與追蹤。這樣一來，可以保障中央調(diào)劑金制度與全國統(tǒng)籌制度，同時強有力的監(jiān)管也提升了基金的使用效率，讓統(tǒng)籌基金最大效度地發(fā)揮其價值。

結(jié)語

本文為養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌提供了可行性建議。第一，劃分好中央和地方各級政府之間的責任與權(quán)利，既要強調(diào)整體聯(lián)系，還要強調(diào)部分，要以系統(tǒng)的眼光看問題，發(fā)揮好中央與地方的作用，要協(xié)調(diào)不同級管理機構(gòu)之間的利益沖突，使資源配置更高效，這是實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的重要保障能夠使其協(xié)調(diào)發(fā)力，發(fā)揮更大作用。第二，利用區(qū)域一體化縮小地區(qū)間的經(jīng)濟差異是實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的經(jīng)濟基石。第三，緊跟時代發(fā)展，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進行統(tǒng)一數(shù)據(jù)管理與結(jié)余基金監(jiān)管工作。推進基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，有助于縮小地區(qū)間養(yǎng)老保險基金不平衡的差距，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險的公平性，是我國形成成熟的社保制度的必經(jīng)之路。