超大城市社區居民自治創新實踐路徑研究

李 彤，張真真

（上海工程技術大學，上海 201620）

城市社區是現代城市基層社會治理的基本單元，而現代城市社會基層治理是國家治理體系和治理能力的重要一部分，社區居民自治則是基層社會治理的重要內容，是城市居民依法直接管理基層社會公共事務的一種民主形式，有利于擴大公民政治參與和加強基層民主。黨的十九屆四中全會提出了“共建、共治和共享的社會治理制度”，區別于黨的十九大報告提出的打造“共建、共治和共享的格局”，實現由格局到制度的轉變，進一步體現出構建基層社會治理的重要性。我國目前進入了城市社區治理新時代的發展階段，隨著城鎮化進程的加快，大型、超大型城市的涌現，給城市社區基層治理帶來了新的機遇和挑戰。

一、城市社區居民自治的法律基礎與發展邏輯

在新中國成立初期，“民主建設”運動在各地興起，北京、上海等地社區居民自發成立了“居民小組”等基層群眾性自治組織；天津市開始逐步建立社區居民委員會，這一時期的居民委員會具有證券組織的性質。但隨著國民經濟的逐漸復蘇，國家政權的逐漸鞏固，具有證券組織性質的社區居民委員會，并沒有能持續很長時間，社會基層中的國家政權組織開始逐步減少，社區基層群眾自治從此獲得了一定的發展空間。1954年，我國頒布了《城市居民委員會組織條例》，第一次確定了社區居委會的合法地位，之后我國各地相對規范的社區居民委員會建立工作相繼如火如荼地開展了起來。但好景不長，街居制并沒有像預期一樣，基層群眾自治充分發展，但街居制的管理職能被完全行政化，抑制了居民自治的發展，失去活力的居民自治委員會被迫中斷。這一時期，我國的基層群眾自治制度處于一個萌芽與曲折發展的時期，城市社區治理模式還是由政府主導。

在改革開放后，居民自治受市場經濟體制改革的影響而發生轉變，居委會的名稱不僅得到了恢復，居民自治也備受關注。20世紀80年代，國務院重新頒布了《城市居民委員會組織條例》《城市街道辦事處組織條例》，居民自治再度被法制化和制度化，居委會和街道辦開始推廣并開展社區服務活動。隨后，20世紀90年代，民政部頒布了《關于加快發展社區服務業的意見》，我國社區居民自治進入了快速發展推進時期，城市社區治理模式也逐漸由政府主導向社區群眾自治過渡。

2000年年底，國務院轉發了《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》，這一文件成為了引導我國現代城市社區基層建設的綱領性文件，拉開了社區建設的序幕。2005年，民政部首次提出了“和諧社會”的概念，指明了我國現代城市社區治理的新方向，標志著我國的城市社區建設進入了一個新的發展階段，從此我國城市社區居民自治進入成熟階段。

2012年，黨的十八大報告第一次把“社區治理”寫入國家政策文件當中。2015年上海啟動了“創新社會治理，加強基層建設”的基層社區治理管理體制改革，出臺了“1+6”文件，這一文件在城市社區治理的基礎上進一步將超大城市社區治理和服務體系建設引向深入，并同時在學界掀起了創新城市社區治理的研究熱潮。2017年上半年，國務院出臺了《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，提出到2020年我國基本形成基層黨組織領導、基層政府主導的多方參與、共同治理的城鄉社區治理體系。該文件的出臺是一個新階段的標志，將社區基層治理研究推向了新時代發展階段，開啟了新時代城市社區治理多元主體共同參與的新局面。

二、超大城市社區居民自治的困境

“超大城市”這一概念是在2014年由中央政府提出的，這一概念提出時間雖然不長，但是作為全新的共同體形式，超大城市呈現的運行獨特性已經較為明顯。超大城市的居民、地域、設施、組織、文化等諸多方面都已呈現出前所未有的超常特性。就城市居民而言，超大城市的居民規模超常，因此社區居民自治面臨的困境也具有一定的超常性。本文將從以下方面討論超大城市社區居民自治面臨的困境。

（一）社區治理居民參與困境

社區居民是現代城市社區基層治理的主體和中堅力量，社區居民參與程度不高，基層政府和社會組織便不能充分發揮其職能，進而削減了對社區公共事務的管理能力。隨著大規模的人口流動，超大城市社區居民互相之間逐漸陌生化，社區居民之間基本沒有來往和聯系，流動人口對居住社區難以產生歸屬感和認同感，對社區共同問題漠不關心，缺乏參與社區治理的意識。大規模的城市人口流動造成的另外一個結果是，社區居民類型的多樣化和復雜化，尤其是超大城市大部分社區難以動員社區居民積極參與社區公共事務管理。依據居民的購買力，城市社區居民選擇小區時會發生同質化組合，社區居民按照戶口、職業、出行方式、受教育程度可劃分為不同類型。不同類型的社區居民在價值觀念和思想上有所差異，社區中容易造成矛盾和沖突，很難動員社區居民共同參與社區治理。

（二）基層政府職能建設困境

基層政府面臨著自身職能建設和其制度規范體系的困境，滯后性問題突出使得原有的適度規范不適用現在社區沖突治理。基層政府公信力流失問題，也是影響社區居民自治的重要因素，超大城市日常處于不確定的、動態的、可變的狀態之中，流動人口難以信任基層政府，缺乏對基層政府和社區管理者的信心，難以解決社區沖突問題。社區居民自治的順利開展離不開基層政府的扶持和干預，但是政府的過度干預又會造成社區的行政化和“內卷化”，容易導致在社區居民自治中出現形式主義、官僚主義等。尤其是在超大城市社區中有著不同類型的居民，更加難以實現對基層政府有效的監督。

（三）基層社會組織發育困境

基層社會組織自身發育不成熟、內部管理繁雜也影響著城市社區居民自治的成效。社會組織呈現出對政府的合法性強依賴和經濟性弱依賴，以及對社會的合法性弱依賴和經濟性強依賴的雙重依賴格局。社區社會組織、志愿者組織等社會力量的培育和發展方面還存在著很大的不足。超大城市的社區中存在著更為復雜的社區沖突，社區居民群眾對社區服務需求和服務質量要求逐漸提高，當前的社區社會組織和社會力量還有待發展。

三、社區居民自治的有效實踐路徑

由超大城市的獨特性衍生出的超大城市社區自治難題，實質上也就是超大城市治理必須解決的難題。當超大城市治理依照常規城市治理，定位于地方性治理時，這些難題很難解決。因此，針對超大城市的社區居民自治問題，本文提出重建社區居民主體責任、豐富居民參與途徑、培育和發展社區文化資本及優化社區工作機制四個方面作為我國社區居民自治的實踐路徑。

（一）重建社區居民主體責任

基層群眾自治的成效如何，社區居民的參與起到特殊的作用，共建共治共享格局的形成離不開社區居民的共同參與。

1.要培育社區居民的自治意識，先從轉變社區居民觀念開始，幫助社區居民明確自己的主體責任。社區居民參與社區自治，并不意味著只有參與社區的正式會議和重要事務，還體現在參與社區的各種文體活動，遵守社區公約，自發地形成興趣小組等。社區居民參與社區治理的行為方式是多樣的，但是社區居民對自己的責任與義務并不清晰，并沒有意識到自己實際上已經參與到社區治理的活動范疇中，明確居民的主體責任和義務，是更有利于居民有目的和自覺地去參與社區事務管理，維護社區公共秩序。

2.在培育社區居民自治意識的過程中，還可以借助社區社會工作者的力量。社區社會工作者作為“三社聯動”的重要一環，在推動傳統的社會管理方式到走向現代化社會治理過程中發揮著重要作用，可以通過發揮其自身專業理論優勢，以優勢視角看待社區居民，充分挖掘居民潛能，看到居民可以改變的可能性，充分調動居民的主動性，促進居民積極參與。通過激發社區居民內在動力，從被動轉變為主動參與社區治理，增強社區居民對社區的歸屬感，提高滿意程度和信任程度，培育居民的主體責任意識，營造和諧的社區文化。

（二）豐富社區居民參與途徑

現在城市社區常見的社區居民參與治理的渠道有評議會、聽證會、協調會等。作為經濟文化快速發展的中心，超大城市社區的居住密度持續增長，因此帶來了群租、停車難、居住環境差等一系列問題。建立健全評議會、聽證會和協調會制度能夠有效解決社區出現的問題，這些會議的開展需要居委會、當事人和有關基層政府部門等多方人員的參與，既能保證社區的民主監督和居民參與，又能提高工作效率和服務質量。

要在評議會、聽證會和協調會制度的基礎上增加社區居民表達意愿的平臺及途徑，此舉對鼓勵社區居民參與社區自治有重要作用，社區居民能夠及時、有效、快速地表達與自己相關的利益訴求，社區居委會能夠及時接收到居民的意見和提議，實現社區“由下而上”的社區治理機制。超大城市處于經濟和科技發展的中心，擁有優越的地理區位和信息資源，超大城市社區的信息化程度相對高于其他地區的城市社區，更容易發展多種形式社區居民參與渠道，如微信、微博、論壇等。在疫情期間，社交平臺發揮了重要作用。例如，上海長寧區H小區聯合了物業、社區民警和社區醫生建立了“居家隔離管理群”，借助微信群這一平臺，形成多方聯合機制，社區居民可以及時表達自己的需求并更好地配合防疫工作。這種方式既節約了一定的人力、物力和時間，也為社區居民參與社區自治提供了更為方便和靈活的方式。

（三）培育和發展社區文化資本

良好的社區文化環境可以影響社區居民的參與行為，打破社區居民對社區公共事務漠不關心的困境。社區文化是社區的社會資本，是指在社區范圍內，居民與組織之間在互動關系下形成的無形資源，例如社區居民之間的價值觀念、信任程度、社區關系網絡等。隨著城市化進程的加快，社區文化建設成為社區居民有序參與社區自治的基礎和前提，這就需要建立社區和居民之間的信任關系。社區文化資本的培育，可以減少因為居民非理性的追求，造成對社區、社會組織信任的喪失。超大城市的社區居住居民類型復雜，一般的社區活動難以吸引全體社區居民的參與，需要通過搭建便利溝通和交流平臺，組織和舉辦更符合社區特色、能夠增加社區凝聚力和便于全體社區居民參與的文體活動，增設激勵機制，重建社區居民之間的溝通和交流，建立起良好的伙伴關系，營造和諧的社區文化氛圍。促進社區全體居民通過參加社區合唱團、健身社團、手工社團、“四點半課堂”等活動和服務，更多地投入到社區活動中，參與社區公共事務，由原來簡單的“參加”轉變為“參與”。營造社區居民認同和獨有的社區文化環境，通過社區文化環境影響社區居民的行為，最終促進社區居民積極參與社區治理。

（四）優化社區工作機制

1.要樹立共建共治共享的觀念，理清政府和社區的治理職能范圍。這要求政府轉變職能、重新定位，認識到自身存在的不足與缺陷，而不是全權負責所有相關問題，應當實現權力下放到基層，將不屬于自己職責范圍內或者應該由市場解決的問題逐步引導社區居民自己尋找解決方案，該自己完成的職責不要推向社區，屬于社區管轄的職責不要干預，與民間社會組織以平等的姿態密切合作，做好資源的協調和分配。

2.要培育一定的社區社會組織。政府既然不能包攬所有的事務，那就需要社區社會組織去承擔相應的公共事務，填補政府轉移職能后的工作空缺。社會組織作為城市基層社區治理的有效補充，要完成其職能的轉變，發揮社會組織的自主性，實現滿足社區居民的多元需求、協調各方利益、增加社區民主性和凝聚力等職能。但是社區社會組織還存在著一定的局限性，社會組織的能力還有待提高。加大政府購買社會組織服務力度，有利于促進社會組織的培育和發展，能夠有效提高社區服務的質量，加大對社會組織的資金扶持力度，解決其資金不足的問題。